关于京聿冀区域一体化发展的思考

1、关于京聿聿冀区域域一体化化发展的的思考吴群刚 杨开忠忠 发布时间间:20010-08-06摘 要：从从区域一一体化的的角度，分析了了京津冀冀区域发发展的现现状，指指出京津津冀区域域发展的的核心问问题在于于制定恰恰当的公公共政策策，实现现产业与与人口发发展的有有机衔接接。一方方面，深深化区域域产业结结构调整整，切实实提高产产业创新新和升级级能力；另一方方面，抓抓好区域域产业结结构优化化升级与与人才和和劳动力力市场衔衔接，实实现产业业与人口口发展的的无缝对对接。从从处理好好人口、经济和和生态关关系的角角度，提提出要改改变人口口向首都都过度聚聚集现象象，就必必须完善善京津冀冀区域合合作机制制，提高高

2、周边城城市的人人口吸纳纳能力。最后，围绕提提升区域域产业创创新与升升级能力力、促进进人口迁迁移与区区域协同同发展、有效疏疏导首都都人口压压力等问问题讨论论了相应应的公共共政策。关键键词：京京津冀，区域发发展，人人口调控控，公共共政策在全全球经济济一体化化背景下下，以具具有国际际竞争力力的大都都市为核核心的经经济圈和和城市群群，正成成为区域域间经济济竞争的的主要载载体。环环渤海地地区具有有政治、科技、教育、文化优优势，它它的兴衰衰对我国国政治稳稳定、教教科文发发展和国国际形象象有着重重要影响响。环渤渤海地区区位于西西太平洋洋沿岸，紧邻日日本、韩韩国、朝朝鲜，是是我国参参与东北北亚区域域合作的的前

3、沿阵阵地。环环渤海地地区人力力资本积积累雄厚厚，信息息基础设设施优越越，创新新能力强强，发展展知识经经济和循循环经济济具有得得天独厚厚的条件件，其发发展与我我国实现现向知识识经济和和循环经经济的转转型密切切相关。振兴兴环渤海海地区，关键在在于京津津冀区域域。首先先，从区区位条件件来看，京津冀冀区域处处在环渤渤海地区区的中心心位置，对内对对外通达达性优越越，它的的发展有有利于最最大限度度地带动动环渤海海地区的的振兴。其次，从发展展条件来来看，北北京是环环渤海地地区经济济最发达达的城市市，以北北京为核核心的京京津冀区区域有能能力带动动环渤海海地区的的振兴。最后，从地缘缘政治的的角度来来看，京京津冀

4、区区域的发发展有利利于环渤渤海地区区在东北北亚区域域合作中中掌握主主动权，从边缘缘区向核核心区转转变，提提升我国国在东北北亚区域域合作中中的地位位和作用用。一 京津冀冀区域发发展的现现状京津津冀区域域包括北北京、天天津两个个直辖市市和河北北省的唐唐山、保保定、廊廊坊、秦秦皇岛、张家口口、承德德、沧州州、石家家庄、邯邯郸、邢邢台和衡衡水111个地级级市，是是我国最最重要的的政治、文化中中心，也也是我国国北方最最大和发发展程度度最高的的经济核核心区。按照首首都经济济社会发发展战略略的总体体要求，这一区区域应当当成为首首都建设设国际化化大都市市的重要要支撑地地区。近年年来，京京津冀区区域的经经济社会

5、会发展取取得了长长足发展展，整个个区域的的地区生生产总值值、地区区财政收收入、全全社会固固定资产产投资等等经济指指标均实实现了大大幅度增增长，业业已形成成“三二二一”的的产业结结构。但但与长三三角和珠珠三角两两个经济济圈相比比，其人人均地区区生产总总值、人人均可支支配收入入等指标标远远落落后，反反映了京京津冀区区域经济济整体实实力不强强的现实实。与长长三角和和珠三角角相比，京津冀冀区域在在基础条条件和经经济社会会发展中中具有以以下几个个明显特特征。1.区域经经济整体体实力不不强从表表1可以以看出，20005年长长三角区区域实现现地区生生产总值值339963亿亿元，珠珠三角区区域为1180559

6、亿元元，京津津冀区域域为2005955亿元，京津冀冀和珠三三角相当当，远低低于长三三角，而而人均生生产总值值则只有有前两者者的一半半；而作作为反映映人民群群众生活活水平重重要指标标的人均均可支配配收入，20005年京京津冀地地区为1108991元，也与长长三角和和珠三角角区域差差距悬殊殊。2.区域内内部发展展不平衡衡京津津冀区域域城乡经经济的二二元结构构特征十十分突出出，区域域内的中中心城市市与其外外围中小小城镇及及区域腹腹地在发发展水平平或发展展阶段上上存在巨巨大的差差异。在在京津冀冀区域，河北省省在人均均地区生生产总值值、人均均可支配配收入和和进出口口总额等等方面的的指标都都远低于于京津两

