PPP项目对我国地方政府财政压力的影响研究基于2015-2016省级面板数据的经验证据

1、PPP项目对我国地方政府财政压力的影响研究基于2015-2016省级面板数据的经验证据摘要随着近几年来PPP项目在我国的广泛实施和开展，政府决策层和学界越来越关心PPP项目对社会经济方面产生的效果，其中之一便是PPP项目对地方政府财政压力的影响。本文在总结现有文献的基础上首先简单讨论了PPP的定义和特点，定性分析了地方政府财政压力的成因和PPP项目中政府的支出责任。接下来，本文基于PPP综合信息平台的数据，按照省市、区域、行业、回报机制四种分类方法，对我国的PPP项目数量和投资额进行了细致的梳理和统计描述。第三，本文利用2015-2016省级面板数据讨论了PPP项目对我国地方政府财政压力的作用

2、，研究发现PPP项目的实施在短期内反而增加了我国地方政府的财政支出缺口。本文潜在的政策含义是，政府需要警惕PPP项目投资过热的趋势，严守10%的财政可承受能力的红线。关键词：PPP，财政压力，投资规模，省级面板数据The Impact of PPP Project on the Financial Pressure of Local Governments in ChinaBased on Empirical Evidence from 2015-2016 Provincial Panel DataAbstractWith the extensive implementation and de

3、velopment of PPP projects in China in recent years, government decision-making and academic circles are increasingly concerned about the effects of PPP projects on social and economic aspects. One of them is the impact of PPP projects on local government financial pressure.This paper first briefly d

4、iscusses the definition and characteristics of PPP on the basis of summarizing the existing literature, and qualitatively analyzes the causes of local government financial pressure and government expenditure responsibilities in PPP projects. Then, based on the data of the PPP integrated information

5、platform, this paper meticulously combs and statistically describes the number of PPP projects in China and the amount of investment according to four classification methods: provincial, regional, industry, and reward mechanisms. Thirdly, this paper uses the 2015-2016 provincial panel data to discus

6、s the role of PPP projects in the fiscal pressures of local governments in China. The study finds that the implementation of PPP projects has increased the fiscal expenditure gap of local governments in China in the short term. The potential policy implication of this paper is that the government ne

7、eds to be alert to the overheated investment in PPP projects and strictly adhere to the red line of 10% of fiscal affordability.Key words: PPP model, financial pressure, investment scale, provincial panel data目 录一、序言1二、文献综述2（一）PPP模式起源、特性的理论研究2（二）PPP模式在我国实施的可行性研究2（三）PPP模式下政府财政约束的问题分析2三、PPP模式与财政压力的关联性

8、分析3（一）PPP模式的定义和特性3（二）PPP模式选择分析3（三）我国目前的地方政府财政压力成因分析3（四）PPP模式三种回报机制下政府支出责任分析4（五）PPP模式对我国财政压力的影响分析5四、我国PPP项目管理库数据的描述性统计6（一）按省、直辖市分类6（二）按区域分类7（三）按行业分类8（四）按项目的回报机制分类9（五）总结10五、计量分析过程10（一）指标构建与模型设定10（二）描述性统计11（三）回归分析11（四）对结果的进一步讨论12六、总结及政策建议13资料来源和参考文献14一、序言 在经济“新常态”的大背景下，我国的经济增速在略有下滑后走入了平稳发展的状态。然而，城镇化的脚步

9、还未停歇，根据国家新型城镇化规划（2014-2020年），我国的常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率要在2020年分别达到60%和45%。快速涌入的城市人口需要配套的城市设施和服务，如城市交通、供水、污水净化、垃圾处理等等。巨大的城市服务需求对应着巨大的资金投入，极其考验地方政府的融资能力。上世纪九十年代起，英国、美国、加拿大等国家陆续采用 PPP模式对基础设施及配套服务进行建设和完善，我国在八九十年代也试图采用 BOT、 BT模式建设公共设施，例如1988年投入使用的深圳沙角 B电厂。 但是由于立法、政策并未跟进，PPP模式没有得到一个良好发展的环境，导致这样的项目数十年来寥寥无几。2008年

