公共政策理论基础研究的进展

1、公共政策理论根底研究的进展“对经济学家来讲，公共政策的研究既是挑战，又会遭受挫折。不仅公共政策的制定过程而且其结果均不符合人们的期望(Daniel.Brley,1989)。Adas(1896)认为“国家干预的后果是既解放又束缚，既创造又消灭。对政府适当行为或者说公共政策理论根底的研究自亚当.斯密以来，围绕着政府与市场的关系进展了无数的讨论。每当现实经济环境发生巨变之后，这一论题都被提出来重新讨论一番，遗憾的是，经济学家至今仍然没有获得一致的看法。目前对政府适当行为研究的理论可以分为三种，即亲善市场论、国家推动开展论与市场增进论。市场亲善论是新古典经济学框架下公共政策的根底，政府定位于对市场协调

2、失灵的弥补，强调的是市场的根底地位。国家推动开展论那么对市场机制解决协调失灵的前景甚为悲观，强调政府干预的普遍性，认为市场应该在很大程度上为政府所干预和引导。上述两种理论将政府和市场看作替代品。Aki,urdk,andkazaki(1998)那么坚持市场增进论的观点，认为政府政策的职能在于促进或补充民间部门的协调功能，而不是将政府和市场仅仅视为互相排挤的替代物。这些理论都是基于特殊经济的经历根底上得到的一般性结论，对于不同的体制有着特定的价值，是一种针对不同经济制度的横截面研究。假如纳入制度变迁的框架，三种理论那么描绘了政府在制度变迁中的角色变化：国家推动开展论适用于制度变迁的初期，政府首先构

3、造出一个市场的根本框架；然后政府职能转变为呵护民间部门的协调开展；民间部门足够兴隆，亦即市场发育相当成熟之后，政府开场退居幕后，为市场失灵拾遗补缺。这是经济学家设定的一种理想的途径。隐含的假设是制度变迁具有确定性和可预见性，本质上是新制度经济学努力回归主流经济学阵营的一种反映。但是制度变迁具有迂回性，政府身份缓释的假定至少在转轨经济中是不成立的。正如atthes1986所言“制度变迁具有复杂性和结果的不可预知性，这些主要特征导致它具有最终目的的随机性。制度变迁具有周期性，它会经历制度僵滞制度创新制度平衡制度僵滞的过程程虹，2000，与此相对应的是政府财政压力的周期波动。这一特征在中国二十多年的

4、改革进程中表达的特别明显。此为其一。其二，这些理论是对政府行为进展的标准分析，也就是说政府应该怎么做。经济学本质上是一门解释的学问，现实既为经济解释提供了实验的时机，也决定了经济解释相对的适应性。对公共政策理论根底的讨论假如纳入了标准分析的范畴，就在一定程度上违犯了经济解释的初衷，而脱离了现实的制度框架的讨论便会变得毫无根基。因此,对公共政策理论根底的讨论的一般思路是:在制度框架内对政府行为的经济解释。选择不同的制度框架，推演出不同的政策含义，既可以减少经济学者总是试图将各种特殊性判断提炼为普适性结论的企图引发的争论，又可以防止经济学家欲指点整个世界而无人喝彩的为难。由于制度变迁是公共政策的存

5、在缘由Daniel.Brley,1989，因此对周期性制度变迁中，特别是转轨经济国家政府行为的研究，就应该立足于对引起制度变迁最重要变量的研究。穷那么思变，财政决定改革的起因和途径。因此，将研究锁定在财政压力周期变动的框架内，对政府行为目的的讨论是适宜的。从财政的视角研究政府的行为，可以洞悉公共政策的理论基矗但主流经济学中对此的讨论极少。只有少数的几个人对此有过阐述。熊彼特1954认为，从国家财政入手的研究方法，在用于研究社会开展的转折点时，效果尤为显著。在社会的转折时期，现存的形式相继殒灭，转变为新的形式。社会的转折总是包含着原有的财政政策的危机。财政体制与现代国家制度有着密不可分的联络，财

