PPP融资模式在基础设施建设中的应用

1、PPP 融资模式在基础设施建设中的应用经济起飞离不开基础设施建设的助推，基础设施建设是经济社会发展的基础 和必备条件。然而，基础设施项目通常建设周期长、投资大、回收慢等特性，而 大部分基础设施项目均属于公益性项目，所以政府部门在其中发挥出极其重要的 作用，但是，当前我国财政预算内的资金远远无法满足我国基础设施建设发展的 需要，资金投入仍是一道难题；因此，政府必须寻求新的项目融资模式已解决资 金不足以及效率低下的两难问题，本文通过阐述 PPP 融资模式的概念，基于我 国 PPP 融资模式在基础建设中的具体应用的现状，探讨 PPP 融资模式运作方式， 对其优势和可能面临的一些问题进行分析，并提出了

2、几项建议。关键字：ppp融资模式；基础设施建设；应用随着近些年我国基础设施建设日益增多，促进了全国经济社会的快速持续增 长。加强基础设施建设，当务之急是进一步深化投资体制改革，采取以 BOT、 TOT、TOD 等多种形式，鼓励和引导社会资金进入法律、法规没有禁止进入的 基础设施领域，建立和完善政府推动与市场推动相结合的多元化的基础设施建设 投融资体系。一、PPP融资模式的概念及在基础设施建设领域应用ppp 融资模式的概念PPP融资模式也就是公私合营的项目建设融资模式，又称ppp。PPP具有广 义和狭义两方面的划分，狭义层面的 PPP 可以理解为一系列项目融资模式的总 称，包含BOT、TOT、T

3、OD等多种模式，广义的PPP是指公共部门通过与私人 部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系。而合作各方参与某个项目时，政 府并不是把项目的责任和风险全部转移到社会投资人，而是由参与各方共同承 担。PPP 融资模式在我国基础设施建设领域的应用韩城通用机场项目概况韩城通用机场PPP项目是陕西省“十三五”规划建设的重大基础设施项目，也 是 2017-2018 年省、市重点建设项目之一。项目位于韩城市与合阳县交界的芝川 镇龙亭塬上，距离韩城市中心17km，距离合阳县县城25km，东临黄河，西靠京 昆高速和108 国道，毗邻司马迁祠，与规划建设的西安至韩城城际铁路和空轨可 实现“零换乘”。该项目的建设

4、对于构建韩城市立体交通格局，提升辐射带动能力， 建设百万人口区域中心城市，打造黄河西岸明珠，具有非常重要的战略意义。项 目概算总投资35454万元，总占地面积为1857亩。设计为一类通用机场，飞行 区等级为4C,跑道标准为2200m*45m,工作区建设有2500m2综合业务楼、 3200m2 机库，配套建设有机务场务、消防救援中心、空管导航、供油供水等设施。韩城通用机场 PPP 融资模式的合作模式以及考核制度2.2.1项目采用“PPP+施工总承包+政府可行性缺口补助”合作模式，合作期 限共 10 年，其中建设期 2 年，运营期 8 年。是陕西省第二批政府和社会资本合 作示范项目，由政府和社会投

5、资人共同出资成立项目公司（SPV公司），负责本 项目的建设、运营及维护管理。本项目采用建设和运营分离的原则，社會投资人 甲负责在特许经营协议项下的投资、融资、建设；社会投资人乙负责机场运营（含 机场主体工程、车辆维护及其他配套工程）及维护等。政府与 PPP 项目公司签订特许经营协议。项目建设投资方面，运营期 内，政府方每年对社会投资人根据可用性服务费回报率相对应的可用性服务费进 行可行性缺口补贴，项目运营方面，在特许经营期内，项目公司在本项目范围内 独家使用和运营所涉及设施，通过绩效考核方式，依据项目公司对本项目运营绩 效水平，政府方支付相应绩效水平对应的可行性缺口补助。同时，政府方还会对 维

6、持能力进行常规考核和临时考核的方式对项目公司服务绩效水平进行考核，并 将考核结果与运营绩效付费支付挂钩。在临时考核方式中，除非缺陷延续到下一 次常规考核，否则，临时考核结果不直接影响绩效考核结果。2.3 韩城通用机场 PPP 项目运作阶段通用机场项目运作主要经历了前期准备（包括可研报告的批复、物有所值能 力评价、财政承受能力报告等），实施方案的制定、审批，特许经营协议、合 资经营合同的谈判三个主要阶段。不难看出， PPP 融资模式在一定程度上对政府和社会投资人进行了重新组合，通过明确双方的权利和义务，达成伙伴关系，使得政府与社会投资人以平等 的方式相互影响、相互协调，以确保项目的顺利实施。二、

