论国家建设项目工程合同管理与审计监督问题

1、论国家建立工程工程合同管理与审计监视问题近年来国家加大对西部地区的开发投入，有力地促进了国家建立工程的建立。为确保国家建立资金合法、有效地使用，加强对国家建立工程的合同管理及审计监视具有重要的意义，两者从不同的角度构成对建立工程进展监管。但由于建立工程具有投入大、建立周期长、建立过程需要多个单位共同完成及工程专业性较强等特性，给建立合同的管理及审计监视带来难度。由于建立工程合同内容的复杂性，合同签定难以完善，加之合同约定的内容与实际施工结果一般都存在差异，因此。产生工程合同纠纷普遍发生。同时国家建立工程的出资人是国家，在利益方面存在国家、企业、个人三个方面的利益关系，这种利益格局本身存在损害国

2、家利益的可能，加上建立领域存在的不标准行为及腐败现象，国家建立工程中存在利用形式合法，但合同内容或合同执行结果可能损害国家利益的建立工程合同，到达侵吞国家资产的目的。这一现象在建立领域中普遍存在，其损害国家利益的程度是触目惊心的。对此，国家审计机关依法对国家建立工程进展审计，充分利用法律根据加强对国家建立工程的审计监视。2022年5月，中央电视台?今日说法?栏目以?到底该给多少钱?为题对四川省南充市政府投资建立的北环公路工程结算问题进展了报道，北环公路开工决算经建立单位与施工单位审定为378万元，双方签字盖章。当地审计部门审定该工程开工决算应为277万元，核减101万元。电视栏目专家认为应按建

3、立单位与施工单位签字的378万元付款，认为系双方当事人真实意思的表示，根据?合同法?该合同合法有效。市中级法院断定以378万元进展结算，未能采用审计决定办理工程结算，致使国家资产遭到损失。事后，检察院根据审计部门查出的虚报工程量、高估冒算等线索立案侦察，最终将建立单位与施工单位利用合同损害国家利益的犯罪分子依法处理。又据报道，国家重点建立工程粤海铁路建立公司，通过弄虚作假，虚拟建立工程合同，套取国债建立资金657万元，同时利用变更设计补充合同，进步材料价格套取转移建立资金，损害国家利益。由此个案引出对国家建立工程中合同签定及合同执行与审计监视权威性的考虑。本文重点针对国家建立工程中存在的建立工

4、程合同形式合法，从合同上不能直接断定其为无效合同，但执行结果那么可能损害国家利益。提出国家审计机关对国家建立工程施行审计监视与司法机关在审理国家建立工程合同纠纷时，如何衔接?中华人民共和国合同法?、?中华人民共和国审计法?、?中华人民共和国民事诉讼法?的有关规定，使其起到互相补充、互相根据的作用，最大限度的发挥法律效率。而不是片面理解上述法律，甚至将?中华人民共和国合同法?与?中华人民共和国审计法?对立起来，否那么会产生严重的错误结果，从而导致执法主体对同一执法事项的不同执法结论。一、对建立工程合同主体合法性的认定当前，国家审计机关在对国家建立工程进展审计时，发现建立领域较为普遍地存在建立工程

5、合同主体与合同执行主体不一致，即建立领域中的挂靠、转包、违法分包等行为。?中华人民共和国建筑法?规定：制止施工企业超越本企业资质等级答应的业务范围承包工程，制止其他单位使用本单位的资质证书、营业执照以本企业的名义承接工程。施工单位为躲避这一法律规定，采取无施工资质或低施工资质的施工单位利用挂靠高施工资质施工单位，签订施工合同，承接施工任务。以致当前建立领域存在一种普遍现象即：一级施工队伍中标，二级施工队伍签合同，三级施工队伍甚至无等级施工队伍施工。根据?中华人民共和国合同法?规定，合同当事人应具有相应的民事权利和民事行为才能。施工企业的民事行为才能详细表达在其施工资质施工装备、施工技术构造、企

6、业信誉、企业业绩等施工才能上。由于挂靠方式的出现，合同签定单位具有相应的民事行为才能，担实际承建单位却不具备相应的施工资质及完成建立任务的才能，于是建立过程中，建立工程纠纷增多，国家建立工程遭到一定的损失。根据?中华人民共和国合同法?规定，合同主体不合格那么所订合同为无效合同。但人民法院在审讯建立工程纠纷时，片面强调合同签定主体资格的合法形式而无视了合同施行主体的本质，不合格的合同施工主体得到事实上的成认。挂靠单位的成在，其结果直接影响建立工程质量和建立工程造价，损害的是国家利益。建立工程合同条款的签定，要求具有较强的工程专业知识，到达合同条款合理。由于施工单位长期从事工程施工工作，具有较丰富