6、政不仅有助于国家的诞生，还有助于其开展。这不仅是因为支持国家正常运转的官僚体系就是随着税收体制的建立而建立起来的，而且更重要的是，国家借助财政可以日益扩大其管辖权，并把其意志逐渐浸透到市场经济活动中。因此，一旦税收成为事实，它就好似一柄把手，社会力量可以握住它，从而改变社会构造。Hiks1969的研究可以看作是对熊彼特观点的一种注解。他认为财政压力是市场经济在欧洲的形成，亦即民族国家兴起的最主要动因。其中的逻辑为：君主们需要大笔金钱去支付战争费用，国家努力克制财政压力，一方面不断寻求向新财富征税，这导致了现代税收制度的建立；另一方面，由于日常征税仍然满足不了非常时期的军费开支，所以借债就成为非

7、常迫切的任务。信誉是借债的关键，结果，西欧国家寻求借款的努力，促进了资本市场和整个金融体系的成熟。张宇燕和何帆1998将二人的研究称之为“熊彼特希克斯命题，并在此根底上通过扩展，提出了财政决定改革的起因和途径的论题。他们认为先“甩包袱再“向新增财富征税是财政危机背景下改革的正当次序。据此，对中国二十年的改革进展了富有新意的解释。本选题的研究从中得到了很大的启发，可惜的是，“这一命题在严格意义上讲只是一个初步的假说和猜想，但进一步的理论论证和经历分析恐怕就只能留待以后的工作完成了。本文的研究并不只是对此的理论论证与经历分析，因为张何二位在研究中对政府行为目的的假定并不是本选题所认同的。在文献的梳

8、理中，更让作者感到遗憾的是财政学家对此的忽略。马斯格雷夫(1969)的奉献在于对政府职能进展了划分。ildavsky1964和Niskanen1971讨论了政治过程中国家预算的形成及管理，但他们的侧重点都放在了对官僚行为方式的考察上。Brennan和Buhanan1980强调课税的权利要在立宪层次上讨论，但他们始终站在选民的角度分析。公共选择学派的奉献在于重新定义了政府与个人的关系，将通过财政视角对政府的研究纳入了制度和契约的框架。布坎南对博格森、萨缪尔森、以及阿罗的社会福利函数隐含的个人偏好与社会偏好之间的排序的批评，有力地改变了公共政策研究中将个人与政府类比的观点。他认为国家是一种制度，个

9、人通过这种制度而进展彼此有利的活动。这印证了威克塞尔的将政府视为一个相当于公民之间进展的交换过程的观点。将公共政策的研究置于契约的框架之内的观点经布坎南与塔洛克的推动，在罗尔斯处得到了大力的发扬。由此引申出来的一个有用的思路就是财政概念的重新定义。布坎南指出财政的本质是一种产权的分配。这一观点在新制度经济学那里得到了强化，但是新制度学派将政府，特别是转轨政府的行为定格为加强产权的私有化，那么是犯了教条主义的错误。非常幸运的是财政危机背景下政府行为的研究并没有因为经济学家的忽略而停滞不前。比方说nnr1973从一个马克思主义的立场剖析财政危机对国家义理性的影响的研究就在政治学界引起了较大的反响。

10、历史学家，或是经济学家在研究历史的时候，那么常常对财政问题表现出极大的关注。保罗肯尼迪1988在谈到西欧民族国家的兴起时着重谈到由战争引起的财政压力迫使国王们改弦易辙，图谋改革。Tilly1975等人对这个问题的分析更为全面和有说服力。当然，历史学家对财政危机中政府行为的研究更多的是一种从现象到现象的描绘。真正运用经济学的范式进展研究的应该是诺斯与托马斯1973和anurlsn1982。前者的观点集中表达在“诺斯悖论上面。后者那么针对财政危机中政府与利益集团博弈引致国家的兴衰向我们透视了政府的真实行为。在诺斯之后，PhilipT.Hffan和Jean-LaurentRsenthal那么提出了一

11、个战争与税收的模型。通过对欧洲不同国家建立不同的产权制度的事实考察，验证了一个国家能否建立一项合理的产权制度，取决于该国的财政政策，而战争是决定现行财政政策的一个重要因素。诺斯和托马斯认为，政治组织即国家在推行制度变革时有两种目的，一是建立一套有利于自身统治的政治制度，从而保证政治组织的报酬递增，即财政收入最大化；二是建立一套有效的产权制度，从而保证社会成员的收入最大化和经济组织的报酬递增。然而国家的上述两个目的时常是互相冲突的，也就是说政治组织和经济组织的报酬递增要求不一致。有时政府追求自身报酬的结果是企业的大量破产和经济的严重衰退，也就是说政治组织的报酬递增以经济组织的报酬递减为代价，这时