10、的金融危机波及世界各地，我国为维持经济的稳定，采取了较大规模的财政投资刺激计划（简称“四万亿计划”），也造成了地方政府债务的快速增长，地方政府的财政支出压力越来越大。2010年起，国家注意到地方政府债台高筑的情况，出台了财政部关于规范地方各级政府部门举债和担保承诺行为的通知，对政府融资平台进行强有力的限制。 在这种情势下，PPP模式以其特有的性质，被包装成各式各样的项目，通过引入私人资本的力量，试图减轻政府融资压力。2014年，国家出台了国务院关于加强地方政府性债务管理的意见，明确提出推广应用政府与社会资本合作方式， PPP模式得到了中央政府的大力支持；2015年，财政部创建了PPP综合信息平

11、台，随之建立PPP项目库，从而促进了全国范围内PPP项目的广泛开展。然而，随着近几年来PPP项目和投资额的成倍增加，问题也逐渐浮现。一个良好的PPP项目往往周期较长，需要合理的各阶段规划，并且要真正符合利益共享、风险共担的要求才可以采用PPP模式进行建设。在我国，有些项目并不适合这样的模式，却硬要采取PPP模式建设，很可能在落地前就项目中断；由于我国相关法律法规尚处于完善阶段，有些打着PPP旗号实则变相融资的项目也夹杂其中；本着风险利益相匹配的原则，政府需要给承担风险的私人部门的额外补助也可能增加政府的财政压力。同时，在与国外已经形成较为成熟的PPP模式的国家相比，不难发现我国目前的PPP模式

12、存在的隐患。在规模上，我国的PPP项目数量在短短三年时间内就达到了英国二十年运营期间的10倍，但落地率却不及英国的三分之一。从PPP项目投资额占社会固定投资的比例来看，英国和加拿大均稳定在10%到13%。我国2016年的全社会固定投资额为606465.66亿元，即使按照15%的比例来算，PPP项目的投资额也应该控制在90970亿元左右。而我国目前的投资规模已经达到113467亿元，整整超出两万多亿元。从PPP涉及的行业领域来看，英国的PPP项目主要分布在教育、医疗、交通、国防这些行业，而加拿大的PPP项目主要分布于医疗保健、交通、司法。从中可以看出，这些发达国家的PPP项目主要涉及的是社会性基

13、础设施。而我国的PPP项目目前分布较为集中，经济性基础设施占据了百分之五十以上的比例。本文旨在探究我国的PPP项目对地方政府财政压力是否起到了缓解的作用。由于近几年来我国PPP模式才开始大规模推广，笔者可集到的数据有限，因此，只能对PPP项目的短期效果进行实证研究，而无法从长期验证其对地方政府财政压力的作用。本文从PPP模式的定义、特性、在我国实施的适应性入手，由浅入深，从不同方面分析PPP项目对地方政府财政压力的影响；通过PPP综合信息平台里的管理库数据分析我国目前的PPP项目开展形势；利用近两年省级面板数据进行计量回归，并对结果进行深入剖析和进一步的讨论，最后得出结论和政策建议。二、文献综

14、述利用PPP项目缓解地方政府财政压力，在国外是PPP模式的起源，在国内则是近几年政府决策层和学界提出并越来越受关注的一个观点。（一）PPP模式起源、特性的理论研究谢煊、孙洁、刘英志（2014）主要研究了英国的PPP模式的背景、主要形式和特点。PPP模式的起源在欧洲特别是英国。九十年代初期，英国面临着财政超支、时间超支的窘境。为缓解压力，英国政府提出与私人资本合作建设公共设施并成功实现了该模式在医疗、教育、国防等领域的运用。英国的PPP模式分为特许经营（少数）、私人融资计划PF1（1992年到2011年）、PF2（2012年之后）。其中，PF1是设计、建设、融资、运营及维护；PF2是设计、建设、

15、融资和维护。PF2的改进在于政府以小股东身份入股，仅承担有限责任（高玲珍，王露露，2015）。闫胜利（2014）区分了PPP模式、私营部门参与PSP、私有化的概念，强调了PPP模式的三大特点长期合作、私人部门承担更多风险、私人部门负有管理责任。Darrin Grimsey和Mervyn K. Lewis（2000）从采购者和发起者的角度分别分析了PPP项目在基础设施领域的应用，认为只有满足风险在二者之间合理分配的项目才能取得理想的效果。（二）PPP模式在我国实施的可行性研究对于我国目前有扩张趋势的地方政府财政支出缺口，程谦（2003）通过研究我国近几十年的基建项目发现，我国公共项目资金的来源主

