PPP融资(市政水利)操作实践与风险管理

1、PPP融资（市政水利）操作2015年 02 月实践与风险管理本报告以以地方融融资平台台为研究究对象，着重分分析水利利建设行行业项目目风险点点以及银银行在相相关项目目实例中中的PPPP融资资模式的的操作过过程，期期望以此此找出水水利枢纽纽建设行行业平台台贷的信信贷指导导理论，为商业业银行地地方融资资平台该该领域项项目信贷贷审批提提供可行行性参考考。目录TOC o 1-3 h z u HYPERLINK l _Toc413329636 一、【443号文文】跟踪踪 PAGEREF _Toc413329636 h 1 HYPERLINK l _Toc413329637 （一）银银行业【43号文文】后续

2、续解读 PAGEREF _Toc413329637 h 11 HYPERLINK l _Toc413329638 【433号文】后政信信类存量量项目安安全性提提高 PAGEREF _Toc413329638 h 1 HYPERLINK l _Toc413329639 【433号文】成果验验收紧抓抓政信类类信托的的尾巴 PAGEREF _Toc413329639 h 55 HYPERLINK l _Toc413329640 （二）视视角 PAGEREF _Toc413329640 h 8 HYPERLINK l _Toc413329641 PPPP模式：新型城城镇化的的融资之之路 PAGEREF

3、 _Toc413329641 h 8 HYPERLINK l _Toc413329642 PPPP模式深深度解读读 PAGEREF _Toc413329642 h 12 HYPERLINK l _Toc413329643 二、地方方融资平平台动态态快讯 PAGEREF _Toc413329643 h 116 HYPERLINK l _Toc413329644 （一）PPPP模模式助力力浙江新新型城镇镇化公共共服务配配套破冰冰 PAGEREF _Toc413329644 h 16 HYPERLINK l _Toc413329645 PPPP模式推推广 PAGEREF _Toc413329645

4、h 166 HYPERLINK l _Toc413329646 小城市市培育试试点 PAGEREF _Toc413329646 h 166 HYPERLINK l _Toc413329647 嘉凯城城样本 PAGEREF _Toc413329647 h 117 HYPERLINK l _Toc413329648 （二）项项目PPPP推介介进程 PAGEREF _Toc413329648 h 118 HYPERLINK l _Toc413329649 市政公公用领域域重点推推进存量量项目PPPP改改造 PAGEREF _Toc413329649 h 188 HYPERLINK l _Toc413

5、329650 信托公公司盯上上地方平平台PPPP项目目 PAGEREF _Toc413329650 h 18 HYPERLINK l _Toc413329651 三、水利利建设与与地方融融资平台台分析 PAGEREF _Toc413329651 h 221 HYPERLINK l _Toc413329652 （一）*市水水利枢纽纽项目案案例 PAGEREF _Toc413329652 h 211 HYPERLINK l _Toc413329653 风险点点 PAGEREF _Toc413329653 h 21 HYPERLINK l _Toc413329654 项目建建设概况况 PAGEREF

6、 _Toc413329654 h 21 HYPERLINK l _Toc413329655 项目建建设地点点 PAGEREF _Toc413329655 h 23 HYPERLINK l _Toc413329656 项目预预期目标标 PAGEREF _Toc413329656 h 23 HYPERLINK l _Toc413329657 项目资资金筹措措 PAGEREF _Toc413329657 h 24 HYPERLINK l _Toc413329658 项目建建设前期期工作 PAGEREF _Toc413329658 h 224 HYPERLINK l _Toc413329659 项目建

7、建设期及及施工进进度安排排 PAGEREF _Toc413329659 h 25 HYPERLINK l _Toc413329660 投资估估算 PAGEREF _Toc413329660 h 266 HYPERLINK l _Toc413329661 项目具具体融资资模式PPPP模式式分析 PAGEREF _Toc413329661 h 228 HYPERLINK l _Toc413329662 银行水水利建设设项目PPPP融融资主要要业务内内容 PAGEREF _Toc413329662 h 399 HYPERLINK l _Toc413329663 银行水水利建设设项目PPPP融融资模式

