政府采购中理性政府行为的角色分析

1、 政府采购中中理性政政府行为为的角色色分析一、“理性性政府”的的内涵“经济人”的理性性观是指指，人的的经济行行为是理理性的（Rational）或合乎理性的，而不是本能的或感性用事的。也就是说，人在经济生活中总是受个人利益或利己心的动机所驱使，人在作出一项经济决策时，总是深思熟虑地对各种可能的抉择权衡比较，以便找出一个方案，这个方案能够使他耗费给定的劳动或金钱，带来最大限度的利益。对这里的“人”应作广义的理解，“它可以指某一个人、某一家庭、某一企业、某一部门、某一地区或某一国家”。因此，“经济人”的理性行为也可表述为：产生最优化的行为。这对消费者来说，就是花费一定的金钱买进的消费品总效用为极大值

2、；对以赚钱为目的的厂商来说，就是利润极大化；对非营利机构和政府机构来说，则意指对既定目标寻求最优化决策。然而，“经济人”的理性观和“理性人”的理性观是既相互关联，又有区别的。“经济人”的行为为模式有有两个特特征：利利己性（Selfishness）和理性（Ration）。“理性人”的行为模式特征是：能够利己，也能够利他。理性的行为无需完全是利己性的。比如，一个舍身报国的人的行为是理性的，但却不是利己的、“经济人”更多地是从经济的角度来作出决策，而“理性人”则把社会因素、文化因素等考虑进来，更多地是从社会角度来作出决策。如孔融让梨这一类行为，从经济角度来看未必是理性的，但从社会角度来看则是理性的。

3、这表明，“理性人”更接近“社会人”的范畴。“经济人”追求利益最大化的行为是为了自己，而“理性人”追求利益最大化的行为可能是为了自己，也可能是为了他人。“经济人”的理性行为是以利己为出发点的，“理性人”的理性行为可能是利己的，也可能是利他的。“理性政府府”是与“理性人人”相对应应的一个个概念。“理性政府”也可以说成是政府理性。政府理性是说政府在参与经济活动的过程中，其行为是理性的或合乎理性的（而不是盲目的或感情用事的），它的表现形式是把追求一定的利益作为自己的行为目标。由于政府是一个非盈利组织，因此，它不能只把追求政府组织自身的经济利益作为自己的行为目标。这里有两种含义，一种是作为非盈利组织的政

4、府，它要追求的利益不光指经济利益，还包括社会利益、公众利益等。这种利益是包括经济利益、社会利益在内的各种利益的“利益集合体”，是一个利益群。目前一个比较概括的提法是社会福利最大化。另一种是政府所追求的利益，不应该只是政府机构自身的利益，还应该包括政府所代表的，并为其服务的社会公众的利益。这两点是政府有别于社会中其它经济组织的根本标志。也就是说，理性政府在追求社会福利最大化的过程中，其行为不应该是完全自利的。通过以上分析，我们说，“理性政府”是指在经济活动中，对既定目标寻求最优决策，以满足社会和公众需要的政府。理性政府的特点是：（l）行为的方式是理性的，但并非完全是自利的；（2）追求的目标是社会

5、福利最大化；（3）实现目标的方式是最优化决策。政府理性属属于组织织理性的的范畴，由由于政府府是由许许许多多多的政府府官员组组成的，政政府的行行为是由由政府官官员的行行为达成成的，因因此，政政府的目目标与政政府官员员的目标标的协调调、政府府的行为为与政府府官员行行为的协协调、以以及政府府官员的的行为的的协调等等是政府府行为理理性的关关键。为为便于讨讨论，我我们假定定，政府府目标与与政府官官员的目目标、政政府中官官员的行行为都是是协调一一致的。在政府采购购活动中中，理性性政府是是指，政政府以市市场主体体身份参参与市场场交换活活动时，其其行为是是富有理理性的，这这种理性性表现为为政府所所追求的的目标

