《环境管理学》 环境管理的政策方法

1、第三章环境管理的政策方法 指政府将各种法律、法规、政策、制度、规则、规范、标准，作为环境管理的工具和手段，去调整、控制、引导人类社会各个主体作用于环境的行为，达到环境管理目标的方法。 在一些著作中也称为环境管理方法，环境管理手段，环境管理途径等。环境管理的政策方法类型 命令型和控制型 经济型和激励型 鼓励型和自愿型 企业 政府 公众及非政府组织 法律行政强制性环境标准 经济手段指导性环境标准环境科学技术 政府环境信息公开政府环境绩效评估企业绿色技术创新企业可持续性经营企业节约资源和能源 ISO14000环境管理体系企业环境信息公开企业环境绩效评估 公众自我管理节约资源能源绿色社区、住宅的倡导环

2、境管理政策的分类 命令型和控制型的政策方法第一节一、环境管理的法律手段（一）环境管理法律手段的基本特征法律产生要由国家的最高权力机构制定或认可。 法律是具有权利、义务内容的法律体系，并通过国家机器的保障，强制执行。 法律由国家强制力保证实施，且这种强制性是以国家暴力为后盾的。 （二）环境管理法律手段的基本内容条件行为规则法律规范的构成 法律责任 中国的资源环境保护法律体系1、宪法，我国宪法对环境保护的规定是制定其它环境保护法律法规的基础。2、环境保护基本法，中华人民共和国环境保护法是中国环境保护的基本法。该法确立了经济建设、社会发展与环境保护协调发展的基本方针，规定了各级政府、一切单位和个人保

3、护环境的权利和义务。3、环境保护单行法，中国针对特定的环境保护对象或环境要素制定颁布了多项环境保护专门法以及与环境保护相关的资源法，包括水污染防治法、 海洋环境保护法、 森林法、 草原法、 水土保持法、 矿产资源法、 野生动物保护法等。4、环境保护条例和部门规章，这类条例和规章是为了贯彻落实环境保护基本法、环境保护单行法而由国务院及国务院各部门制定的，包括噪声污染防治条例、 自然保护区条例、 海洋倾废管理条例等。5、环境标准，包括环境质量标准、污染物排放标准等，中国法律规定，环境质量标准、污染物排放标准属于强制性标准，违反必须承担相应的法律责任。6、我国缔结或参加的有关保护环境资源的国际条约、

4、国际公约。P82 阅读材料: 从“环评风暴”看环境评价法的力量二、环境管理的行政手段（一）基本概念 是指在国家法律监督之下，各级环保管理机构运用国家和地方政府授予的行政权限开展环境管理的手段。是行政机构以命令、指示、规定等形式作用于直接管理对象的一种手段。例如，对那些违反环境保护法律和法规的行为进行警告，对擅自拆除或闲置环境保护设施的行为责令重新安装使用，对污染严重又难以治理的企业，责令停业、责令关闭、责令拆迁或限期整改等就是环境管理中的行政手段。 （二）行政手段的基本特征强制性 具体性行政手段的基本特征无偿性 权威性 权威性 运用行政手段开展环境管理，起主要作用的是管理者的权威。管理者的权威

5、越高，被管理者对管理者所发出的指令的接受率就越高，上下级沟通情况就越正常管理者权威的提高，主要取决于管理者所具有的行政权限的大小。另外，还与管理者自身在管理工作中所表现出来的良好管理素质及管理才能有关。提高行政手段的有效性必须受到国家法律的监督和制约，要坚持依法行政，依法管理。强制性 行政手段是通过行政命令、指示、规定或指令性计划等来对管理对象进行指挥和控制，因而就必须具有强制性。 与法律手段的强制性不同点从强度看，法律手段的强制程度高，它通过国家执法机关来执行，它规定了人们的行为规范，只能做什么和不能做什么，否则就是违法。而行政手段的强制程度则相对低一些。它主要强调原则上的高度统一，并不排斥

6、人们在手段上的灵活多样性。 从制约范围上看，法律手段的强制性对管理系统的子系统和任何个体都是一致的。而行政手段的强制性一般只对特定的部门或特定的对象才有效。 具体性 环境管理的行政手段不同于环境管理的法律、教育手段，它较为具体。法律手段具有概括性的特点，适用范围广。教育手段具有抽象性的特点，适用范围更广。行政手段的具体性一方面表现在从行政命令发布的对象到命令的内容都是具体的，另一方面表现在行政手段在实施的具体方式方法上是因对象、目的和时间的变化而变化的。因此，它往往只对某一特定时间和对象有用，否则是无效的。无偿性 运用行政手段开展环境管理，管理者可以根据上级的有关规定和环境保护目标要求，有权对