8、式风险及及其应对对措施 PAGEREF _Toc413329663 h 440 HYPERLINK l _Toc413329664 *市市水利水水电项目目问题和和建议 PAGEREF _Toc413329664 h 442 HYPERLINK l _Toc413329665 （四）水水利水电电建设项项目建设设最新投投资动态态 PAGEREF _Toc413329665 h 43 HYPERLINK l _Toc413329666 国务院院鼓励社社会资本本参与投投资水利利、能源源、电力力等领域域 PAGEREF _Toc413329666 h 43 HYPERLINK l _Toc4133296

9、67 重大节节水供水水工程建建设步伐伐加快 PAGEREF _Toc413329667 h 445一、【443号文文】跟踪踪（一）银银行业【43号号文】后后续解读读【43号号文】后后政信类类存量项项目安全全性提高高在中国正正处于“增长速速度的换换挡期、结构调调整的阵阵痛期”的叠加加期的新新常态下下，矿产产、煤炭炭类信托托危机尚尚没过去去，房地地产信托托也开始始风声鹤鹤唳。在在琳琅满满目的高高收益信信托理财财产品中中，还有有一片可可以安心心立足的的“根据据地”吗吗? 聪聪明的投投资者把把目光投投向了华华宇国信信等政信信合作类类产品，但仍然然心存疑疑问：“这个会会不会是是激流中中的安全全岛”?所谓

10、政信信合作，即基金金公司等等金融机机构与各各级政府府或其投投融资平平台公司司合作开开展的固固定收益益投融资资业务，政信合合作是以以政府信信用为基基础，项项目主要要集中于于基础设设施、民民生工程程、城市市建设等等领域，主要还还款来源源是政府府项目收收益、地地方政府府本级财财政收入入、上级级政府转转移支付付收入、土地开开发收入入、政府府偿债基基金、政政府其他他收入等等政府信信用消费费收入。【43号号文】后的政政信产品品成为稀稀有资源源国务院院关于加加强地方方政府性性债务管管理的意意见(简称443号文文)下发发后，传传统政信信合作业业务趋于于消亡，随之目目前这种种期限适适当、收收益较高高且有政政府信

11、用用背书的的政信合合作产品品将不复复存在。对于投投资者，则要适适时抓住住这一投投资时机机，同时时，还要要注意选选择能够够被列入入“政府府应当偿偿还”范范围内的的政信类类产品。伴随着中中国经济济增速的的减缓和和城镇化化的推进进，解决决中国地地方政府府债务的的存量问问题和增增量需求求变得越越来越急急迫。中中国决策策者已接接受以市市场为基基础来解解决地方方债务问问题的思思路，反反映在中中共十八八届三中中全会文文件中关关于地方方债务问问题的论论述之中中。20014年年8月331号，预算算法四四审通过过，为地地方政府府发行地地方债扫扫清了法法律障碍碍。10月22日，国国务院发发布关关于加强强地方性性债务

12、管管理的意意见(即国务务院433号文)，明确确规定：经国务务院批准准，省、自治区区、直辖辖市政府府可以适适度举借借债务，市县级级政府确确需举借借债务的的由省、自治区区、直辖辖市政府府代为举举借。明明确划清清政府与与企业界界限，政政府债务务只能通通过政府府及其部部门举借借，不得得通过企企事业单单位等举举借。市场化是是地方政政府未来来治理的的必由之之路“开明渠渠，堵暗暗道”，以市场场化方式式治理庞庞乱繁杂杂的地方方政府融融资体系系，这是是沿市场场化的方方向搭建建中国地地方政府府金融体体系的第第一步。那么，对对于投资资者来说说，在目目前环境境下，政政信合作作产品是是否已到到了最后后的、最最好的投投资

13、时机机?政信信类产品品投资价价值大么么?认为，目目前政信信类产品品投资风风险不高高，具有有较大配配置价值值。目前的模模式下政政信类产产品是很很安全的的。在现现有体制制和制度度安排下下，政府府信用是是要高于于其他机机构信用用。就全全球来看看，中国国政府的的财政情情况还是是非常健健康的，在目前前政治体体系下，地方政政府平台台违约的的概率极极低，因因此，政政信类投投资还是是比较安安全。甚至可能能认为，【433号文】将促使使存量政政信类项项目安全全性提高高，因为为目前存存量政信信类项目目中，绝绝大多数数附带地地方政府府的隐性性担保，项目协协议大多多包含“优先以以财政收收入等支支付到期期债务、债务纳纳入