6、是是多方面面的。比比如，通通过采购购这一手手段来实实现消费费、投资资、调控控经济和和提供公公共产品品等目标标。政府府实现这这些目标标的途径径是通过过其履行行不同的的角色来来达到的的。这些些角色是是：消费费者角色色、投资资者角色色、调控控者角色色和公益益人角色色。二、政府在在采购中中的几种种角色1消费者者角色。消费是消费费主体（或或者说消消费者）在在市场中中的经济济行为。在在西方经经济学中中，消费费主体通通常是指指居民、厂厂商和政政府。居居民消费费主要是是居民对对吃、穿穿、住、行行、乐等等基本需需求的实实现。最最常见、最最熟悉的的个人消消费就是是逛商场场购物。厂厂商消费费包括厂厂商生产产性消费费

7、及职工工个人生生活福利利性消费费等。政府消费是是指各级级政府及及其所属属机构，为为了开展展日常政政务活动动或为公公众提供供公共服服务的需需要，从从国内外外市场购购买货物物和服务务的行为为。在我我国，政政府也是是一个消消费者的的观念，是是近些年年才逐渐渐被认识识的。过过去很长长一段时时间，由由于这个个消费者者比较特特殊，人人们对其其认识不不足。按按照西方方契约政政府理论论，政府府为了实实现政府府职能和和向公众众提供公公共服务务而向纳纳税人征征税从而而形成了了公共资资金（PPubllic Funnd）。政政府“花”公共资资金的行行为，在在纳税人人看来，政政府应是是受纳税税人的委委托在管管理公共共事

8、务中中从事公公共开支支的一个个特殊消消费者。政政府作为为消费者者的特殊殊性表现现在：（l）消费费主体的的整体性性。政府府消费不不同于居居民消费费和企业业消费。居居民和企企业的消消费行为为是分散散进行的的，而政政府消费费是政府府各职能能部门、社社会团体体和其他他公共事事业部门门等所形形成的消消费行为为的统称称。“它是一一个整体体，这个个整体是是一个国国家内最最大的单单一消费费者”。（2）消费费数量的的巨大性性。政府府消费的的购买力力非常巨巨大，在在很多国国家，政政府采购购金额占占一个国国家内生生产总值值（GDDP）的的10以以上。据据统计，欧欧共体各各国政府府采购的的金额占占其国内内生产总总值的

9、114左左右（不不包括公公用事业业部门的的采购）；美国政政府在11989919992年间间，每年年有20000多多亿美元元的政府府预算用用于政府府采购，其其中每年年仅用于于货物和和服务的的采购就就占其国国内生产产总值的的26一27。（3）消费费对象的的广泛性性。政府府消费的的对象包包罗万象象，既有有标准产产品也有有非标准准产品；既有有有形产品品也有无无形产品品；既有有价值低低的产品品也有价价值高的的产品；既有军军用品也也有民用用品。从从汽车、家家具、办办公用品品到武器器、航天天飞机等等无所不不包，涉涉及货物物、工程程和服务务等各个个领域。市市场上没没有一个个消费者者能象政政府这样样消费如如此广

10、泛泛。需要要指出的的是，按按照采购购对象的的性质，国国际上通通常将政政府采购购的对象象分为货货物、服服务和工工程三大大类。就就政府采采购的货货物、服服务和工工程来看看，政府府消费侧侧重于前前两者，政政府对工工程的采采购一般般是指政政府投资资。2投资人人角色。投资分为实实物投资资和证券券投资。投投资者（或或投资主主体）是是指具有有独立投投资决策策权并对对投资负负有责任任的经济济法人或或自然人人。我国国的投资资主体大大致包括括：政府府（中央央政府和和地方政政府）、企企业、个个人、国国外投资资者等。从从财政支支出角度度看，政政府投资资是政府府购买支支出中有有别于一一般消费费性或直直接消费费性支出出的