16、要是政府的直接投资和间接融资，公共产品资产负债率高，使政府投融资风险居高不下。刘梅（2015）分析了我国目前的地方债务形式，推理认定政府解决基建项目资金的来源不能是增税和获取上级部门更多的转移收入，而只能通过举债。在地方政府债台高筑的情势下，政府急需一种缓解债务压力又不影响基础设施建设投入的方法。虽然PPP模式在我国最早可追溯到上世纪八十年代，但大规模的开展却是从国外得来的借鉴。在可行性方面，闫胜利（2014）认为，依据世界银行及亚洲开发银行对于PPP项目应用范围的界定，我国政府至少可以将71%的或有负债通过PPP项目转移给私人部门。谢理超（2015）认为，我国的PPP模式可以通过借鉴英国的P

17、F2股权融资模式，有效拓展财政管理手段；利用市场的力量转变公共产品的供给机制，有效盘活现有存量资源，吸引私人资本的参与，用社会负债“置换”政府负债，实现政府债务的有效剥离。（三）PPP模式下政府财政约束的问题分析对于PPP模式在我国的大范围应用，学者们在各自聚焦的领域发表了不同的看法。在PPP投融资方式的选择上，孙玉栋、孟凡达（2017）指出，在国办发（2015）政策法规中允许通过TOT、ROT等形式，在征得债权人同意的前提下将政府性债务置换为非政府性债务，将化解政府债务直接作为PPP项目目标，这样的做法很可能扭曲PPP项目的机制和运营管理。吉富星（2015）认同PPP模式在中长期对政府财政压

18、力的平滑作用，但他认为PPP项目可能会在未来增加政府的支出风险，给政府带来隐性负债。PPP项目普遍采用的物有所值评价方法在定量上有较大的主观性，使得政府很难去评价一个PPP项目的实施效果。PPP项目盈利性不高，为吸引社会资本投入，政府往往需要承诺给予社会资本额外资源、财力或二者的捆绑，这会形成潜在的支出责任，并且是游离在政府资产负债表之外的隐性负债。政府甚至可能采用PPP模式转移负债，造成债务隐匿，但实际上却是治标不治本的做法。在政策导向上，学者们一致认为国家政策是影响PPP模式发展的风向标。温来成、刘洪芳、彭羽（2015）认为政府与社会资本合作是财政风险较高的公共服务供给方式。通过对国家政策

19、的仔细解读，他们认为政策中虽然有明确提出“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例不应超过10%”，但也提出“省级政府可以按照实际需求确定比例”，这样的双重规定缺乏强硬的财政约束，并不能真正对PPP投入规模进行控制。谢理超（2015）通过横向对比法国、澳大利亚、印度、菲律宾、哥伦比亚、毛里求斯等国家关于PPP模式所出台的政策、法律法规，他得出了我国亟待完善相关政策的结论，否则我国的PPP项目很可能由于缺乏财政透明度、监管不力而给PPP项目的实施带来隐患。国外也出现过PPP模式滥用的负面消息。董再平（2016）指出，2011年葡萄牙发生的财政危机就源于PPP模式的

20、滥用带来的负债压力。最先运用PPP模式的英国在实施PPP项目二十五年内，因PPP产生的未来负债已经达到2670亿英镑。Cuasch（2004）通过追踪拉丁美洲1990到2000年近1000份PPP合同的后续发展后发现，有超过三成的PPP项目后期出现了政府与私人资本方修改利益分配并偏向对私人资本有利的现象。三、PPP模式与财政压力的关联性分析（一）PPP模式的定义和特性广义的 PPP 即公私合作模式，狭义的 PPP 是政府与私人部门组成的特殊机构，引入社会资本，全过程的共同合作。PPP模式引入了私人部门的力量，发挥私人部门相对于政府部门的优势。它提倡社会资本与政府合作，共同参与基础设施的建设、完

21、善和后续服务。政府部门只需要对服务成果进行描述并规定标准来确认，而不必制定详细的技术规范。按照私人部门与政府负责的内容进行分工，可分为九种运营模式。社会资本拥有技术和管理能力的优势，可以与政府的项目资源有效结合，从而使项目投资收益的最大化。而政府追求的目标则是借助社会资本的资金、技术和管理条件，改善政府购买可能存在的垄断等低效率问题，从而实现公共服务产品的供给。（二）PPP模式选择分析目前我国兴起的PPP模式主要有BOT、BT、BOOT、TOT。其中最流行的是BOT（建设-经营-转让），BT、BOOT、BOO为它的衍生形式。对于已建成的基础设施，政府可以通过TOT模式（移交-经营-移交）转移给