14、地方方政府财财政收入入预算”等条款款。政信产品品存量项项目风险险可控而未来政政信类产产品可能能出现的的演化也也值得关关注，与与现有模模式相类类似的价价值更高高。短时间内内政信合合作的模模式似还还不会有有大的突突破，将将来的方方向是把把平台的的政府性性债务的的剥离。对既有有债务进进行分类类，按“谁受益益、谁承承担”的的原则，由平台台公司举举债，实实际投向向公益性性项目的的债务，应由地地方政府府承担直直接偿债债责任，可依靠靠省政府府代市县县级政府府发行债债券进行行置换；由平台公公司举债债，投向向供水供供气、垃垃圾处理理等可以以吸引社社会资本本参与的的准经营营性项目目的债务务，可将将债务和和资产打打

15、包，由由地方政政府或平平台公司司作为主主体进行行PPPP社会化化运作，引入社社会资本本；对于由平平台公司司自身运运营和发发展，及及与公共共服务无无关的市市场行为为而形成成的债务务，由平平台公司司自行偿偿还，政政府不承承担兜底底责任。比较而言言，第一一种模式式与之前前传统的的有潜在在政府信信用背书书的政信信产品最最为相近近，而第第二第三三种则有有待观察察，是更更加市场场化的处处置方法法，对平平台公司司的运作作能力提提出了更更高的要要求。这种公私私深度合合作的PPPP模模式，一一方面可可以减轻轻政府的的债务压压力，另另一方面面也可以以提高公公共产品品的运营营效率和和服务质质量。可可以预见见目前的的

16、PPPP模式将将会深远远影响社社会资本本与政府府机构的的合作关关系，同同时因为为基建类类项目投投资规模模大、运运营周期期长、所所涉利益益主体众众多的特特点，决决定了这这种业务务模式将将为资管管机构尤尤其是金金融机构构带来巨巨大的业业务投入入空间。政信合作作产品凭凭借政府府信用背背书、较较高的收收益率以以及中短短期的投投资期限限，受到到不少投投资者追追捧。220144年以来来，华宇宇国信投投资政信信类项目目达近百百亿，在在湖南、安徽、云南、贵州、四川等等多个省省市均参参与到当当地政府府高度重重视的重重要基础础设施建建设项目目中，且且大多已已纳入地地方存量量政信类类项目。一系列项项目的实实施，成成

17、为当地地城市形形象提升升、投资资环境改改善、促促进招商商引资和和带动城城市经济济发展的的重要支支柱和强强大引擎擎。“政政信合作作有力促促进了地地方政信信平台的的发展建建设能力力和运作作效率，不仅有有效解决决了政府府企业的的项目融融资问题题，同时时又给投投资者提提供了一一个更加加安全可可靠、透透明高效效的投资资渠道，可实现现借贷双双方的互互惠互赢赢。政信产品品的前世世今生1、政信信产品与与平台公公司政信产品品，一般般而言，是基于于政府信信用的金金融工具具或金融融产品，主要是是指政府府债或准准政府债债。长期以来来，除国国债以外外，我国国没有真真正意义义上的地地方政府府债，直直到20014年年下半年

18、年地方政政府债才才正式启启动试点点。20015年年1月11日，新新预算法法生效前前，地方方政府的的直接融融资职能能主要是是由其设设立的地地方政府府融资平平台(简简称平台台公司)来承担担。所以以，简单单理解，政信产产品就是是由政府府及其平平台公司司主导或或参与的的金融产产品。由此看来来，政信信产品与与平台公公司是密密不可分分的，换换句话说说，政信信产品与与平台公公司是一一块硬币币的两面面。了解解平台公公司的起起源、现现状与未未来发展展，也就就可以读读懂政信信产品的的前世今今生。2、平台台公司的的产生发发展平台公司司是中国国特殊的的财政和和政府融融资体制制下的产产物，实实质是地地方政府府的投融融资