7、的工程结算经历，如在工程量清单报价中采取不合理的不平衡报价，易于在合同中有意识地埋下伏笔，使之在工程结算中有利于施工企业。而建立单位往往在工程结算经历方面处于弱势地位，不能在订立合同时有效防止不利因素的产生。同时由于法院在审理此类工程结算纠纷时，重点审查合同主体是否合格、合同内容是否合法、合同意思表示是否真实，在此根底上更多的强调合同的有效性，由于法院本身不具备这方面的工程专业知识，难以从专业技术方面发现合同结算中存在损害国家利益的问题，从而容易作出不利于建立单位的判决，而最终损害了国家的利益。由于国家建立工程的出资人是国家，在利益方面存在国家、企业、个人三个方面的利益关系，这种利益格局本身存

8、在损害国家利益的可能。加上建立领域中建立市场不健全，不标准行为、腐败行为的存在，建立单位、监理单位、设计单位、施工单位从自身利益出发，共同串通以不法手段损害国家利益粤海铁路建立工程就是典型事例。在这种状况下，建立单位即国家利益的代理人所签定的建立工程合同就很难代表国家的真实意思。人民法院在审理局部国家建立工程工程结算纠纷案中，偏面强调合同是当事人双方真实意思的表示，为维护合同形式上的合法性，那么可能作出损害国家利益的判决结果。国家审计是对建立各方履行合同情况进展监视，是维护合同双方的合法权益的，只要各方完成合同所规定的内容、义务，审计机关必然要确保各方享受合同规定的合法权益。但是，对于合同履行

9、过程中的弄虚作假、高估冒算等恶意串通行为，审计机关必然要挤悼“水分，维护国家利益，维护施工单位的合法权益，而非不法利益，这才是国家与施工单位的“真实意思的表示。最高人民法院2001民一他字第2号司法解释规定：只有在合同明确约定以审计结论作为结算根据或合同的约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的根据。高院的这一规定从法律上为国有资产的流失翻开了缺口，同时也使?中华人民共和国合同法?与?中华人民共和国审计法?对立起来，产生了错误的后果。?中华人民共和国审计法?第23条规定，国家审计机关对国家建立工程进展审计监视。检查其投资活动的真实性、合法性和效益性，以保证国有资产的平安、完好

10、。从法律上明确审计机关对国家建立工程审计的合法性，这种审计监视权而非合同约定的权利。因此，高院的司法解释从程序上、权限上都有悖于?中华人民共和国立法法?的规定，从内容上也违犯了?中华人民共和国审计法?规定的固定资产投资审计的职能。二、对国家建立工程依法审计，充分利用法律根据加强审计监视对局部国家建立工程审计结果与法院判决结果不一致的问题，有其法律互相不完善或冲突的因素，需要国家立法部门加以进一步明确或完善，同时也存在依法行政时对法律法规的理解及运用策略问题。这些都需要在详细工作中加以解决。从法律上说同一事实情况出现法院与审计机关结论不一致，其根本在于?中华人民共和国合同法?属民法范畴，是调整平

11、等主体之间社会关系的法律，其根本原那么是意思自治、私法神圣。而?中华人民共和国审计法?属行政法范畴，是公法。在司法理论中，司法部门更强调私法优先。同一法律事实在同时涉及运用公法与私法时，终究是公法优先还是私法优先，在立法界还存在争论。因此，上述问题的解决需要立法机关从法律的权威性上加以界定才能得以根治。本人认为，行政法律是国家机器正常、高效运转的保障，国家机器的正常运转是民事法律关系得以安康开展的前提，从此意义上说公法优先是必然。从法权的意义上说，国家利益是高于一切的，国家建立工程的建立方是国家利益的代表，国家审计机关是国家利益的法定监视部门，司法机关在审理国家建立工程合同纠纷时，应充分根据具

12、有法律效力的审计结论和审计决定作出判决，而不是置审计结论和审计决定而不顾，从而真正表达国家利益高于一切。衔接?中华人民共和国合同法?、?中华人民共和国审计法?、?中华人民共和国民事诉讼法?，相应修改或完善相关条款，以起到互相补充、互相根据的作用，最大限度的发挥法律效率。根据?中华人民共和国合同法?第44条规定依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、豋记等手续生效的，按照其规定。，同时第127条规定：工商行政管理部门和其他有关行政主管部门在各自的职权范围内，按照法律、行政法规的规定，对利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为，负责监视处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