7、两市（表表2）。特别是是由于历历史和主主客观多多方面的的原因，形成了了“大树树底下不不长草”的现象象。在河河北省北北部与京京津接壤壤的地区区，形成成了一个个贫困人人口集中中的贫困困带。根根据亚行行支援项项目河河北省发发展战略略研究专题之之一的“消除环环京贫困困带，促促进京津津冀区域域协调发发展”的的研究表表明，环环京贫困困带244个县，共有国国家和省省级扶贫贫工作重重点县（区）221个，扶贫工工作重点点村27730个个，贫困困人口1180.4万人人。贫困困带的存存在客观观上制约约着北京京、天津津两个中中心城市市的发展展，也制制约着京京津冀一一体化发发展。3.区域对对外开放放程度低低京津津冀区域

8、域处于大大陆北方方，历史史上又长长期处于于封建思思想文化化统治的的核心地地带，民民风趋于于保守与与封闭，官本位位和等级级观念较较重，亲亲商环境境差，市市场意识识不强，与东南南沿海开开放较早早的地区区相比，开放程程度明显显低一些些。从表表1和图图1可见见，20005年年长三角角和珠三三角区域域的进出出口总额额分别是是京津冀冀区域的的2.66倍和22.1倍倍，而贸贸易依存存度则分分别是京京津冀区区域的11.6倍倍和2.4倍。4.区域人人口发展展形势严严峻今后数十十年，京京津冀区区域的人人口城市市化进程程将进入入快速发发展的阶阶段，以以往潜在在的大批批农业剩剩余劳动动力需要要转移到到非农产产业。由由

9、于特大大城市更更多的发发展和就就业机会会、更高高的预期期收入和和更好的的生活质质量，人人口向特特大城市市的不断断聚集和和长期滞滞留现象象还将不不断得到到强化。与此同同时，制制度性障障碍使得得三省市市之间的的流动人人口在异异地得不不到身份份认同、社会保保障等各各种应有有的待遇遇，妨碍碍了区域域协调发发展。此此外，随随着经济济的快速速增长，京津冀冀区域的的生态环环境质量量总体上上仍在下下降。以以城市为为中心的的环境污污染仍然然呈恶化化趋势，空气污污染严重重，地表表水污染染普遍，特别是是流经城城市的河河段有机机污染严严重；地地下水受受到点状状或面状状污染，水位持持续下降降，加剧剧了水资资源的供供需矛

10、盾盾。未来来数十年年是京津津冀一体体化与区区域人口口发展的的重要变变化期，也是协协调人口口与产业业、社会会和经济济、资源源和环境境等关系系的重大大机遇期期。二 制约约京津冀冀区域发发展的因因素分析析促进进京津冀冀区域的的发展，关键在在于找出出发展相相对落后后的根本本原因，并对症症下药，制定和和实施相相应的对对策。围围绕这些些问题，专家学学者和政政府部门门目前提提出了很很多观点点，主要要包括以以下三种种。1.区域空空间格局局论这种种观点认认为，相相对于长长江三角角洲和珠珠江三角角洲，京京津冀区区域之所所以发展展滞后，关键的的制约因因素是“区域空空间结构构不合理理”，“核心城城市无序序的过度度集中

11、”的空间间结构严严重限制制了发展展，因此此主张通通过调整整区域空空间结构构来加快快发展，包括实实施核心心城市即即北京和和天津，特别是是北京的的“有机机疏散”与区域域的“重重新集中中”，实实施双核核心、多多中心的的都市圈圈战略，实现从从以北京京为核心心的“单单中心放放射式”向以北北京和天天津为中中心的“双中心心网络式式”转变变，重组组发展空空间等。那么，北京和和天津作作为核心心城市真真的是过过度集聚聚了吗？拿地区区生产总总值来看看，北京京的人均均地区生生产总值值只相当当于纽约约和伦敦敦的十分分之一，东京的的二十分分之一，上海的的十分之之七左右右。这意意味着，北京和和天津作作为京津津冀区域域的核心

