碳税与碳交易的政策选择

1、2011年12月21日，欧盟委员会宣布，尽管有包括美国在内的众多国家强烈反对，欧 盟仍然从2012年1月1日开始将航空纳入碳排放交易体系。同日，欧盟最高法律机构欧洲法院作出裁定，宣布欧盟将要实施的此项政策并未违反相 关国际法，从而驳回美国航空运输企业就此提出的诉讼。国内有媒体在报道此事时认为欧盟此举是对国际航空征收碳税”。稍前，还有媒体报道， 我国预计于2013年在局部区域开始征收碳税，2015年推广至全国。一时间，关于碳税的讨论再度升温。然而，将欧盟2012年把航空纳入碳排放交易体系视为是对国际航空征收“碳税”，理解 上并不准确。碳税是以减少二氧化碳排放为目的，针对化石燃料如石油、煤炭、天然

2、气等，以其碳含 量或碳排放量为基准所课征的一种税目，是应对气候变化、节能减排的一种政策工具，与碳 排放交易有相当的区别。我国政府在刚结束的德班气候变化会议上提出，中国从2020年开始可以有条件地承诺 强制减排目标。国家发改委已经传递出在“十二五”期间推出碳税和碳交易政策的信号。在实 践中，应当如何打出组合拳，使二者扬长避短，需要政策的协调设计和通盘考虑。碳税的争议与实践碳税的提出，源于英国经济学家庇古所提出的“庇古理论”，他主张根据污染所造成的危 害程度向排污者征税，从而达到控制污染排放的目的。从提出之日起，关于碳税的争论就从未停止过。碳税政策的支持者通常认为，在实践中，通过合理的碳税制度设计

3、可以部分甚至全部规 避碳税的负面作用，进而达到“双重红利”的效果：第一重即减排；第二重则是政府通过征收 碳税，减少征收其他税目，如个人所得税、中小企业税负等，达到“税收中性(revenueneutral)， 或将碳税收入用于支持减排技术研发、低碳产业发展或社会福利事业，成为政府长期稳定财 政收入的来源。反对者的意见则主要集中在四个方面：第一，对经济的负面影响。主要是增加企业运营 成本、降低产业竞争力；化石能源价格上涨，诱发通货膨胀；滞缓经济增长等。第二，对居 民生活的不利影响。主流的碳税征收方式包括对居民生活中的能源消费(包括交通)征税， 低收入人群对这部分增加的税收额外敏感，可能降低他们的生

4、活水准。第三，政府在制度选 择上的考量。在各种政策工具中，政策本身的适用性和对成本效益的考量决定了一个政策是 否被推进。第四，征管因素，主要包括征管手段、征管的利益分配格局等，这些都能影响碳 税的实施效果。比如我国如果要征收碳税，国税和地税如何分配、以什么比例分配，直接影 响着地方的行为选择和政策倾向。到目前为止，碳税在全球范围内的实践经验比较有限，很少有制造业大国实行整套的碳 税规则。欧洲从上世纪90年代起一直试图引进碳税却屡遭反对，转而于21世纪初开始实施碳交 易。目前有较长碳税实践历史的是北欧。以芬兰为例，芬兰是第一个实行碳税的国家。1990年，芬兰推出碳税时，税率仅为1.2 欧元/吨二

5、氧化碳，此后征税方法和税率不断调整。由于征税使得工业企业成本提高，为了 保护本国产品和服务的国际竞争力，芬兰在实施完善碳税政策的同时，也实施了较宽松的税 收减免与返还措施。征收碳税对芬兰的产业竞争力有一定的消极影响，但没造成大的消极影 响，主要是对环保科技的创新激励抵消了一部分消极影响。芬兰每年碳税近30亿欧元，占 总税收9%。在审视这些国家征收碳税的得失时，必须考虑的因素是，这些国家发达程度、经济结构 和能源结构，与我国有着深刻的差别。协调设计碳税制度综观之，碳税的制度设计要和其他制度相匹配，其设计应切合中国低碳发展、节能减排 的总体政策框架体系，也就是说应该有一个顶层的一揽子低碳政策方案，

6、进行协调、统一的 规划，使碳税和碳排放交易制度协调统一，使碳税和能源、资源价格（以电价、油价为主） 形成机制改革协调统一，其中的重点是如何协调碳税和碳交易的制度设计。为了达到应对气候变化，减少碳排放的目的，目前国际上比较常用的基于市场的减排政 策工具，除碳税外还有碳交易。从政策效果来讲，碳税和碳交易各有优势。碳交易是一种激励手段，管理当局设定一个排放总量控制目标后将排放权以配额的方式 发放给各企业，由于不同企业的二氧化碳减排成本各异，因而可以通过交易获得成本效率 减排成本相对较低的设施超量完成目标，然后把多出来的配额出售赚取利润，而减排成 本相对较高的厂商通过交易购买配额也可以降低自行达标的成