7、PPP融资模式的优势分析在我国，对于基础设施建设领域而言，主要是为了确保基础设施项目的顺利 完成，通过PPP这种合作模式，使得基础设施以及相关行业得到了很大的发展， 成为拉动经济增长的重要推动力，基础设施建设速度明显加快，其优势主要表现 在以下几个方面：缓解政府在基础设施建设上的财政压力，减少投资风险近几年，受我国基础建设高速发展的影响下，政府财政资金支出压力迅速提 高，政府尤其在在各种基础设施建设方面均存在着较高的资产负债率，比如，全 国部分省份交通基础设施建设单位的资产负债率都超过了 80%。然而，通过采取 PPP 融资模式，引入社会资本参与到基础设施项目建设中，有利于转换政府职能， 缓解

8、了政府部门增加预算，减轻了政府的财政负担，从而保证质量，同时，也可 以使政府部门进行更大规模的、更多的展开基础设施建设。PPP 融资模式可以提高基础设施建设的质量。PPP 融资模式项目中的社会投资人通常在相关建设领域积淀了丰富的技术 和经验，社会投资人在约定的绩效考核机制下有能力提高基础设施建设的质量。 且社会投资人的收入和项目质量相结合，政府付费的项目中，政府会通过绩效考 核的情况而扣减实际付款；在使用者付费的项目中，使用者的需求和项目的质量 相关联，这就使社会投资人有足够的动力不断提高建设的质量，以达到利益最大 化。整合项目的各种资源，可以更好的实现资金使用效率 PPP 项目依靠利益共 享

9、、风险共担的伙伴关系，组成战略联盟，协调各方不同的目标，可以有效降低 项目的整体成本。由于社会投资人在项目设计、施工技术、运营管理等方面的相 对优势得以充分发挥，PPP项目在各个阶段的成本均会小于政府独立开展项目时 的相应各项成本，进而提高资金的使用效率。PPP 融资模式有助于社会投资人实现长远规划在传统现汇模式下，任何一个项目都会被发包人分包成很多子合同，由不同 的承包人来承建，这些承包人之间通常并没有紧密的合作。而在 PPP 融资模式 下，由于项目的设计、建设和运营大部分都由同一个联合体执行，虽然联合体也 由不同的社会投资人构成，但由于各个社会投资人需要为同一个目标和利益工 作，项目的不同

10、社会投资人之间可以得到充分整合，取长补短，发挥各自的优势。 此外，由于项目的收益涉及整个项目周期，社会投资人将基于更长期目标，选择 最优的技术方案，实现设施长期价值的最大化和成本的最小化。三、PPP融资模式在基础设施建设应用中的问题以及建议在我国，虽然基础设施建设的社会投资人运作模式取得了较大的进步，但是 问题还是有很多，主要集中在项目前期的阶段以及建设期的融资阶段，具体有以 下几个方面：加强基础设施建设项目的概算审核工作众所周知，项目总投资一般为批复的可行性研究报告中的初步概算金额，而 初步概算又是项目投资的最高限额，我国对项目最高限额的审批有严格的要求， 在项目建设期由于变更索赔、材料上涨

11、、政策性调整等因素引起的超概现象，要 经过相关部门批准，才可调整总投资。站在社会投资人的角度出发，在 PPP 融 资模式下的项目前期工程建设其他费、运营期的成本费用往往会被忽视，在工程 建设其他费用中的征地拆迁等费用一定要严格按照当地政策性文件以及规定的 取费标准进行审核；运营期中，对运营成本指标的依据也要进行严格的审核，政 府相关部门对这些费用的审核应全面，不漏项、不多计，做到客观合理。尽快完善PPP融资管理的相关法律以及政策方面的内容虽然我国政府对在 PPP 项目的投融资方面做了大量的引导和推广工作，但 实际其法律地位不高，且处于初步摸索制定阶段，立法并不完善，国家应制定有 效的、完善的

12、PPP 法律，来提高项目的风险能力，使得社会投资人更加有信心 对项目进行投资。建立健全的政策体系支持PPP融资模式是政府与社会投资人共同合作完成的，政府又作为PPP模式中 的主体，而目前，由于政策管理体系不够健全，特别是政府与社会投资人在建设 期投资、各自职能分工、收益补偿机制以及风险承担责任等方面，可借鉴的经验 相对较少，因此，我国政府应该不断完善政策体系，来保证社会投资人的利益不 受损失。加强建立PPP基础设施建设项目风险分担机制在 PPP 融资模式下的基础设施建设项目中，风险管理涉及的内容较多，最 大的特点就是促使融资风险较大，因此要做好相应的风险管理。在风险管理方面， 可以制定不同的风险分担管理措施来分化融资风险，其次，要采取必要的风险管 理手段，来提高风险识别能力、风险评价公正性的不足，加强人才队