12、心城市，其经济济集聚不不是过度度，而是是薄弱。未来如如果没有有北京和和天津这这两大城城市在我我国经济济版图上上高度集集聚的话话，很难难让京津津冀区域域发展起起来。当然然，本文文并不反反对限制制北京和和天津的的城市人人口增长长，也认认为将北北京和天天津已经经失去比比较优势势和正在在失去比比较优势势的产业业向周边边地区转转移是十十分必要要的。但但是，从从经济活活动来讲讲，这种种转移出出去的产产业，如如果没有有转移进进来的产产业进行行补偿，谈何发发展？因因此，核核心城市市的经济济活动必必须“有有进有出出”，而而且集聚聚的经济济活动规规模必须须大于疏疏散的经经济活动动规模。一句话话，核心心城市的的经济

13、必必须“集集聚”而而非“疏疏散”。或许许有人会会问，北北京交通通堵塞，地价飞飞涨，这这不是过过分集聚聚吗？本本文认为为，这些些现象的的出现主主要是我我们所处处发展时时期的反反映，是是我们软软硬件基基础结构构和管理理滞后的的反映，不能成成为绝对对地从北北京疏散散产业的的理由。2.制度安安排不足足论该观观点认为为制度安安排不足足是京津津冀区域域发展滞滞后的关关键，所所以进行行区域治治理制度度安排是是促进京京津冀区区域发展展的重点点。该观观点主张张建立三三地政府府间协调调合作机机制，打打破目前前二市一一省的行行政格局局，合并并成立直直隶省，并将北北京列为为特区，或将北北京与天天津合并并。制度度安排不

14、不足真的的是京津津冀区域域发展滞滞后的关关键吗？其实，无论是是国际还还是国内内的经验验都表明明，在市市场经济济条件下下，在日日益全球球化的时时代，行行政区划划与区域域经济发发展的矛矛盾始终终是存在在的，但但二者之之间没有有必然的的联系。纽约都都市圈政政府间治治理制度度安排是是最为薄薄弱的，但它却却是美国国也是全全世界生生产力最最发达、区域经经济最具具活力的的地区。从国内内的经验验来看，如果说说京津冀冀区域缺缺乏一体体化的政政府间治治理制度度安排，那么江江浙沪、粤港澳澳的区域域治理制制度安排排就很健健全吗？显然不不是。特特别是粤粤港澳，现在看看来其区区域治理理制度安安排更像像是纽约约都市圈圈的模

15、式式，但其其发展并并没有因因此受到到限制。反观京京津冀区区域自身身，19981年年就在全全国最早早成立了了华北经经济协作作区，119866年成立立了以天天津为主主的环渤渤海地区区经济市市长联席席会，119888年又以以北京为为中心成成立了环环京经济济协作区区，但这这并没有有为本地地区带来来经济上上的进一一步繁荣荣。诚然然，加强强政府间间的对话话和合作作，甚至至根据经经济发展展的需要要，对行行政区划划进行局局部调整整都是必必要的，但过分分地强调调政府治治理的制制度安排排对区域域经济发发展的作作用，可可能比强强化政府府对经济济的干预预带来的的“政经经不分”的负面面影响更更大。3.区域发发展缺乏乏规

16、划论论这种种观点认认为，缺缺乏统一一规划是是京津冀冀区域重重复建设设、低水水平竞争争、经济济发展缓缓慢的关关键原因因，因此此主张通通过区域域规划来来促进京京津冀区区域发展展。然而而，在市市场经济济条件下下，一定定的重复复建设是是发挥企企业积极极性、创创造性，发挥市市场机制制作用必必要的代代价。可可以减少少重复建建设，但但不能消消灭重复复建设，否则就就是消灭灭市场机机制。当当然，规规划是必必要的，但相对对市场机机制来讲讲，它并并非是基基础性的的，而是是一种补补充和完完善。本文以为为，京津津冀区域域发展的的核心问问题在于于制定恰恰当的公公共政策策，实现现产业与与人口发发展的有有机衔接接。一方方面，

17、深深化区域域产业结结构调整整，切实实提高产产业创新新和升级级能力。在市场场化、全全球化时时代，一一个区域域的发展展主要靠靠其产业业的竞争争优势。我们可可以拿京京津冀区区域的核核心城市市北京与与上海进进行比较较，按照照国家统统计局的的产业分分类目录录，从产产业规模模来看，北京只只有三个个行业较较上海在在全国范范围内具具有明显显优势。因此可可以说，相对于于长江三三角洲和和珠江三三角洲，京津冀冀区域经经济发展展之所以以相对落落后，是是因为这这一地区区的产业业缺乏相相对的竞竞争优势势。那么么，为什什么京津津冀区域域具有优优势的产产业相对对薄弱呢呢？产业业的竞争争优势关关键在于于产业创创新和升升级能力力