7、本，最终结果是实现了整体减 排成本的最小化。碳交易系统可以形成市场化的碳价格，这样企业就可以根据实际情况选择 技术革新，提高能效或者是购买碳排放额度。由此，碳交易制度有两点优势。其一，碳交易制度是逆经济周期的，可以起到自动稳定 器的作用。经济萧条时期碳排放少，市场上的二氧化碳需求减少，价格下降，需要购买碳排 放量的企业减轻经济负担。反之，在经济高涨时期，对企业碳排放产生抑制效应。其二，减 少政府干预。碳税的制定设计中有很多政治博弈，政策的制定、通过和实施经过时间较长， 使得效率下降。而碳交易体系相对来讲受到政府的干预较小，一旦配额分配完毕，政府对于 碳交易市场几乎是不干预的。与碳交易中灵活的碳

8、价不同，碳税是对二氧化碳赋予一个价格，这个价格具有刚性。实 际上，碳税最大的问题即在于，很难确定最合理的税率，税率太低不会带来实质性减排，税率太高会对整个实体经济造成影响。但是相对于碳交易制度，碳税的优势主要表现在以下几个方面：第一，覆盖范围广泛； 第二，不需要额外建立监督管理机制；第三，价格稳定，从而使得企业能够更好作出如何减 少排放的决策；第四，更容易适应排放绝对增长的国家。通常认为，碳交易制度在固定的大型排放设施的排放控制上更为适宜，而碳税在小型、 分散的排放设施上更加适用。而更重要的是，基于碳交易制度发展形成的碳金融市场，可能 带给节能减排一个巨大的市场激励价值，碳可以发展成类货币的职

9、能，这点是碳税远不能及 的。从制度层面来看，碳交易可以作为根本性的低碳制度安排。在某种程度上，对于中国节 能减排的成败而言，碳交易制度会占据更高的战略地位。由于我国主要的碳税研究专家主张将碳税的征收放在生产环节，一切涉及化石能源生产 和使用的排放都可以征收碳税。这样容易导致一个结果，即碳税和碳交易两种制度的覆盖范 围有高度重叠的可能性。以燃煤电厂为例，作为大型、集中的排放源，燃煤电厂通常是优先考虑纳入碳排放总量 控制与交易体系的重点对象（我国将于2013年1月1日启动的区域碳交易试点亦是如此）； 而燃煤电厂也是主要的高碳化石能源一煤的使用大户，如果也对其碳排放量征收碳税，那 么无疑是对燃煤电厂

10、的碳排放进行了重复计算、双重管控。对于大型排放设施，在实践中鲜见同时征收碳税又实行碳排放总量控制与交易的。即使 先采取碳税制度然后再逐渐过渡到碳交易制度的，参考英国和澳大利亚的模式，也会发现另 一个问题：这样会导致对新增设施的配额实行有偿分配，对我国这样正处于经济快速发展和 企业急剧扩张阶段的国情来说，企业考虑到未来新增设施的需要，会普遍发生配额的过度储 存行为，这样将来即使过渡到碳交易，也会丧失碳市场的流动性，以致制度的经济效率受损。 这种政策错配和交叉导致的政策创新失灵现象，在最初的二氧化硫排污权交易试点中已有苗 头。另外，比如碳税的税率设置问题。有关学者提出了各种设想：有的认为税率应从每

11、吨二 氧化碳当量10元征收，也有提议从20元/吨二氧化碳当量起征。如果孤立地从碳税的角度 来看，可能会觉得10元/吨二氧化碳当量是一个可以承受的税率；但是，如果和碳交易制度 联系起来看，就值得重新探讨。因为碳税是对排放量全额的征收，10元/吨二氧化碳当量的 税率（即碳价）就接近于美国东北部区域温室气体行动（RGGI）的碳排放配额拍卖价格， 如果和欧盟碳排放交易体系（EUETS）相比则差别更为明显，由于欧洲对大型排放设施的 配额大部分是免费分配的，因此很明显地，如果没有对其他税种的相应的税收减免（即税收 中性），那么可以认为碳税是对燃煤电厂的“福利剥夺”，而碳排放交易体系的免费配额通常 被看做是