19、代理理人。平平台公司司产生与与发展的的根源是是中国地地方政府府融资增增长过程程中出现现“两对对基本矛矛盾”。矛盾一：快速增增长的地地方政府府投资需需求与相相对不足足的财政政资金供供给之间间的总量量性和结结构性矛矛盾；矛盾二：地方政政府丰富富的信用用资源与与相对狭狭窄的融融资渠道道之间的的矛盾。我国融资资平台从从20世世纪900年代初初期开始始起步，起初对对外融资资局限于于银行信信贷体系系内。220011年至220088年，平平台公司司缓慢发发展。220099年至220122年，平平台公司司开始迅迅速融资资，银行行贷款，城投债债的规模模大幅增增长。20133年以来来，地方方政府债债务及平平台公司

20、司发展过过程中出出现的问问题导致致政策调调整比较较频繁，由于城城投债(包括企企业债、中票、短融等等)、信信托、资资管计划划等融资资方式的的发展，平台公公司对外外融资规规模整体体呈现增增长势头头。3、政信信产品的的风险控控制整体而言言，政信信产品风风险等级级低，投投资价值值高，被被金融投投资机构构视为优优质资源源，甚至至有人将将其称为为“本世世纪最安安全的金金矿”。政信产产品在中中国城市市化建设设的高速速发展过过程中起起到了资资金供给给的基础础性功能能，其重重要的经经济价值值和特殊殊的社会会价值是是无可替替代的。近年来，有些地地方平台台在发展展过程中中也存在在过度信信用扩张张的苗头头，信用用风险

21、开开始显现现，若任任其蔓延延必然成成为影响响地方政政府债务务安全的的重要因因素。国家有关关部门多多次进行行政策调调整，包包括各种种新的政政信类产产品及金金融工具具的推出出，避免免千军万万马过独独木桥的的局面。同时，地方政政府独立立发债已已完成制制度设计计，正式式提上议议事日程程，这将将缓解平平台公司司政信产产品风险险压力。4、政信信产品的的市场前前景20144年5月月，财政政部主导导部分省省市开始始地方政政府债券券自发自自还试点点。8月月，全国国人大通通过新预预算法，以法定定形式赋赋予地方方政府发发行债券券的权力力。100月，国国务院颁颁布关关于加强强地方性性债务管管理的意意见(即国务务院43

22、3号文)，对地地方政府府融资机机制和债债务管理理提出明明确规定定：省、自治区区、直辖辖市政府府可以适适度举借借债务，市县级级政府确确需举借借债务的的由省、自治区区、直辖辖市政府府代为举举借。明确划清清政府与与企业界界限，政政府债务务只能通通过政府府及其部部门举借借，不得得通过企企事业单单位等举举借。之之后，财财政部又又公布地方政政府存量量债务纳纳入预算算管理清清理甄别别办法(简称称3511号文)，对于于政府性性存量债债务的清清理甄别别提出指指导实际际操作的的技术规规范。政策方向向非常清清晰：一一是要求求控制融融资平台台业务和和债务扩扩张导致致的对政政府的风风险溢出出，以及及由此导导致的自自下而

23、上上的风险险传导；二是要要求规范范政信产产品的投投资品种种，提高高投融资资的透明明度，促促进市场场的健康康发展。在市场化化和法制制化的大大背景和和新常态态下，平平台公司司的顺利利转型是是可以预预期的，同时有有充分理理由相信信：政信信产品具具有良好好的市场场前景，尤其是是存量政政信产品品的特殊殊投资价价值备受受关注。【43号号文】成果验验收 紧紧抓政信信类信托托的尾巴巴【43号号文】自从20014年年9月份份出台以以后，对对信托业业造成了了很大的的影响。讨论最最多的就就是与其其紧密相相关的政政信类信信托的未未来，【43号号】文颁发发已经有有些时日日了，下下面主要要分析它它给信托托造成的的影响。政

24、信类、房地产产类信托托是目前前信托产产品两大大主流产产品。近近两年政政信类产产品持续续保持较较高发行行量，收收益率也也很可观观，而且且不少客客户只有有政信类类产品敢敢投。但但近期这这类产品品被【443号文文】撞了了一下腰腰，后续续演变还还存疑。所谓【443号文文】，是是指国务务院20014年年9月印印发的关于地地方政府府性债务务的管理理意见，其中中要求地地方融资资平台剥剥离政府府融资职职能，同同时不得得新增政政府债务务。市场场解读为为这将堵堵上地方方政府通通过融资资平台间间接举债债的“小小路”，政信类类信托首首当其冲冲。从数数据上看看，政信信类产品品11月月发行数数量出现现小幅下下滑。据据预测

