中国水行业发展现状及远景政策趋向

1、中国水行业发展现状及远景政策趋向郑翔（建设部政政策研究究中心）中文摘要：本文详详细介绍绍了我国国水务行行业发展展中水资资源、城城市供水水和污水水处理能能力利用用以及投投资建设设资金等等方面的的发展现现状，分分析了水水务行业业存在的的体制、价价格、管管理、效效率等方方面的问问题和未未来的改改革发展展趋势，提提出了我我国水务务行业未未来持续续发展的的政策趋趋向。Abstrractt: TThiss paaperr inntrooducces thee deevellopmmentt sttatuus oof wwateer ssourrcess, ccityy waaterr suuppllyin

2、ng, sewwagee diispoosinng, andd innvesstmeent in Chiinesse wwateer iinduustrry; anaalysses thee prrobllem of mannageemennt ssysttem, prricee, eeffiicieencyy annd tthe devveloopmeent dirrecttionn inn thhe ffutuure; puuts forrwarrd tthe pollicyy trrendd off sttanddingg deevellopmmentt inn Chhineese wa

3、tter inddusttry. 指水产分业形产其过下自湖水地资地资原输自加加水料经道水工处除污制品然过水管络把水给者类者后水入道系再污理经理入大部市被后为被利再造水此行括自的和排污理务成相闭业参然水而主及水业的污理管务1我国水行行业发展展现状1.1水资资源严重重不足我国水资源源短缺，是是世界上上十三个个最缺水水国家之之一。据据中国国可持续续发展水水资源战战略研究究的综综合报告告预测，220300年前后后当中国国人口增增至166亿时将将出现用用水高峰峰，人均均水资源源量将由由现在的的22000立方方米降至至17660立方方米，人人均水资资源量将将临近国国际用水水紧张的的标准。220300年前后

4、后中国用用水总量量将达到到每年770000亿至880000亿立方方米，而而中国实实际可利利用的水水资源量量约为880000亿至995000亿立方方米，需需水量将将接近可可利用水水量的极极限。资资料显示示，目前前全国6669座座城市中中有近4400座座城市常常年供水水不足，水水利用率率不高，污污水处理理效率低低下。其其中有1110个个城市严严重缺水水，北京京、天津津、大连连等大中中城市已已受到水水资源严严重短缺缺的威胁胁。1.2部分分地区城城市供水水普及率率、污水水处理率率低供水普及率率方面：20004年全全国城市市居民用用水普及及率为888.885%，部部分中、西西部地区区城市居居民用水水普及

5、率率不足880%，个个别西部部省份城城市供水水普及率率只有660%，如如果考虑虑有一部部分供水水设施是是采用自自备井供供水的因因素，居居民通过过城市集集中供水水的普及及率会更更低。污水处理率率方面： 20004年年我国城城市污水水处理率率只有445.667%，上海、江苏等东部发达地区的污水处理率也不足80%，贵州等西部地区城市不足15%。污水处理中通过污水处理厂集中处理率为32.55%，部分地区甚至不足10%。2004年全国污水再生利用率只有10.20%，部分地区城市甚至没有污水再生利用设施。据估计，目目前全国国90%以上的的城市水水域受到到不同程程度的污污染，其其中400%的城城市受到到重度

6、污污染。全全国湖泊泊约有775%以以上的水水域和553%的的近岸海海域受到到显著污污染。我我国近550%的的重点城城镇的集集中饮用用水源不不符合取取水标准准。1.3供水水能力和和污水处处理能力力利用率率低在水资源短短缺的同同时，用用水效率率不高、用用水严重重浪费。由于管网设施不配套，供水设施和污水设施利用率不高，目前我国城市绝大部分污水未经有效处理而排入江河湖海，水体污染等情况加剧了我国水资源的匮乏。2004年年我国城城市供水水生产能能力利用用率只有有54.2%，污水处处理厂处处理能力力利用率率只有664.778%。由由于城市市供水管管网和污污水管网网设施不不配套，造造成了，一方面，我国的城市