12、对电厂的“福利赠与”，使电厂有足够的资本和灵活性应对排放管制。协调设计碳税制度综观之，碳税的制度设计要和其他制度相匹配，其设计应切合中国低碳发展、节能减排 的总体政策框架体系，也就是说应该有一个顶层的一揽子低碳政策方案，进行协调、统一的 规划，使碳税和碳排放交易制度协调统一，使碳税和能源、资源价格（以电价、油价为主）形成机制改革协调统一，其中的重点是如何协调碳税和碳交易的制度设计。为了达到应对气候变化，减少碳排放的目的，目前国际上比较常用的基于市场的减排政 策工具，除碳税外还有碳交易。从政策效果来讲，碳税和碳交易各有优势。碳交易是一种激励手段，管理当局设定一个排放总量控制目标后将排放权以配额的

13、方式 发放给各企业，由于不同企业的二氧化碳减排成本各异，因而可以通过交易获得成本效率 减排成本相对较低的设施超量完成目标，然后把多出来的配额出售赚取利润，而减排成 本相对较高的厂商通过交易购买配额也可以降低自行达标的成本，最终结果是实现了整体减 排成本的最小化。碳交易系统可以形成市场化的碳价格，这样企业就可以根据实际情况选择 技术革新，提高能效或者是购买碳排放额度。由此，碳交易制度有两点优势。其一，碳交易制度是逆经济周期的，可以起到自动稳定 器的作用。经济萧条时期碳排放少，市场上的二氧化碳需求减少，价格下降，需要购买碳排 放量的企业减轻经济负担。反之，在经济高涨时期，对企业碳排放产生抑制效应。

14、其二，减 少政府干预。碳税的制定设计中有很多政治博弈，政策的制定、通过和实施经过时间较长， 使得效率下降。而碳交易体系相对来讲受到政府的干预较小，一旦配额分配完毕，政府对于 碳交易市场几乎是不干预的。与碳交易中灵活的碳价不同，碳税是对二氧化碳赋予一个价格，这个价格具有刚性。实 际上，碳税最大的问题即在于，很难确定最合理的税率，税率太低不会带来实质性减排，税 率太高会对整个实体经济造成影响。但是相对于碳交易制度，碳税的优势主要表现在以下几个方面：第一，覆盖范围广泛； 第二，不需要额外建立监督管理机制；第三，价格稳定，从而使得企业能够更好作出如何减 少排放的决策；第四，更容易适应排放绝对增长的国家

15、。通常认为，碳交易制度在固定的大型排放设施的排放控制上更为适宜，而碳税在小型、 分散的排放设施上更加适用。而更重要的是，基于碳交易制度发展形成的碳金融市场，可能 带给节能减排一个巨大的市场激励价值，碳可以发展成类货币的职能，这点是碳税远不能及 的。从制度层面来看，碳交易可以作为根本性的低碳制度安排。在某种程度上，对于中国节 能减排的成败而言，碳交易制度会占据更高的战略地位。由于我国主要的碳税研究专家主张将碳税的征收放在生产环节，一切涉及化石能源生产 和使用的排放都可以征收碳税。这样容易导致一个结果，即碳税和碳交易两种制度的覆盖范 围有高度重叠的可能性。以燃煤电厂为例，作为大型、集中的排放源，燃

16、煤电厂通常是优先考虑纳入碳排放总量 控制与交易体系的重点对象（我国将于2013年1月1日启动的区域碳交易试点亦是如此）； 而燃煤电厂也是主要的高碳化石能源一煤的使用大户，如果也对其碳排放量征收碳税，那 么无疑是对燃煤电厂的碳排放进行了重复计算、双重管控。对于大型排放设施，在实践中鲜见同时征收碳税又实行碳排放总量控制与交易的。即使 先采取碳税制度然后再逐渐过渡到碳交易制度的，参考英国和澳大利亚的模式，也会发现另 一个问题：这样会导致对新增设施的配额实行有偿分配，对我国这样正处于经济快速发展和 企业急剧扩张阶段的国情来说，企业考虑到未来新增设施的需要，会普遍发生配额的过度储 存行为，这样将来即使过渡到碳交易，也会丧失碳市场的流动性，以致制度的经济效率受损。 这种政策错配和交叉导致的政策创新失灵现象，在最初的二氧化硫排污权交易试点中已有苗 头。另外，比如碳税的税率设置问题。有关学者提出了各种设想：有的认为税率应从每吨二 氧化碳当量10元征收，也有提议从20元/吨二氧化碳当量起征。如果孤立地从碳税的角度 来看，可能会觉得10元/吨二氧化碳当量是一个可以