22、私人部门，由其运作并分配利润，将转让所得用于化解部分债务，在运营期结束后收回该项目的所有权；对于预备开工的基础设施，则可以通过BOT（建设-经营-转让）及其衍生方式，经历前期开发、筹备、建设实施、运营维护、移交过渡这五个阶段，引入社会资本，减轻政府的债务负担。（三）我国目前的地方政府财政压力成因分析从内部原因来看，我国地方政府长久以来的财政压力源自1994年的分税制改革。这场改革重新划分了中央政府与地方政府之间的财权、事权，将容易征收的税种多数归于中央，地方的财政收入相比过去就有所下降。同时，事权层层下放，地方的支出压力增加。两相抗衡，地方政府需要通过其它方式平衡财政收支。传统的财政分权理论认

23、为地方政府获取资金的方式包含税金和债务所得，债务可以看成是向未来所获利益缴纳的税收，从而实现代际公平。因此，举债成了地方政府的一种主要的融资手段。另一方面，财政压力也受到官员晋升激励的影响。我国对官员的政绩考核主要看该地区当年的GDP增速、人均收入、财政收入等。由于中央政府的地方政府的信息不匹配，地方政府官员往往倾向于增加投资拉动经济发展来创造业绩，而这意味着大笔资金的投入，加重了财政负担。2008年经济危机之后，我国政府为应对危机实施了四万亿计划等扩张性财政政策，更加剧了地方政府财力不足的情况。2009年国家颁布了新的政府债券预算管理办法，放松了对政府发债的要求，也有益于地方政府债务平台的透

24、明化，同时降低了融资成本。但是，由于融资平台良莠不齐、融资渠道单一，地方政府积聚了大量债务，即使使用债务置换等方式减少财政压力，还是不能真正缓解财政负担过重的问题。（四）PPP模式三种回报机制下政府支出责任分析 1.三种回报机制的分析使用者付费的PPP项目是指由终端的受益者付费购买公共产品和服务。它的主要特征是可以直接从受益者身上收取费用，最典型的就是高速公路、供水、燃气。对于该类项目，政府无需承担显性债务。但需要注意的是，政府往往对这类项目有担保责任，比如对高速公路的流量有最低值的担保。如果该项目的收益达不到预期，政府往往需要承担一笔或有债务。政府付费的PPP项目是指不直接向最终用户提供服务

25、的公共项目，比如污水治理。这类项目具有很强的外部性，无法直接向受益者收取费用，通常由政府买单。相比传统的政府购买服务，在PPP模式下，政府可以通过定期支付资金，在十年到二十年内运营期购买服务代替一次性支出，或者用较低的成本代替传统的融资付息。可行性缺口补助的PPP项目则介于使用者付费和政府付费之间。它是指在使用者付费不能完全抵消项目成本的情况下由政府提供补助，多运用于学校、医院这类有一定回报但收益较差的准公共产品。 2.全生命周期的财政支出责任分析PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。在股权投资阶段，政府需要承担的支出责任可以通过公式简单计

26、算，即政府在该项目所占股权比例乘以项目总投资额。在运营补贴阶段，根据PPP项目回报机制的不同，政府支付的资金也不同。使用者付费模式下，由于政府不承担显性责任，故不用考虑其支出责任。对于政府付费模式，政府需要对合理利润、年度运营成本、年均建设成本这三类资金进行付费。公式如下：对于可行性缺口补助模式，则是在运营支出数额的基础上减去使用者承担的费用。公式如下： 其中，财政运营补贴周期是指财政提供运营补贴的年数。合理利润率是以商业银行中长期贷款利率水平为基准，合理考虑回报机制的不同，结合风险因素予以确定。在风险承担阶段，政府需要考虑风险发生的概率和承担责任的多少。PPP项目的风险贯穿项目本身，这里所说

27、的风险只是笼统概念。其测算原理是根据各风险概率与所需承担的支出相乘，加权后得到结果。配套投入是指为了使PPP项目对私人资本更具有吸引力，政府往往需要承担项目配套工程的投入责任，如土地征收、工程对接等等。其具有先决性，即需要先进行配套投资再进行项目建设，对于政府来说是一种沉没成本。（五）PPP模式对我国财政压力的影响分析1.积极作用 （1）改善预算软约束，加强地方债控制长期以来，我国都存在预算软约束的问题。地方政府为了短期内的政绩，往往不加限制地融资，开展远超预算的投资活动。在新预算法规定未出台前，地方政府的大多数债务未强制要求纳入预算管理，因此，这部分债务脱离了中央和同级人大监督，存在局部的风