11、部分分。它是是国家为为了实现现其职能能，满足足社会公公共需要要，投入入财政资资金用以以转化为为实物资资产的行行为和过过程。就就发展中中国家来来说，政政府投资资通常采采取两种种形式，一一种形式式是政府府本身的的资本性性支出，如如用于大大型公路路、铁路路等基础础设施建建设及医医院、学学校等公公益性项项目方面面的投资资。另一一种形式式则是国国有企业业的投资资。从政政府采购购的角度度来讲，政政府投资资是政府府对公共共工程的的采购。政政府的投投资人角角色是指指，政府府以投资资主体的的身份，使使用公共共资金，为为满足社社会共同同需要，从从市场上上购买公公共工程程过程中中所承担担的角色色。更为具体地地讲，在

12、在政府采采购活动动中，政政府的投投资人角角色包含含这样三三层含义义：一是是从投资资主体来来看，投投资的主主体是政政府而非非民间；二是从从投资种种类来看看，是实实物投资资而非证证券投资资；三是是从投资资形式来来看，是是指对公公共工程程、公益益性事业业方面的的投资而而非对国国有企业业的投资资。这里对第三三层含义义再做一一点说明明，政府府的投资资人角色色是政府府承担本本身资本本性支出出的角色色，它不不应该包包括政府府作为投投资主体体向国有有企业的的那部分分投资。由由于在先先进的市市场经济济国家，政政府对国国有企业业的投资资相对于于政府对对公共工工程的投投资来讲讲要少得得多，因因此，多多数情况况下，人

13、人们通常常把政府府投资就就看作政政府在公公共工程程上的投投资，把把政府在在采购过过程中的的投资人人角色也也看成政政府财政政的投资资人角色色。与个人、企企业等非非政府投投资者相相比较，政政府在采采购活动动中的投投资人角角色具有有如下特特点：一是投资领领域的基基础性、公公共性。政政府不是是单一的的经济组组织，而而是整个个社会综综合利益益的集中中代表。为为了弥补补市场失失灵的固固有缺陷陷，以及及克服非非政府投投资者投投资的局局限性，政政府投资资的着眼眼点，首首先在于于为全体体居民和和各类经经济（市市场）主主体的生生产、生生活需要要提供必必要的社社会性、基基础性条条件。这这既是国国家和公公共财政政的内

14、在在职能，是是经济、社社会发展展的客观观要求，也也是不可可能依靠靠市场和和微观经经济主体体来解决决的问题题。政府府运用手手中强大大的财力力直接投投资于基基础设施施、公共共工程，直直接进行行资源的的配置，推推动经济济发展。而而且，由由于基础础设施、公公共工程程大都属属于资本本密集型型行业，需需要大量量的资本本投入，建建设周期期长、投投资回收收慢，故故在一般般情况下下很难由由个别企企业、个个人的独独立投资资来完成成，因而而只能或或主要由由国家财财政来解解决。二是投资方方向的示示范性和和引导性性。政府府采购的的公共工工程大都都是基础础性项目目，它们们关系到到国计民民生的重重要部门门和行业业。基础础性

15、项目目一般是是本行业业的骨干干项目，对对于该行行业的发发展和运运行具有有带头示示范和支支撑等作作用。公公益性项项目通常常是具有有较好的的社会外外部效应应的项目目，对于于加强国国民经济济的薄弱弱环节，促促进社会会全面进进步具有有重要的的作用。由由于政府府对于公公共工程程方面的的投资至至关重要要，它制制约资源源配置和和经济布布局，并并为企业业、个人人投资创创造了环环境和条条件。因因此，政政府投资方向向、结构构必然对对企业投投资活动动产生重重要的导导向作用用，而且且可以凝凝聚和融融通其他他各种投投资。三是投资效效益的双双重性。企企业、个个人等非非政府投投资主体体的投资资动机和和目的，主主要是为为了获

16、取取经济效效益，而而政府作作为投资资主体，投投资的目目标是服服务于社社会的整整体利益益，因此此，政府府对于公公共工程程项目采采购的主主要目的的不是盈盈利，而而是协调调国民经经济发展展，它的的效益主主要应通通过社会会福利水水平和整整个宏观观经济效效益的提提高来体体现。其其采购活活动除要要讲求采采购项目目的直接接经济效效益外，还还要讲求求其社会会效益。3调控人人角色。按照现代宏宏观经济济学理论论，在政政府利用用经济手手段调控控宏观经经济的诸诸方法中中，财政政政策和和货币政政策被认认为是最最重要、最最常用、最最基本的的两大武武器。就就财政政政策来说说，它包包括财政政收入政政策和财财政支出出政策。在在