12、制度变迁陷入锁定，而政府官僚机构成为经济不开展的重要根源。只有当政治组织和经济组织的报酬递增要求是一致的时候才会出现制度变迁的途径依赖轨迹。他们最大的奉献还在于指明了政治组织和经济组织的报酬递增需求一致的途径。它运用的也是一种标准政府行为的思路。首先政府必须制定合理的产权制度，保证公平竞争和市场规那么的施行，从而带来社会成员和经济组织的报酬递增即收入最大化；其次，它必须把自己的报酬递增建立在经济组织和社会成员报酬递增的前提下，为此要求政府部门要把自己的行为纳入制度化的轨道。在这一根底上，社会成员的报酬递增和经济组织的收入最大化可以使得政府部门通过增加税收来实现自身的报酬递增，政治组织和经济组织

13、之间的报酬呈互相递增场面，于是制度变迁的途径依赖轨迹和经济开展的良性循环得以形成。在此根底上，他们又指明了政府行为不当的后果。即假如政府部门不把自己的行为纳入标准化、制度化的轨道，那么政府成员的寻租行为虽然使得他们自身的报酬增加了，但却是以国家整体和经济组织的报酬递减为代价的。假如政府不能制定合理的产权制度和其他一系列有利于经济开展的制度，那么由于没有报酬递增的刺激，制度变迁也会陷入困境。在这些情况下，就必然会出现制度变迁的锁定困境和经济不开展的恶性循环。诺斯的观点代表了一种普遍的观点，即产权至上论，特别是私有产权至上的观点。同时，也坚持了一种制度建立是长期的观点。因为产权确实立和政府行为纳入

14、制度化的轨道是一个博弈的过程。在财政危机的时候，这都是难以在短时期内做到的。在此处，短期的政策操作与长期的制度建立产生了矛盾。正因为这样，才有人认为新制度经济学理论尚未得到经济政策方面的证实。但是StefanVigt和HellaEngerer认为由于与新制度经济学相关的实证研究的快速进展，研究者不仅能从新制度经济学的理论中推演出政策含义，而且有些政策含义并不完全符合于主流经济学，新制度经济学有望成为重新评价一些政策的理论根据。这里一个有用的启示在于可以通过一种方法将制度学派强调的长期与主流经济学派强调的短期交融在一起。在财政危机时刻，政府出台的政策是解决燃眉之急的，假如只是考虑长期，那么“我们

15、都死了。二者的分歧最主要集中在经济增长理论上，虽然自从20世纪90年代后半期以来，经济增长理论家开场将制度对经济增长的影响纳入到经济增长的框架中，但是这种新思路仍然由于缺乏标准指标和分析方法的公认框架而使二者难以交融。这样的矛盾之所以产生，最重要的原因在于两大学派都没有明确政府的行为目的，也就是说没有对集体行动的逻辑进展符合现实的考察。主流经济学在研究政策时，将政府看成一个黑厘子，是一个定位于纠正市场本钱为零的万能的仁慈的机构。它控制着赋税，津贴和多种资源，以实现一种帕累托最优的资源配置，是一种“天堂模型Dennis.ueller1989。更有甚者，理性预期学派认为只有公众不能预期的政策才能有

16、效的论断，只能让人得出要么政府是骗子，要么公众是傻子的结论，结果自然是被抛弃。制度学派吸收了公共选择学派的观点，将政府看作一个追求自身利益最大化的理性人，将政府从天堂请到了地下。强调政府的行为是寻求自身利益最大化。诺斯悖论的起因正在于此。这种假设在张宇燕和何帆的文章中那么假定为国家的目的函数是追求义理性的最大化，其奉献在于通过对财政预算就是国家追求义理性最大化的约束条件的假定而让政府真正回到了现实。遗憾的是它们并没有指出政府行为目的会随着政府财政压力的周期变动而变动。义理性最大化的观点与林毅夫1989的假定是相一致的。不同的是林毅夫认同了统治者和有限理性的常人一样具有同样喜怒哀乐的一面，张宇燕仍然将政府的面目包裹在面纱里面。让政府回到现实的目的并没有让我们真正看清政府的本来面目，因为从天堂降落到