28、险隐患。而PPP项目要经过一系列详细设计和规划，项目融资取代了传统的政府信用背书，可以分离部分风险；政府出资与社会资本出资在一开始就已经协商确定，政府需要投入的资本也相应受到控制，过程更加透明化，便于中央政府进行监管，可以帮助地方政府更好地对地方债务进行控制。（2）平滑财政支出，减轻政府融资压力PPP项目多应用于市政工程、交通设施等基建工程。这类工程的特点就是周期长、回报不稳定，初期需投入大量资金，属于准公共产品，若由社会资本出资，往往缺乏吸引力，也很难维系这类项目的长久寿命；由政府全权出资，则会给地方政府带来较大的财政压力，融资利息更是一笔额外的成本。在PPP模式下，相比传统的政府购买，此时

29、的政府不必再“独当一面”，而是通过引入社会资本的力量，拓宽融资渠道、融资来源，将一部分甚至大半部分的资金压力转移到社会资本方。 在使用者付费的回报机制下，政府无需承担显性支出责任；即使在政府付费和可行性缺口补助的回报机制下，政府也可以节约传统模式下从建设到服务产出之间的融资利息，并使支出责任分配到多期，从而减轻地方政府的负债压力。2.消极作用（1）对财政风险管理造成负面影响PPP模式的优势在于对风险的合理分配和转移。政府与私人资本博弈的最优解是由成本较低的一方承担双方都可负担的风险，由风险承担能力更强的一方承担双方都不能负担的风险。但这并不意味着风险的降低。对于政府来说，在PPP模式中需要承担

30、的风险涉及法律、政策、土地税收等等方面，贯穿PPP项目全生命周期，不确定因素多。政府既要对项目本身负责，也要对社会资本承担责任。把这些责任转化为负债，可以得到PPP的债务矩阵：表3-1 PPP模式债务矩阵PPP显性负债隐性负债直接责任政府购买、股权投资、运营补贴、配套投入吸引社会资本而给予的补贴或有责任收益保证项目失败的善后处理可以看出，在债务矩阵中，除了直接显性负债和直接隐性负债是政府可以直观度量的，或有显性负债和或有隐性负债往往存在较大的不确定因素，很难进行风险评估，对地方政府政府而言是一笔不确定的债务，并且往往不是同期发生的，因此，不便于地方政府的债务风险管理。（2）地方政府存在依赖PP

31、P模式的动机，可能导致过量投资 由于我国基础设施的不完善，地方政府还需要投入大量的资金去支持建设。融资压力大，融资平台单一，使得地方政府有动机使用PPP模式化解地方债务。然而，在使用PPP模式在延迟财政支出的同时也避免了预算约束和财政限制，政府全部的支出责任难以被直接归类在预算控制之中。又因为PPP项目往往需要十几年时间才能建成，政府官员可能存在为增加政绩而进行PPP项目的建设这样的短期行为，长期以往可能造成投资的过量。四、我国PPP项目管理库数据的描述性统计截至2018年2月末，全国管理库入库项目合计7565个、投资额11.5万亿元。可以观察到的是，从PPP项目综合平台成立的这三年多时间里，

32、我国的PPP项目得到了突飞猛进的发展。目前，全管理库项目的整体落地率稳定在35%左右，说明从整体来看，我国PPP项目的落地率还不够高，许多项目尚停留在准备和采购阶段。在两千多个示范项目中，从第一批名单的出炉到2017年末，第一批、第二批示范项目已经百分之百落地，第三批示范项目在公布的两年多时间内已落地388个，落地率为75.6%。总体来看，示范项目库的落地率在近一年内保持稳步上升的趋势，准备阶段、采购阶段的项目数量处于逐步下降趋势，说明这些项目得到了较好的发展，能按计划进行实施，少有停滞现象。（一）按省、直辖市分类图4-1 2017年9月末按省市分类的项目数及落地率（单位：个；百分比）图4-2

33、 2017年9月末按省市分类的项目投资额（单位：亿元）其中，山东（含青岛）、河南、内蒙古、湖南、新疆项目数居前五位，分别为679个、591个、577个、526个、458个，合计占同口径全国总数的41.7%。湖南、贵州、云南、河南、山东（含青岛）投资额居前五位，分别为8,160亿元、7,742亿元、7,468亿元、7284亿元、6953亿元，合计占同口径全国总投资的37.2%。这些数据说明我国目前的PPP示范项目分布地区依然较为集中。各省市的参与度相差较大，其中，山东（含青岛）和云南两省在PPP项目数量和投资额上都占据前五，说明它们是积极实施PPP项目的大省。从落地率上看，各省市差距较大，天津、