18、。目前前京津冀冀区域产产业创新新和升级级能力比比较稀缺缺，这种种稀缺决决定了它它的经济济发展相相对落后后。产业业升级和和创新能能力相对对不足，新的产产业就无无法进来来，旧的的产业就就无法转转移出去去。由于于新的产产业的收收入效应应、就业业效应、财政效效应不足足以替代代旧的产产业，而而且还有有足够的的增长，产业转转移就没没有足够够的动力力和压力力。这样样，周边边地区获获得转移移产业的的机会就就少，产产业升级级就相对对不足。同时我我们还知知道，一一个中心心城市的的产业升升级又与与它所处处区域总总体的经经济发展展密切相相关，所所有的国国际大都都市，其其周边地地区都是是高度发发展的区区域经济济，所以以

19、周边地地区产业业升级相相对不足足反过来来又制约约了中心心城市的的产业升升级。另另一方面面，区域域产业结结构优化化升级必必须与人人才和劳劳动力市市场相连连接，突突破分离离与分割割瓶颈限限制，实实现产业业与人口口发展的的无缝对对接。从从京津冀冀区域前前景来看看，未来来20年年将是跨跨越式的的大发展展时期，要求社社会具有有很强的的包容性性。在社社会包容容性的多多元因素素中，考考虑到城城市化的的加速发发展和区区域发展展中越来来越强烈烈的开放放性，人人口的流流动与就就业将是是区域经经济发展展中面临临的一个个重大战战略问题题。仅从从区域内内待转移移的农村村剩余劳劳动力来来看，不不考虑京京津两地地的郊区区农

20、民，未来110年内内单是河河北省就就约有110000万农业业剩余劳劳动力需需要转移移到二产产或三产产就业。而与这这一大规规模就业业结构调调整相适适应，应应该有近近30000万的的农村人人口迁移移到城镇镇。要容容纳这么么多的迁迁移人口口需要建建立相当当于500万人的的城市660个。如果考考虑农业业剩余劳劳动力的的素质的的话，将将有很大大一部分分农业剩剩余劳动动力不能能适应产产业结构构调整的的要求。从这个个意义上上讲，统统筹京津津冀区域域人口发发展，着着力提高高人口素素质，特特别是剩剩余农业业劳动力力的素质质，不仅仅有利于于提高产产业结构构对经济济发展的的适应度度，同时时也促进进了城市市化过程程的

21、有序序跟进，对于该该区域产产业带及及城市群群的形成成都是一一项极为为重要的的战略举举措。三 加快快京津冀冀区域发发展的人人口与产产业对策策那么么，如何何提升京京津冀区区域人口口与产业业发展的的协同度度，在推推动产业业持续创创新与升升级能力力的同时时，切实实处理好好人口、经济和和生态关关系，建建立区域域内产业业强劲、经济有有效、生生态优化化的发展展格局呢呢？本文文将从以以下两个个层面分分析。1.产业分分工与优优化升级级京津津冀区域域是一个个发展中中的、转转型中的的区域，促进区区域产业业创新与与升级能能力的提提升，应应当从两两个相互互联系的的维度入入手。即即在微观观层次上上，积极极、稳妥妥地推进进

22、企业改改制、改改造和改改革，塑塑造机制制灵活、充满活活力的现现代企业业；在宏宏观层次次上，优优化经济济结构，为产业业创新和和升级提提供支持持。在这这方面特特别要重重视制定定正确的的产业群群导向，提升产产业园区区的层次次。（11）加快快发展京京津冀地地区沿海海经济带带以建建设世界界性加工工制造基基地和现现代化国国际物流流中心为为导向，提升京京津冀区区域滨海海新区水水平。京京津冀区区域滨海海新区地地域辽阔阔，滩涂涂、荒地地资源丰丰富，拥拥有天津津港、京京塘港等等深水港港湾、天天津经济济技术开开发区、天津保保税区、沧州临临港化工工园区，发展条条件好，潜力巨巨大。可可将“立立足京畿畿，辐射射三北，服务

23、全全国，面面向东北北亚，把把本地区区建设成成为世界界性加工工制造基基地和现现代化国国际物流流中心”的设想想纳入国国家区域域发展规规划，并并赋予类类似浦东东新区的的财政税税收、加加工制造造、国际际物流政政策，允允许在天天津滨海海新区辟辟建自由由贸易区区。（22）提升升北京CCBD和和金融街街的实力力根据据英国全全球化与与世界城城市研究究小组119999年的权权威报告告，中国国大陆只只有北京京和上海海两个城城市进入入世界级级城市之之列，北北京的得得分和排排序比上上海还高高。北京京发展商商务和金金融的优优势巨大大，也很很有基础础。因此此，可将将北京CCBD和和金融街街建设成成为世界界性服务务贸易基基