17、现代财财政理论论中，按按是否能能在经济济上直接接得到等等价的补补偿，把把财政支支出分为为购买性性支出和和转移性性支出，财财政支出出政策又又可细化化为购买买支出政政策和转转移支出出政策。由由于购买买性支出出对社会会的生产产与就业业有着直直接而重重要的影影响，而而转移性性支出只只是资金金使用权权的转移移，它对对生产与与就业只只有间接接的影响响作用。因因此，用用财政支支出手段段调控宏宏观经济济的担子子更多地地落在了了政府购购买性支支出的肩肩上。根根据以上上分析，我我们可以以说，在在政府采采购活动动中，政政府担负负着利用用采购支支出这一一手段“调控宏宏观经济济和对付付经济危危机”的重要要角色，这这是政

18、府府在采购购活动中中承担调调控人角角色的基基本含义义。政府在采购购活动中中以调控控人角色色，调控控宏观经经济的机机制是：当经济济发展出出现过热热的苗头头时，适适当削减减或推迟迟政府的的采购，以以防止因因需求过过旺而导导致经济济过热，通通货膨胀胀加剧，甚甚至出现现生产过过剩的经经济危机机；当经经济发展展出现萧萧条迹象象时，适适时增加加或提前前实施政政府采购购，以刺刺激生产产和投资资需求，缓缓解生产产萎缩和和过度失失业的矛矛盾，进进而防止止经济走走入低谷谷，保证证经济健健康、稳稳步的发发展。这这是政府府作为调调控人，利利用采购购支出增增减这一一手段，在在调控宏宏观经济济总量方方面所发发挥的作作用。

19、除除此之外外，政府府还可以以通过改改变采购购的品种种、频率率和时机机等方式式，实现现调整产产业结构构、调节节物价、调调整分配配等目标标。就调控手段段与效果果来讲，与与货币、税税收等调调控手段段相比较较，政府府以采购购作为调调控手段段的特点点是：（l）调控手段的直接性。货币、税收等调控手段是通过利率、税率来间接发挥调控作用的，其调控手段相对较为间接。而政府采购则通过购买商品、劳务来直接增加了社会的有效需求，因而其调控手段更为直接。（2）调控效果的快捷性。由于货币政策是通过货币市场发挥调控作用的，税收政策要通过税率才能发挥调控作用，因而它们调控经济的过程较长，效果较慢。而政府采购由于直接通过商品市

20、场和劳务市场发挥作用，因此调控经济的过程较短，效果较快。当然政府以调调控人角角色，运运用采购购支出这这一手段段对经济济进行调调控时，不不能只演演“独角戏戏”。它应应该与税税收政策策、货币币政策等等手段配配合使用用，才能能取得较较好的调调控效果果。4公益人人角色。公益人角色色是指在在政府采采购活动动中，政政府承担担着为社社会提供供公共产产品和公公共服务务的角色色。亦即即政府使使用公共共资金，通通过采购购这一手手段，为为满足社社会共同同需要购购买公共共产品和和公共服服务的行行为。政政府之所所以在采采购过程程中要担担负公益益人的角角色，其其理由是是：（l）采购购资金来来源的要要求。政政府采购购资金来

21、来源于政政府财政政拨款，即即由纳税税人的税税收所形形成的公公共资金金。政府府是为了了实现政政府职能能和向公公众提供供公共产产品、公公共服务务才向纳纳税人征征税的，这这种“取之于于民，用用之于民民”的使命命，决定定了政府府在采购购中必须须以社会会共同需需要为导导向，将将公众利利益放在在首位。（2）满足足社会共共同需要要的要求求。国内内外经济济学家都都一致认认为，提提供必要要的公共共产品和和公共服服务，是是市场经经济条件件下国家家财政的的应有职职能，而而政府采采购则是是政府实实现这一一职能的的重要手手段。因因为具有有使用上上的“非排它它性”和利益益上的“非占有有性”特征的的社会公公共产品品、公共共