13、据此可以看出，?中华人民共和国合同法?把某些详细合同的生效权限已经让渡给了其他法律的详细规定。因此，完全可以通过修改?中华人民共和国审计法?，增加条款：对涉及国家重大利益的建立工程的合同，应当经过国家审计机关的批准后生效。根据?中华人民共和国审计法?第23条、第40条、第45条和?审计法施行条例?第21条的规定，审计机关作为审计行政主管部门，有权在自己的职权范围内，按照法律、行政法规的规定，对利用合同危害国家利益的违法、违规行为，依法进展处理、处分。在国家建立工程中，审计决定作为一种特殊的行政强迫行为，应在民事诉讼中明确其法律效力。在民事法律中，应明确审计决定在民事诉讼中具有的法律效力和法律地

14、位，详细表达为民事审讯程序中，强调审计决定的证据优先原那么，审计决定在民事审讯中应作为当然的有效证据，除非有相反的证据足以推翻审计机关的决定，否那么不能改变审计决定作为强迫行为的法律效力。在现阶段，有效运用?中华人民共和国审计法?、?中华人民共和国合同法?，尽量减少法律运用中产生的不必要的冲突。审计法赋予了审计部门有权审查国家建立工程工程结算的权利，为保护国家财产给予了法律保证。合同法赋予了合同双方共同遵守合同条款，维护合同双方的合法经济利益的法律保证。在合同双方都严格遵守国家法律法规的前提下，?中华人民共和国合同法?和?中华人民共和国审计法?产生的法律效果是一致的。但是在合同有效条件下，由于

15、建立工程结算的特殊性，合同结果可能存在违法违规问题，这时，审计决定与法院判决可能产生不同的法律结果。这在详细审计实务中如何策略运用法律、法规，是应该引起充分注意的。根据?中华人民共和国合同法?第52条规定：一方以欺诈、胁迫的手段订立的合同，损害国家利益的合同；恶意串通、损害国家、集体或第三人利益的合同；以合法形式掩盖非法目的的合同；损害社会公共利益的合同；违背法律、行政法规的强迫性规定的合同，均属于无效合同范畴。无效合同是不发生合同当事人所期待的法律效力的合同。对无效合同，审计部门不宜超前下达审计决定，应先由人民法院对合同认定无效，审计部门根据审计事实依法作出审计决定，按审计决定执行，防止在合

16、同尚未宣告无效的前提下，产生审计决定与合同有效性的冲突，造成审计决定难以执行。但在详细的审计实务中，更多遇到的是合同合法但合同局部条款不合规、不合理或合同执行结果存在损害国家利益的行为，对局部条款不合规、不合理的合同，审计过程中应要求建立单位提请法院变更不合规、不合理的合同条款，以致变更后的合同与按国家规定审计的审计结果一致，以利于审计决定的顺利执行。对合同中明确规定是以固定价格进展结算的，假如审计结果说明合同执行结果存在损害国家利益的，审计决定应侧重于揭露合同执行过程中存在的问题，对其造成的损失其责任应由建立单位承当，审计决定不宜强迫施工等单位执行，从而防止审计决定与合同履行产生直接冲突。三

17、、标准国家建立工程的审计程序，发挥审计监视作用认真分析当前局部国家建立工程的审计决定与人民法院判决的结果不一致现象，实际上不是审计执行国家法律法规方面或审计工作质量上存在问题，更多的是审计执法程序上不合规，导致审计决定在人民法院判决工程决算纠纷中未能得到采用。审计程序不合规主要表如今审计机关在对建立工程审计过程中，仅对建立单位一方下达审计通知书，未考虑到国家建立工程审计的特殊性，未对与建立工程工程结算相关的施工、监理、设计、供货等单位下达相应的审计通知书，由于最终审计决定要求建立单位、施工、设计、监理等相关单位共同执行才能完成，而非建立单位一方执行即可，因此，仅对建立单位一方下达审计通知书，在

18、审计决定执行主体上产生了法律偏向，导致审计决定不能得到有效地执行，甚至产生行政诉讼。当产生行政诉讼时，人民法院更多的是从审计执法程序上来认定审计决定的合法性，从而导致法院判决与审计决定不一致的结果。在当前国家法律法规尚未修改前，充分利用地方立法来保证审计对国家建立工程合同中约定的违背工程结算规定或合同执行结果损害国家利益的监视作用。对建立单位来说，并非所有承当国家建立工程的建立单位都很懂得和掌握建筑工程、安装工程等专业性极强的专业知识，这样难免在建立工程招投标、概算、设计、施工等方面产生破绽，而给国家造成损失。由于这种损失具有较大的隐蔽性，易被外表形式合法的合同所掩盖。对此，加强对国家建立工程的审计监视就更显必要。在当前状况下，可考虑各地审计机关在自己的职权范围内，积极向本级政府建议，由地方立法在本行政区域内，规定国家建立工程的工程结算必须经审计机关审计，其审计结论作为双方办理工程款结算的根据，将其纳入必经程