7、污水处理率低、部分城市供水普及率不高，另一方面我国城市供水生产能力利用率和污水处理厂处理能力利用率都不高的现象。1.4投资资建设资资金不足足2001年年20004年，我我国城市市道路、桥桥梁、绿绿化、环环卫、燃燃气、供供热、交交通、供供水、排排水（包包括污水水）等公公用基础础设施投投资总量量从23351.9亿元元增加到到47662.22亿元，年年均增长长26.5%。而而我国城城市供水水、排水水（包括括污水）设设施投资资年均增增长只有有13.79%。城市市公用基基础设施施投资中中，供水水、排水水（包括括污水）设设施投资资所占比比例从220011年的221.669%降降到20004年年的155.7

8、99%。城用T场式融大城务还用的投银款设市投体未建水投设远足1.5水务务行业企企业整体体经营效效益低据统计，220044年1-11月月，全国国53个个城市平平均利润润总额为为-3778.880万元元，与220033年同期期相比下下降了555.115%，在在53个个城市中中有299个城市市利润为为负，所所占比例例为544.722%，与与20003年同同期相比比有300个城市市利润降降低，所所占比例例为566.6%。1.6市市场化改改革进程程逐渐加加快自20011年以来来，随着着国家发发改委的的外商商投资产产业指导导目录和和建设部部关于于加快市市政公用用行业市市场化进进程的意意见、城城市供水水特许

9、经经营协议议示范文文本等等文件的的出台，先先后有上上海、北北京、深深圳、青青岛、合合肥等城城市的自自来水厂厂、污水水处理厂厂通过BBOT、TTOT等等方式，引引进外资资或民间间资金，采采用特许许经营的的方式，进进行市场场化经营营，取得得了良好好的效果果。我国国水务行行业市场场化改革革的进程程逐渐加加快。2目前我国国水务行行业发展展存在的的问题2.1体制制方面，部部分地区区管理体体制不顺顺尽管上海、深深圳、青青岛、北北京等地地区水务务先后进进行了市市场化改改革，但但是目前前大部分分地区城城市水务务行业还还存在着着政企不不分，政政府对城城市水务务企业干干预过多多，企业业不能完完全行使使法人财财产权

10、和和经营权权，适应应市场经经济的约约束和监监管机制制还没有有形成。有有的城市市政府部部门甚至至参与企企业的投投资决策策，当决决策失误误时，由由水务企企业为其其失误买买单，造造成国有有资产严严重流失失。政资资不分，产产权不清清，产权权出让不不规范，产产权结构构单一，政政策性亏亏损问题题比较突突出。城城市供水水价格和和污水处处理收费费不到位位，城市市供排水水价格机机制及调调整程序序不健全全、不规规范。2.2 价价格方面面，总体体水价偏偏低尽管目前我我国城市市的水价价不断调调升，但但是增长长缓慢，总总体水价价仍处于于低水平平，根据据调查显显示，220044年111月月全国553个城城市平均均售水价价

11、格为11.477元/吨吨，其中中平均工工业售水水价格为为1.669元/吨，平平均生活活售水价价格为11.277元/吨吨。在553个城城市中，水水价低于于1.00元/吨吨的城市市有100个，所所占比例例为188.9%，最低低只有00.755元/立立方米；水价在在1.00元/吨吨1.55元/吨吨的城市市有244个，所所占比例例为455.3%；价格格在1.5元/吨2.00元/吨吨，所占占比例为为18.9%。城水的2.3企业业管理不不规范，效效率低下下目前我国水水行业企企业经营营机制和和管理方方式还不不能适应应市场经经济的要要求，企企业内部部管理不不科学、竞竞争力不不强、机机构臃肿肿、人员员素质不不高