22、服务，正正是市场场调节、市市场机制制所不能能及的，也也是“市场失灵”的典典型表现现。比如如国防安安全服务务、街区区照明服服务、消消防服务务、铁路路等公益益性产品品和服务务，就是是市场上上无人提提供，而而又为国国家、社社会所必必须的。但但是，政政府利用用公共资资金，通通过向市市场购买买这一形形式，满满足了公公共和社社会的需需求。（3）承担担社会责责任的要要求。政政府的采采购行为为要承担担社会责责任或公公共责任任，需要要向国家家和社会会负责。政政府要买买什么、怎怎么买、应应该以国国家和社社会的利利益为目目标，应应该为人人民树立立一种形形象和榜榜样。比比如，政政府采购购不但要要满足社社会在某某一时期

23、期对一种种产品和和服务的的需要，同同时还要要考虑环环境问题题、就业业问题等等其他对对社会的的影响。就就社会责责任这一一点来讲讲，其他他任何经经济组织织在其采采购活动动中所承承担的角角色，都都无法与与政府相相比。作为采购活活动中的的公益人人角色而而言，政政府将把把公益性性产品和和服务的的采购作作为一个个主要领领域。比比如政府府、党派派、团体体办公设设施的采采购；国国防采购购；科教教文卫、体体育、广广播电视视等服务务项目的的采购；以及环环境保护护设施的的采购等等。三、各种角角色之间间的关系系“理性政府府”在采购购活动中中扮演的的各种角角色并不不是独立立行事，它它们具有有很强的的关联性性，这种种关联

24、性性表现在在：1整体性性。在采采购活动动中，政政府并不不只扮演演消费者者、投资资者、调调控者和和公益者者几种角角色中的的一种角角色，而而是在实实际中同同时扮演演着上述述四种角角色。它它承担的的角色所所呈现的的是一种种“角色丛丛”或“角色集集合”现象。当当采购中中，政府府以消费费者身份份出现时时，便同同时具有有投资者者、调控控者和公公益者的的身份。只只要政府府在从事事采购行行为，这这四种角角色一定定都存在在着。采采购中政政府扮演演的角色色对经济济社会的的作用，并并不是一一种角色色的“独唱”，而是是各种角角色的“集体合合唱”。比如如，当政政府通过过采购来来调控宏宏观经济济时，它它同时也也在满足足政

25、府消消费和社社会公众众需要等等方面发发挥着作作用，这这也表明明政府在在扮演调调控者角角色时，还还履行着着消费者者和公益益者角色色。2主次性性。第一一，从开开展政府府采购的的最终目目的来看看，满足足政府消消费自然然是其最最主要的的目的。因因此，消消费者角角色是政政府最基基本、最最重要的的角色，其其它几种种角色则则要从属属于消费费者角色色。第二二，在通通过采购购满足政政府消费费需求的的同时，政政府的其其它几种种角色并并不是处处于同等等的位置置。投资资人角色色、调控控人角色色和公益益人角色色会因不不同的经经济发展展阶段和和政府所所追求的的主要经经济政策策目标而而处在不不同位置置。比如如，在经经济发展展的初期期阶段，由由于对基基础设施施的需求求和克服服经济发发展“瓶颈”方面的的需要，投投资人角角色较之之于调控控人角色色和公益益人角色色而言，会会居于主主导地位位；当经经济发展展到中期期阶段和和成熟阶阶段，由由于对教教育、卫卫生、广广播影视视等方面面需求的的增加，以以及克服服经济发发展中“外部性性”等方面面的要求求，比较较而言，这这时公益益人角色色将起主主要作用用。19998年年以来，为为对付东东南亚经经济危机机造成的的出口滑滑坡和国国内经济济增长缓缓慢的问问题，我我国通过过增发国国债来加加速基础础设施建建设，用用