24、地和金金融中心心纳入国国家区域域发展规规划，赋赋予北京京CBDD和金融融街类似似浦东新新区的财财政税收收政策、金融和和服务贸贸易政策策。如此此，北京京的CBBD、金金融街加加上天津津的滨海海新区，可构成成中国北北方的“浦东”。（33）整合合京津冀冀区域创创新体系系以适适应京津津冀区域域建设要要求为导导向，拓拓展中关关村科技技园区，将天津津经济技技术开发发区、石石家庄经经济技术术开发区区纳入其其架构之之中，实实现京津津冀区域域创新体体系的整整合。并并以国际际性医药药工业基基地为导导向，提提升石家家庄经济济技术开开发区的的水平和和层次。2.人口迁迁移与区区域协同同在京京津冀地地区发展展成为全全球性

25、都都市圈、经济圈圈和流通通圈的过过程中，人口是是制约发发展进程程的关键键因素。在当前前形势下下，应当当从实施施就地城城市化战战略、优优化区域域空间发发展格局局、构建建人口双双向大循循环等多多角度入入手，推推进人口口一体化化与城乡乡一体化化、经济济一体化化、交通通一体化化等的协协调有序序发展。（11）实施施就地城城市化战战略，促促进农村村剩余劳劳动力区区域内部部的自我我吸收加快快户籍制制度改革革和用工工制度改改革，消消除限制制人口流流动的各各种制度度性障碍碍，实现现区域内内劳动力力市场一一体化，使劳动动力要素素在区域域内最大大限度地地自由流流动；全全面启动动区域内内农民工工培训工工程，对对流动前

26、前和流动动后的农农民工进进行职业业培训，大幅度度提高农农民工的的整体素素质，提提高他们们在京津津冀区域域内劳动动力市场场的竞争争力；建建立区域域内统一一的劳动动技能认认证制度度，三省省市互认认岗位培培训证书书；建立立统一的的区域就就业岗位位信息支支持系统统，互相相提供及及时的就就业岗位位信息；积极推推进京津津冀三地地社会融融合，消消除体制制性障碍碍，在子子女教育育、居住住、就业业、权益益保障等等方面为为三地流流动人口口融入城城市搭桥桥，积极极创造条条件让进进城农民民适应城城市的生生活，融融入城市市社会，最终成成为定居居于城市市的市民民。（22）采取取“一轴轴两翼多多中心网网络式”的空间间开发战

27、战略，优优化支撑撑产业创创新和升升级的区区域空间间结构所谓谓“一轴轴”是指指中部主主轴，南南起石家家庄市区区自北京京到天津津、唐山山的发展展地带，未来随随着津唐唐渤海沿沿岸至大大连快速速跨海通通道的建建设可外外延至辽辽东半岛岛，是京京津冀区区域的核核心。要要抓住机机遇，充充分发挥挥集聚经经济优势势，把北北京建设设成为政政治、经经济、文文化综合合发展的的世界级级城市，把天津津建设成成为世界界级工商商城市，把石家家庄建设设成为以以国际医医药工业业基地为为支撑的的相对专专门化的的国际城城市，把把唐山建建设成为为以重化化工业为为支撑的的相对专专门化的的国际城城市。所所谓“两两翼”指指南北两两翼。南南翼

28、东北北接天津津，自沧沧州、衡衡水向西西进入山山西，向向南经邢邢台、邯邯郸进入入河南，是京津津冀区域域南边缘缘，沟通通山东半半岛、中中原与三三晋，是是京津冀冀区域联联系外国国南部的的必经之之地。北北翼从唐唐山向西西至北京京远郊的的平谷、怀柔、延庆、密云以以及冀北北承德、张家口口，沟通通山西、内蒙，向北至至秦皇岛岛，对外外沟通东东北，是是京津冀冀区域北北边缘。两翼要要抓住京京津冀区区域从点点轴空间间开发向向网络式式空间开开发转型型的机遇遇，培育育新的增增长极。（33）结合合首都建建设国际际化大都都市的实实际，着着力构建建“有进进有出”的人口口双向大大循环北京京地区作作为京津津冀区域域内的核核心子系系统，由由于人口口规模过过度膨胀胀，正面面临着其其建城以以来最严严重的水水资源短短缺危机机和生态态环境压压力。推推进京津津冀区域域协同发发展，减减少周边边城市人人口向首首都聚集集，同时时分解北北京人口口向周边边城市疏疏散，是是深化区区域协调调、促进进合作共共赢的必必由之路路。首先先，通过过“堵”、“截截”结合合来调控控人口迁迁入，一一方面