12、、效效率低下下。尽管管我国水水务行业业整体效效益不高高，但是是我国水水务行业业上市公公司的经经营状况况明显高高于整个个行业。目目前我国国以水务务为主业业的上市市公司有有6家，分分别为原原水股份份、武汉汉控股、南南海发展展、钱江江水利、创创业环保保及首创创股份，其其中原水水股份、武武汉控股股、南海海发展主主要从事事自来水水生产，首首创股份份主要通通过收购购污水处处理厂和和合资建建立自来来水厂而而进入水水务业，钱钱江水利利主要是是供水和和水资源源综合开开发，创创业环保保是以污污水处理理为主，根根据这66家公司司20004年年年报数据据显示，220033年、220044年这66家上市市公司的的主营业

13、业务收入入、主营营业务利利润都远远远高于于整个供供水行业业的平均均水平（下下表所示示）。上上市公司司能通过过改制、规规范管理理提高效效益，充充分证明明我国水水务行业业的经营营形势恶恶化与自自身的管管理不力力、体制制不畅密密切相关关。企业名称2004年年主营业业务收入入（万元元）2004年年主营业业务利润润（万元元）2003年年主营业业务收入入（万元元）2003年年主营业业务利润润（万元元）原水股份971455.3430133.5965288.3471622.8武汉控股170066.45996.9160366.86291.6南海发展423944.4227277.6255388.8130199.4

14、钱江水利157333.37442.8218422.61171创业环保755144.8565177.9629699.7466033.8首创股份312744.6202600.5234200.51551663我国水务务行业的的发展趋趋势3.1我国国水务行行业具有有广阔的的市场前前景目前我国仍仍然有335亿人人在饮用用水的数数量和质质量上还还未得到到充分满满足，还还有四百百座城市市受困于水水量的减减少。据估计计，到220100年城市市供水约约需要投投资20000亿亿元。 污水处理方方面，到到20110年城城市排水水管道普普及率和和城市污污水处理理率将分分别达到到90%和600%，直直辖市、省省会城市市

15、、计划划单列市市以及重重点风景景旅游城城市不得得低于770%。预预计到220100年中国国用于污污水处理理的总投投资约需需25000亿元元。另外外，在工工业和生生活污水水治理、城城市供水水管网的的改造、自自来水的的深度净净化、农农业节水水灌溉设设备、开开发利用用节水型型器具等等领域都都有着广广阔的市市场前景景。2我国水水务行业业市场化化进程将将进一步步加快2002年年以来国国家相关关部委陆陆续出台台了关关于进一一步推进进城市供供水价格格改革工工作的通通知、关关于推进进城市污污水、垃垃圾处理理产业化化发展的的意见、关关于加快快市政公公用行业业市场化化进程的的意见、市政公用事业特许经营管理办法和城

16、市供水特许经营协议示范文本等一系列关于水务行业改革的文件，。这些文件不仅对我国水务行业的市场化改革具有很强的指导意义，同时对我国水务行业市场化改革进程具有极大的促进作用，我国水务行业市场化进程将进一步加快。4我国水务务行业未未来发展展的政策策趋向4.1加快快水价改改革的步步伐，建建立合理理的水价价形成机机制水务行业属属于政府府定价的的公用事事业，水水务价格由由政府制制定，这这是由水水务行业的的特殊性性决定的的。但是是水价的的制定必必须符合合价值规规律的要要求，反反映水资资源价格格和供求求关系，并并与社会会承受能能力相适适应。我国幅员辽辽阔，东东、中、西西部地区区，大、中中、小城城市的经经济基础

17、础不同，经经济发展展水平不不同，市市场化程程度不一一致，目目前各地地区城市市的市政政公用设设施的价价格差距距很大。在在公用事事业市场场化过程程中，价价格的制制定必须须结合各各地的经经济发展展状况，居居民收入入水平和和承受能能力，合合理定价价。4.2在部部分市场场化改革革条件还还不成熟熟的中西西部地区区城市，应应调整管管理职能能，加强强管理我国绝大多多数城市市水务企业是是隶属于于政府职职能部门门的国有有自然垄垄断企业业，垄断断经营，缺缺乏竞争争，效率率低、成成本高。随着跨国水务集团大规模进入我国供水市场，国内供水企业要在竞争中求得生存和发展，必须市场经济规律和建立现代企业制度的要求，通过完善国有