34、西藏的落地率为0，除上海落地率达到100%（上海市只有2个PPP项目，不具备较强的代表性）外，最高的是安徽省，落地率为69.2%。PPP项目数量排名前五的省市中，山东（含青岛）和新疆的落地率达到47%，其它三个省市的落地率均不到30%。落地率较高的几个省市中，东部地区的省市占大多数，说明东部地区的落地率相比其他地区较为可观。（二）按区域分类图4-3 2016-2017按区域分类的项目数（单位：个）图4-4 2016-2017按区域分类的项目投资额（单位：万元）如图，东部、中部、西部、东北分别为1,949个、1,868个、2,687个、270个，分别占同口径全国总数的28.8%、27.6%、39

35、.7%、4.0%；投资额分别为3.0万亿元、2.4万亿元、4.2万亿元、0.6万亿元，分别占同口径全国总额的29.5%、23.7%、41.4%、5.5%。从数据上可以反映出，相比东、中、东北，西部的PPP项目无论是数量还是投资额都处于领先地位。说明西部地区PPP项目需求较大。一定程度上表明，中西部省份由于基础设施不完善，尚处于建设状态，地方政府融资压力大，相对东部地区更倾向于采用PPP模式帮助缓解财政压力。 另外，从某种程度上来说，这也反映了我国新一轮投资布局的导向。对比各省市PPP项目投资额与项目数，会发现，需求最大的西部省市集中在云南、贵州、新疆。分析其内在原因，不难发现，云贵川地区有西部

36、大开发的支持，势必能得到国家政策的优待；另一方面，该地区的劳动力和土地成本相比东南沿海更有优势，自然更容易吸引社会资本的介入；再者，这些地区的基础设施普遍落后于其它地区，本身适合开展PPP项目。（三）按行业分类图4-5 2018年2月按区域分类的项目数（单位：个；百分比）笔者采用更直观的饼图来反映我国PPP项目涉及的行业领域分布情况。如图，占比最大的市政工程类项目共2813个，占整个项目库的37.2%；其次是交通运输类，共1103个项目，占14.6%。光是这两类项目占比就已经超过全项目库的百分之五十，充分说明了我国目前的PPP项目行业分布集中在基础设施建设之上。从趋势上来看，近两年来国家增加了

37、农业以及旅游、教育、文化、体育、养老等基本公共服务领域项目，丰富了我国PPP项目库的行业分布，也昭示着PPP模式在未来有巨大潜力应用于更广泛的行业。（四）按项目的回报机制分类图4-6 2016-2017按回报机制分类的项目数占比（单位：百分比）图4-7 2016-2017按回报机制分类的项目投资额占比（单位：百分比）如图表所示，在三种回报机制中，使用者付费类项目共1,384个，投资1.6万亿元，分别占管理库的20.4%和16.3%；可行性缺口补助类项目共2,715个，投资5.5万亿元，分别占管理库的40.1%和54.3%；政府付费类项目共2,679个，投资3.0万亿元，分别占管理库的39.5%

38、和29.4%。从去年同期到今年的变化趋势来看，使用者付费所占比例下滑趋势较大，需要政府提供部分补贴的可行性缺口补助和全部补贴的政府付费的比例逐渐上升。投资额度来看，可行性缺口补助项目达到了百分之五十以上，说明如果按照这个趋势发展下去，政府需要承担的支出责任将维持在一个较高的水平上。（五）总结通过以上四个角度的分析，我们不难发现我国PPP项目分布的特点。首先，各省市的项目数、投资额及落地率相差较大，政策支持、基础设施建设要求大的省市普遍比较发达省市的PPP项目数量多、投资额大。其次，区域发展较不平衡，西部地区在投资额和项目数上均领先其它地区。行业分布上，我国的PPP项目集中领域依然是基础设施建设