7、下级的人、财、物和技术进行调动和使用，有权对经济行为主体的生产与开发行为进行统一管理，不实行等价交换的原则，因而具有明显的无偿性特征。 （三）行政手段的主要内容环境标准 行政审批或许可证 环境监测 处罚 其他手段 环境影响评价 手段 内容 污染物排放标准；环境质量标准；技术标准 各种管理手段；有关污染者的具体规定 监测系统的质量保证；记录保存；环境报告 逐步加重的处罚措施：警告、限期治理、罚款、暂时停业和关闭等 环境、资源损害赔偿责任；保障赔偿（对特定有环境风险的活动进行强制保险） ；执行保证金（预缴的执行法律的保证金）环境影响评价报告表；报告书；现场评价 例子：广东省清洁生产工作的推进广东省

8、清洁生产联合行动实施意见2001.10 (省经贸委、科技厅、环保局)对清洁生产项目给予资金和信贷支持 落实税收优惠政策将清洁生产评价纳入环境影响评价中清洁生产审计与排污许可证的核发相结合 实施清洁生产标志认定 实行清洁生产奖励制度 案例：中国对消耗臭氧层物质的管理中国采用规章制度来逐步淘汰ODS（消耗臭氧层物质1991年签署蒙特利尔议定书 ）确定目标1996年削减ODS使用量并保持在1991年的水平2000年的目标：削减到50%的水平2010年实现完全淘汰（续）规章制度、价格政策和惩罚措施1991年起，哈龙和气雾剂行业禁止新建消费ODS的生产设施。1995年1月，禁止进口使用CFC的冰箱和冷柜

9、，并禁止制造基于CFC-12的汽车空调设备不使用CFC的冰箱、冷柜和压缩机进口关税优惠（续）19922004完成8万多吨ODS消费量和5万多吨ODS生产量的淘汰占议定书所有第五条款国家中ODS物质消费、生产淘汰总量的60左右。 蒙特利尔议定书要求，中国应从2010年1月1日起完全停止CFC（氯氟烃）和哈龙两大类主要ODS的生产和使用。中国政府提前到了2007年7月1日。 经济型和激励型的政策方法第二节一、环境管理的经济手段（一）、环境管理的经济手段的介绍 概念：是指管理者依据国家的环境经济政策和经济法规，运用价格、税收、成本、利润、信贷、押金、补偿费、收费和罚款等经济杠杆来调节各方面的经济利益

10、关系，规范人们的宏观经济行为，培育环保市场以实现环境和经济协调发展的手段。 经济手段的运用不能独立于行政手段或法律手段。它必须以行政手段或法律手段为载体。（二）分类：一是宏观经济手段，指国家运用价格、税收、信贷、保险等经济政策来引导和规范各种经济行为主体的经济活动，以满足环境保护要求，把其经济活动纳入到国家宏观经济可持续发展的轨道上来的手段；二是微观经济手段，指管理者运用征收排污费、污染赔偿和罚款、押金制等经济措施来规范经济行为主体的经济活动，强化企业内部的环境管理，做好污染防治和生态环境保护的手段。 （三）经济手段的三个特征 ：利益性间接性有偿性 利益性利益性是经济手段的根本特征。其核心是把

11、经济行为主体的环境责任和经济利益结合起来，运用激励原则充分调动企业环境保护的积极性。让企业既主动承担环境保护的责任和义务，又能从中获得有利于自我发展的机遇和外部环境。 间接性间接性是指国家运用经济手段对各方面经济利益进行调节，来间接控制和干预各经济行为主体的排污行为和生产方式。以使各经济行为主体自主选择既有利于环境保护，又有利于发展的资源开发、生产和经营策略。 有偿性有偿性是指各经济行为主体在环境责任与经济利益方面应遵循等价交换的原则。即实行谁开发谁保护、谁利用谁补偿、谁破坏谁恢复、谁污染谁治理的“使用者支付原则”。无论是资源开发活动，还是企业生产行为，在获取经济利益的同时，必须以增加环境保护