18、资本出资人制度，实现政资分开、政企分开。通过引进外资和民间资本等，加快多种形式的产权制度改革，在保持自然垄断环节国有资本控股的前提下，逐步将大多数国有独资公司改造成股份有限公司，有条件的企业要尽快整体上市。严格依法设立股东会、董事会、监事会，明确各自的权利和责任，推动企业建立规范的公司法人治理结构，转换经营机制，推进国有经济的战略性调整。积极探索经营者持股、股票期权等股权激励办法，建立有利于对经营管理者和科技骨干进行长期激励的机制。通过建立“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”的现代企业制度，健全企业法人治理结构，建立绩效考核制度、激励机制和约束机制，完善用人制度和财务制度，提高企业的运行

19、效率。为适应水务务行业市市场化的的需要，城城市供水水行业必必须实行行政企分分离，建建立高效效率的政政府管制制机制和和企业经经营机制制。政企企分离后后，政府府与企业业之间原原有的行政政隶属关关系将变变成资产产纽带关关系，政政府对水水务企业业进行行行业监督督管理。政政府有关关部门主主要做好好市场的的准入和和退出监监管，产产品与服服务价格格监管，供供水企业业成本监监控，产产品与服服务质量量的监管管等工作作。4.3积积极推进进供水、污污水处理理一体化化经营过去我国污污水处理理企业运运作方式式带有明明显的计计划经济济色彩，目目前我国国仅有部部分城市市征收排排水设施施有偿使使用费或或污水处处理费，而而且收

20、费费额度低低于污水水处理的的成本，城城市污水水处理厂厂运营主主要靠政政府财政政支持，资资金不足足致使维维持运转转十分困困难。为为了促进进水务行行业的改改革发展展，根据据国务务院关于于加强城城市供水水节水和和水污染染防治工工作的通通知、国家家计委关关于印发发改革水水价促进进节约用用水的指指导意见见的通知知和城市市供水价价格管理理办法，建建立从供供水、排排水到污污水处理理回用供供水、污污水处理理一体化化经营的的方式入入手，通通过合理理水务价价格体系系和经济济调节机机制，切实提提高节水水水平和和水资源源综合利利用效率率，为水水务企业业改革和和建立良良性水务务运行机机制，吸吸引民间间资本和和海外资资本

21、创造造条件。4.4 加加强水务务行业市市场化改改革后的的监管水务行业是是公用事事业，市市场化进进程必须须保证普普通群众众的公共共利益，因因此，在在水务行行业的改改革开放放过程中中政府必必须对水水务的价价格、水水质和服服务质量量进行监监管。我我国水务行行业的民民营化采采用的是是特许经经营制，水水的特许许权经营营过程中中，为了了保证合合理的水水价和水水质必须须对进入入水务行行业的投投资运营营主体的的资质、能力等进进行审查查以保证证普通百百姓能够够享受合合理的水水价、合合格的水水质和优优质的服服务。 （1）在对对水务行行业进行行监管时时，首先先必须明明确监管管的内容容除了对价格格进行监管管以外，还必

22、须对市场准入进行监管。水务行业是公用事业，一家企业进入以后，就会形成自然垄断。得到了垄断地位的企业，很难约束，因此在进入之前，应对水务行业经营特许权进行竞标，使企业在进入之前形成多家竞争，根据不同标的采用不同的投资运营模式。水务行业属于比较特殊的领域，与人民生活密切相关，安全和质量都非常重要，因此运营企业进入以后也必须进行事后监管。（2）监管管时必须须注意监监管主体体的独立立性目前部分地地方的监监管机构构还同时时兼任发发包的职职能，监监管的职职能很难难独立。监管部门应该是独立于发包的政府部门，是买卖双方之外的第三方，必须保持中立性。另一方面在监管的同时应建立相应的司法体系，这样一旦和约出了问题，就可以启动司法程序。目前国际上比较通行的做法是建立一个比较独立的公用事业监管机构，独立机构的地位在各国不一样，但是各国的监管机