39、。回报机制上，使用者付费项目所占百分比持续下降，说明政府支出责任仍然在增加。五、计量分析过程（一）指标构建与模型设定本文研究的内容是PPP项目的开展、实施对地方政府财政压力的影响分析，研究的因变量是度量政府财政压力的指标，用公共财政支出减去公共财政收入的缺口（Gap）作为因变量，PPP在该地的项目数量（Number）和投资额（Amount）作为主要研究变量，国民生产总值（GDP）、固定资产投资额（Fixed）、失业率（Unem）为控制变量。预计省市的国民生产总值越大，经济越发达，地方政府的财政支出缺口越小；固定资产投资额越大，支出缺口越大。失业率越高，地方政府的社会保障支出越多，支出缺口越大。

40、由于2014年之前的PPP模式并未受到政府大力推崇，可获得数据较少且不具备代表性，因此本文使用的数据来自2015年和2016年的省级面板数据。为了控制各省市的个体效应，本文主要采用固定效应模型进行研究。模型设定如下： 其中，Gap表示财政支出缺口，x为笔者研究的自变量，即PPP项目数量（Number）、投资额（Amount）、GDP、固定资产投资额（Fixed）、失业率（Unem）的组合。为不随时间变化的影响因素，为扰动项。（二）描述性统计2015和2016两年各省、直辖市面板数据的描述性统计如下：表5-1 省市面板数据描述性统计观察数平均值标准差最小值最大值财政支出缺口622265.2529

41、68.7743512.814620.04PPP项目数量62272.6935334.018201788PPP投资金额623487.8393522.455016034注：数据来自国家统计局和PPP综合信息平台。图5-1 2015-2016省市财政支出缺口（单位：亿元）图5-2 2015-2016省市PPP项目数（单位：个）如图表所示，从2015年到2016年，除了上海市、浙江省和广东省之外，其它省市的公共财政预算缺口都有扩大，说明从整体来看，我国省级政府的财政压力还在增大，地区之间的差距也更加不均衡。在中央的推崇和政策的不断完善下，PPP项目在2015年和2016年的数量由平均值182.39个上升

42、到363个，增加了大约一倍。各省市PPP项目数量的增幅也有较大波动。例如，增幅最大的贵州省在短短一年间的项目数就从149个增加到1788个，增加了十倍还多，而上海依然只引进了一个PPP项目。（三）回归分析下面进行回归分析。首先加入核心解释变量PPP数量（Number）进入方程，结果见（1）。接着，加入各省市的固定资产投资额（Fixed）进入方程，如结果（2）。然后，在（2）的基础上，加入自变量年失业率（Unem）进入方程，得到结果（3）。最后，在（3）的基础上，再加入自变量GDP进入方程得到结果（4）。整体结果如表5-2所示。表5-2 面板数据固定效应模型回归结果GAP(1)(2)(3)(4)

43、NumberFixed0.368*(0.122)0.286*(0.122)0.029*0.285*(0.121)0.028*0.2831*(0.122)0.0478*(0.014)(0.014)(0.0253)Unem 108.991(97.834)117.466(98.383)GDP-0.0237(0.025)Constant2164.823*(39.377)1643.854*(251.909)1321.346*(251.909)1491.223*(422.786)0.22600.36000.36690.3833注：括号中数值为标准误，显著性：*：p0.01，*：p0.05, *：p0.1。

44、可以看出，在单变量解释方程下，核心解释变量PPP的项目数的t值为3.03，p值为0.005,说明在1%的显著性水平下可以拒绝原假设，认为解释变量是显著相关的。在其他条件不变的情况下，增加一个PPP项目会使财政缺口增加0.37亿元。增加控制变量固定资产投资（Fixed）、失业率（Unem）、国民生产总值（GDP），使方程的整体拟合度更高，得到（2）、（3）、（4）的结果。如表格所示，在5%的显著性水平下，PPP项目数量始终是呈现显著的。考虑到不同的PPP项目在投资额存在巨大差异，仅采用PPP项目数量并不能完全反映各省市PPP的实际实施和建设的情况，因此，笔者进一步考虑使用PPP项目的投资额作为核

45、心解释变量，考察其与财政支出缺口的关系。首先加入核心解释变量PPP项目投资额（Amount）进入方程，财政支出缺口（Gap）为因变量，采用固定效应模型得到结果（1）。为使各自变量更显著，笔者对原自变量做了标准化处理，使用PPP项目投资额与地方GDP的比值作为新的核心变量。同时，加入各省市固定资产投资额（Fixed）作为控制变量，回归得到结果（2）。在此基础上，笔者又把失业率（Unem）加入方程作为控制变量，得到结果（3）。整体结果如表5-3所示。表5-3 面板数据固定效应模型回归结果Gap（1）（2）（3）Amount0.0732*(0.0152)Amount/GDP0.0650*(0.025