12、投入、交纳环保税或污染赔款等形式来承担与此相应的环境责任，消除由此所造成的环境破坏和影响。 （四）经济手段的主要类型明确产权 建立市场 税收手段 收费手段 财政手段 手 段 内容 明确所有权：土地所有权、水权、矿权明确使用权：许可证、特许权、开发权 可交易的排污许可证；可交易的资源配额 环保税；原料税和产品税；租金和资源税排污费；使用者收费；管理费；资源、生态、环境补偿费 财政补贴；优惠贷款；环境基金 责任制度 环境、资源损害赔偿责任；保障赔偿；执行保证金发行债券 押金制度 发行政府和企业债券 押金退款制度 环保税和排污收费制度减免税制度补贴政策 贷款优惠政策 （五）我国政府环境管理的现行经济

13、手段 对自然资源综合利用产品五年免征产品税、对因污染搬迁另建的项目实行免征建筑税等。纳税人排放的浓度值低于国家和地方规定的污染物排放标准30%的，减按75%征收环境保护税；低于50%的减按50%征收。 向缴纳环保税的企事业单位划拨环保税，补助其污染治理。 对于自然资源综合利用项目、节能项目可申请优惠贷款。 排污单位或个人应根据排放的污染物种类、数量和浓度缴纳环保税和排污费。P88 阅读材料：环境管理的经济手段（六）经济手段的主要作用经济手段在环境管理中主要有以下一些优越性 污染者可以选择最佳的方法达到规定的环境标准，或者使环境治理的边际成本等于排污收费水平，从而达到成本最低的目的；可以为当事人

14、提供持续的刺激作用，使污染水平控制在规定的环境标准以内。同时，通过资助研究和开发活动，促进经济的污染控制技术、低污染的新生产工艺以及低污染或无污染的新产品开发；可以为政府及污染者提供技术和管理上的灵活性。对政府来说，调整一种收费标准要比修改法律容易得多；对污染者而言，可以根据收费情况做出预算，并选择是治理污染还是缴费更合算；可以为政府增加一定的财政收入，这些财源既可以直接用于环境和资源保护，也可以纳入财政预算。案例：哥斯达黎加的温室气体排放补偿1995年，哥斯达黎加启动了可证实的和可转让的补偿计划。1995年与美国政府签署协议哥斯达黎加政府征得大量的退化牧场地区，建立管理机构。由这些管理机构确

15、保这些土地上的新树林的生长及其森林储量的可持续维护。美国政府核实其碳吸收量，之后实行被美国承认的可转移的补偿许可证。美国企业购买许可证。（续）哥斯达黎加与挪威政府也进行了类似的交易。该实践是发展中国家在全球重要问题上发挥先导作用的实例。案例：广东最大的一宗温室气体排放权对外交易时间：2007年2月5日事件英国爱斯凯公司与广州惠景环保技术公司签订合同，将在未来5年购买广州兴丰垃圾填埋场500万吨CO2的排放权，总价达5000万美元。（续）广州兴丰垃圾填埋场：每小时产生约2000立方米的填埋气体，其中大部分是甲烷，在空气中会转化为CO2 。广州惠景环保技术公司：投资经营甲烷发电项目，预计到2012

16、年，使CO2排放量减少500万吨。背景：甲烷燃烧发电后转化的CO2量，仅为直接排放量的1/20。（续）爱斯凯公司“中国将是未来数年排放权交易的主要市场。” 2005年该公司进入中国时，全国仅有5个CDM (清洁发展机制)项目2007年1月底，项目总数已达到297个。这些项目如能完成，到2012年中国可减排二氧化碳8.35亿吨，占全球减排总量的48%。案例：瑞典的硫税1990年瑞典实施硫税对燃料中的硫含量征收高额税收（每kg硫超过$4）返还已经削减了硫排放的排放大户企业排放大户：硫税的效果等同于排放税其他排放者：提供了采用低硫燃料和节约能源的动力（续）效果大范围的燃料转换和硫排放削减与规划时间相

17、比，全国硫排放目标提早实现管理成本小于税收收入的1%硫税的财政收入实际上低于计划目标案例：德国启动“饮料罐押金制”加强环保从年月日起，嗜好啤酒的德国民众在购买啤酒及其它一些饮料时将接受一次环保教育：无论是易拉罐、玻璃瓶还是塑料瓶，都必须交纳押金。德政府部门表示，此举是为了加强民众的环保意识，杜绝随处可见的饮料罐污染。 据悉，“饮料罐押金制”于年月获得德国政府内阁通过，并开始实行。 其具体内容为：消费者在购买啤酒、矿泉水以及可乐等碳酸饮料时，必须交纳押金。容积在升以下的为每罐欧分（约合元人民币）；容积在升以上的，则每罐交纳欧分的押金。 消费者将饮料罐退回给任何一家饮料销售商便可取回押金。 德国相