46、7)0.0645*(0.0257)Fixed 0.0316*(0.0134)0.0301*(0.0134)Unem106.271(96.663)Constant2009.918*(55.955)1542.85*(243.715)1228.729*(374.98)0.25320.34760.3539可以看出，在单解释变量的方程里，PPP项目投资额的t值为4.82，p值为0，说明在1%的显著性水平下可以拒绝原假设，认为投资额与财政支出缺口呈现高度正相关关系。在其他因素不变的情况下，增加一元PPP项目投资额，将使地方财政支出缺口增加732元。对核心自变量进行标准化处理后，添加控制变量固定资产投资（F

47、ixed）、失业率（Unem）到方程中，如结果（2）（3）标准化后的核心变量依然在5%的显著性水平下与财政支出缺口呈现显著正相关关系。（四）对结果的进一步讨论经过计量回归，我们意外地得出了PPP项目的数量与投资额均与公共财政支出与收入缺口呈显著正相关的结论。也就是说，在我国PPP模式如火如荼开展，项目数量和投资额都处于飞速上涨的前两年里，在省级层面上，这种项目的广泛推广并未给地方政府财政压力带来很好的缓解作用。可以推断的是，PPP项目的实施至少在最初的阶段并不能直接缓解财政压力。由于建设工程的开发，反而给政府带来了即期的支出压力。解释和讨论如下：1、由于目前我国的PPP模式还处于新兴发展的阶段

48、，我们只能实证分析短期内PPP项目对地方政府财政压力产生的影响，而无法通过数据去验证长期来看它对政府财政压力的缓解作用；在数据统计上，由于缺乏详细数据，无法按照准备、采购、建设、移交这四个阶段进行分类，精确统计到当年PPP项目的实施情况，只能笼统按照所有项目的数量和投资额进行分析。 2、通过之前对我国PPP项目库的描述性统计分析，可以直观发现我国的PPP项目的建设主要集中在交通、基建、市政这些行业。这类外部性较强的工程建成后给人民带来的生活改善往往是无法直接度量的，而且这类项目由于盈利不稳定，或多或少都需要依赖政府补贴。正如之前对回报机制的分析，我国的使用者付费类PPP项目只占全PPP项目的百

49、分之二十，政府付费和可行性缺口补助类项目则占据了PPP项目库的百分之八十。这个比例在未来可能会随着PPP模式本身的吸引力、未来盈利水平的普遍增加而有所下降。也就是说，在未来，新增的PPP项目对于政府支出压力的增加很可能不会像现在这样显著。3、PPP项目对财政压力的缓解可能是一种相对作用。基础设施的建设必然需要地方政府投入大量资金，这是我国日益增加的城镇化率所要求的。PPP项目的实施难以绝对地减少地方政府财政缺口。通过前文分析，相比传统的政府采购，PPP模式至少可以节约一部分融资费用，拓宽融资渠道，平滑财政支出，并且有利于控制财政预算的软约束。从长期来看，PPP项目是有利于缓解地方政府财政压力的

50、。但是，这个结果至少向我们警示，PPP项目在短期内增加了财政支出压力。这也使我们不得不思考，我国的PPP模式是否有过量使用的嫌疑。通过前文的分析，地方政府的确有动机利用PPP模式转移政府债务，但无法控制隐性债务的增加。另一方面，通过与国外成熟国家的对比，也可以看出我国目前的PPP项目规模增速惊人，长期下去将有投资过热的隐患。六、总结及政策建议在经济新常态和城镇化的大背景下，地方政府的融资需求大，政府不得不寻求缓解长久以来的财政压力的办法。政府引入社会资本参与公共服务供给，成为必然趋势，逐步地、适当地、有序地引入PPP合作模式已成为我国现阶段经济发展的迫切需求。在中央的大力推广下，各省市积极参与PPP项目建设，短短几年时间内入库项目就已超过七千个，总投资额超过十一万亿元。在积极建设和实施PPP项目的同时，政府需要警惕其可能带来的风险。通过前文的定性和定量的分析，可以得到的结论是目前我国的PPP项目还没有完全发挥缓解政府财政压力的效应。为了更好地达到预期效果，我认为政府需要注意以下几点：1、PPP模式的理念在于优势互补，发挥协同效应。因此，风险合理分担、激励机制安排就显得尤为重要。政府不应当直接把缓解财政压力作为PP