18、关政府部门将对新规定的实施进行严格监督，对于不征收押金的销售商处以罚金。德国政府表示，此举是为了节约生产各种饮料罐的原材料，以利环保，并减轻各种饮料罐造成的垃圾污染。例 江苏：“环境有价”撬动污染减排 2006年GDP增长14.9%，化学需氧量排放量削减2.9万吨，削减率3%二氧化硫排放量削减4.9万吨，削减率3.6%全国4个完成减排任务的省份之一（续）措施：环境价格太湖流域和电力行业分别实施COD和SO2排污权交易提高COD和SO2排污费征收标准试点工作，逐步使排污费征收水平超过污染治理成本研究制订环保设施运营规范和费用标准，推进环保设施运营社会化和污水、垃圾、废弃物处理的产业化。二、环境管

19、理的宣传教育手段环境教育的目的，一是使受教育者拥有一定的环境保护知识，二是提高受教育者的环境保护意识，如生态意识、资源意识、环境质量意识等。使环境教育发挥内在约束与管理的作用。 环境教育的形式概括起来可分为四种形式：1.学历教育，也就是专业教育 是以高等院校为主体，通过培养专业环境保护人才为主要形式。中国的学历环境教育开始于20世纪70年代中后期，发展迅速，培养的人才是国家环境保护事业的核心力量。 2.基础教育，也就是非专业教育 是以各种类型的学校的学生为对象的教育形式。环境教育必须从儿童就开始。这样可以充分利用儿童接受性强，渗透面广的特点，从而间接培养带动家长的环境保护意识，形成全面推动的环

20、境保护教育局面。非环境专业的大中专院校及各类职业学校的环境教育具有一定的强制性、理论性和系统性，主要以课堂教学为主，并根据所学专业开设各种环境保护选修课或必修课。3.公众环境教育 其中包括环保部门，教育机构和其他社团对企业、政府等更广泛的社会公众进行的环境宣传教育活动。公众环境教育主要利用与环境有关的各种节日(4.22日的世界地球日，3.22日的世界水日等)，通过大型咨询、游行集会、宣传展览、公益广告等活动，结合广播、电视、报刊杂志等媒体联合进行的一种环境教育活动。 4.成人环境教育 其也称为在职岗位培训或继续教育，主要是通过在职培训持续提高环保人员的业务素质和业务能力，实现持证上岗。从受教育

21、人员的构成来看，环境保护成人教育包括环保部门在职教育和企业环保人员在职教育两种。从受教育人员的工作性质来看，包括管理人员在职教育和业务人员在职教育两种。 发挥政府主导作用 注意重点区域和重点人群 注重非政府环境保护组织的参与 加大新闻媒体的宣传 加强相关政策与法律法规 我国加强环境保护宣传教育的几方面：提高环境保护宣传教育手段的有效性1、靠科学的、细致入微的宣传教育。2、不用伪造的、危言耸听的言词宣传。P93 阅读材料：环境公益广告如何更有效三、环境管理的绿色科学技术政策一、绿色科学技术政策的作用 1、控制人口数量的增长,提高人口素质。2、开拓新的资源领域、提高资源利用率。3、开发新材料的利用

22、、清洁生产和循环经济技术。4、发展新的治污技术、废物回收利用技术、生态恢复（2015年武汉园博会）等。5、发展新的包括环境管理科学在内的环境科学与工程技术，来更好的协调人类社会作用于环境的行为。二、绿色科学技术政策的主要内容政 府 企 业 公 众 指国家建立合理的制度，制定有关的政策和法律，鼓励科研人员积极提高环境保护的科学技术工作以及科技成果的应用。 指企业采用先进的清洁生产工艺和技术，减少和消除废弃物的排放，应用产业生态学和循环经济的理念和方法构建循环经济体系。 指尽可能支持有利于环境保护的科学技术及产品的推广，如有意识的购买和消费绿色产品。绿色化学及其12条原则 阅读材料： Chemic

23、al & Engineering News , July 16,29(2001) P95 阅读材料鼓励型和自愿型的政策方法第三节环境信息公开、ISO14000标准认证、环境标志、环境会计、环境审计、环境绩效管理 范围“命令控制”型 “指导激励”型 鼓励型和自愿型 环境管理手段 内容一、环境信息公开（一）环境信息公开的意义和内容环境信息公开：简单地讲，就是政府、企业和公众主动公开自身或自身掌握的环境信息，如区域环境质量信息、污染物排放、突发环境事故信息、企业产品环境信息、企业环境行为等。 政府企业公众环境 息公开政府企业公众环境信息环境信息环境信息公开的实质：解决政府、企业、公众间在环境管理中的

24、信息不对称问题。（二）环境信息公开的主要方式和内容政府企业公众环境及各环境因素的基本状况信息（环境状况公报）对环境产生影响的活动信息（污染物排放信息）政府为保护和改善环境而采取的措施和活动 （如环境统计公报）企业根据政府要求公开的信息企业自愿公开的信息（企业环境报告书） 公众特别是NGO发布的环境信息在系统性、科学性、客观性上存在相当差距，但在调查、研究和公开公众关心的环境信息方面具有一定的优势，更多的是担任政府和企业环境信息公开的信息接受者和监督者角色。 （三）环境信息公开的作用政府企业公众 是建设高效、责任、法治政府的重要举措，有助于提升政府的执政能力和执政水平，提升政府形象和政府绩效。

25、是将企业赚钱目标、社会责任及企业长远的可持续发展紧密联系起来的手段之一。 增加了政府和企业的透明度和公开性，给予了公众知情权和发言权，对提高公众的环境意识和参与意识，加强公众的环境监督能力，更好地参与和影响环境政策的制定有重要意义。二、环境绩效管理（一）环境绩效管理的概念和内容环境绩效：是通过一系列环境管理措施或生态环境保护措施所获得的环境改善的成效。是各种组织在环境保护方面取得的成绩、效果、效益、成就的总称。 环境信息公开主要解决了一个信息公开的内容和形式问题。环境绩效管理是对环境信息的二次加工，其成果是对政府、企业和公众环境行为的评价。 政府企业公众环境信息环境绩效管理评价 广义的环境绩效

26、（包括政府、社区等） 狭义的环境绩(企业) 政府企业公众引导 外部监督 环境绩效管理的内容 政府在区域环境保护和管理中取得的成效，如区域环境质量的改善、污染物排放总量的减少等。 企业在生产经营活动中在环境保护方面取得的成效。（环境年报）（二）企业环境绩效管理的内容和方式企业根据ISO14000标准进行自主管理规划（Plan）规划环境绩效评估选择指标执行（Do）使用数据与信息收集数据分析与转化数据取得信息报告与沟通检查和改善（Check & Act）检查与改进环境绩效企业和政府或NGO之间的协商管理企业的环境信息公开 政府或政府委托的第三方机构 ，评估政府表彰环境绩效优异的企业非惩罚 美国环保局

27、推行的国家环境表现跟踪计划，中国实行的“国家环境友好企业”计划，都是由政府设计、企业自愿参与的鼓励性环境管理项目。 政府制定专门的企业环境绩效管理计划，鼓励企业和政府管理部门达到自愿性的环境绩效管理协议。P102 阅读材料 环境自愿协议自愿参与协议单边协议协商型协议美国国家环境绩效跟踪计划 阅读材料： National environmental Performance Track Program（NEPT）P104 阅读材料NEPT实施过程五个阶段企业申请 环保局据四项标准评估 企业成为成员，三年内达到要求 NEPT计划的开除机制 NEPT计划的奖励性措施 政府企业公众引导 外部监督 美国国

28、家环境绩效跟踪计划 （三）企业环境绩效评估的方法政府企业公众引导 外部监督 环境绩效评估：通过一系列的指标体系、标准、评价模型，通过综合比较和计算，确定和评价企业环境绩效的方法，是环境绩效管理的重要工具和技术方法。 促进基于ISO14031标准的环境绩效评估方法环境绩效评估指标分为： 1、组织内部的环境绩效指标： （1）管理绩效指标 （2）操作绩效指标 2、组织周边的环境状况指标P105 ISO14031标准的环境绩效指标的表格基于ISO14031标准的环境绩效评估方法环境绩效评估指标ECIs环境状况指标EPI环境绩效指标资源指标能源指标污染物指标MPI管理绩效指标OPI操作绩效指标通过ISO14001污染预防投资金额环境意外事件损失金额环境目标标准达成废弃物的资源化率用水