25、，这类产产品可能能进入尾尾声，究究竟命运运如何还还有待政政策面明明晰。政信类产产品因具具备独特特的政府府信用，且收益益率在99.4%左右，目前风风险不高高、投资资价值较较大，重重点是看看融资方方的实力力，优质质产品成成为接下下来的稀稀缺品。【43号号文】冲冲击力强强 后续续边走边边看所谓政信信类信托托产品，通俗讲讲就是政政府通过过其下属属的地方方融资平平台公司司，以某某个特定定的基础础设施建建设项目目为由，向信托托公司融融得资金金。【443号文文】将对对政信类类产品造造成巨大大冲击已已经成了了业内共共识，而而近期这这类产品品发行就就出现小小幅下滑滑的状况况。最能代表表政信类类产品情情况的是是“

26、基础础产业”类信托托，这是是业内较较为认可可的指标标。中国国基金报报记者从从用益信信托网计计算显示示，自220144年111月1日日以来，基础产产业类信信托产品品发行数数为344只，规规模为558.117255亿元。而100月和99月，这这类产品品发行数数量分别别为1115只和和98只只，111月发行行量出现现一些下下滑。220144年111月第一一周的相相关周报报也显示示，当周周基础产产业融资资规模及及占比均均出现下下滑。政信类产产品出现现发行下下滑，主主要还是是受到【43号文文】影响响，根据据规定，融资平平台公司司的政府府融资职职能必须须玻璃，融资平平台公司司不得新新增政府府性债务务，平台

27、台公司的的“代政政府融资资”职能能将不可可持续的的影响。如果【43号文文】严格格执行的的话，那那么未来来地方债债务的解解决方向向会逐渐渐转向标标准债，对现有有的政信信融资模模式是一一种冲击击。【43号号文】是是政信类类信托现现在及未未来将逐逐渐减少少的主要要原因。另外，从去年年下半年年全国政政府性债债务审计计结果出出台后，地方债债务问题题确实过过重，因因此监管管层及信信托公司司已经在在逐渐有有意识的的收缩先先相关业业务，对对政信业业务的风风控也更更严。但但中长期期来看，政府的的融资需需求不会会减少，且未来来城镇化化的资金金需求将将超过330万亿亿，一般般缺口将将由社会会资本解解决，这这依然是是

28、政府和和信托合合作的机机会。目前政策策面还不不够明朗朗，而政政信合作作空间和和机会都都很大，未来政政信类产产品如何何走还看看政策执执行力度度。对这这类产品品后市很很难断言言，目前前发行减减少也不不一定会会成趋势势。至少少短期来来看，目目前信托托公司对对政信类类产品的的态度是是：在全全面叫停停之前抢抢先发行行成立。不少信信托公司司年底都都在冲刺刺发行政政信类产产品，具具体发行行情况还还需要边边走边看看。政信类信信托的未未来目前政信信类信托托平均99.4%左右，收益率率或下滑滑。数据显显示，220144年111月份以以来发行行的政信信类产品品平均年年限为11.744年，平平均收益益率水平平9.44

29、1%，而100月和99月平均均年限也也分别为为1.884年和和1.885年，收益率率水平均均为9.51%。受到到冲击的的政信类类信托产产品，后后续收益益率如何何演变?认为可可能会下下滑。这类产品品的收益益率应该该是下降降的，根根据中央央政府对对于地方方债务问问题的导导向，是是将通过过发行债债券来置置换地方方政府的的旧债，目的在在于降低低地方政政府融资资成本。以低息息债务置置换高息息债务，减轻利利息负担担。地方政府府债券置置换银行行贷款、信托融融资有助助于降低低地方政政府的融融资成本本，解决决今明两两年还款款高峰的的问题。以长期期债务置置换短期期债务，拉长还还款期限限，减轻轻目前的的短期还还款压

30、力力。在这这一背景景下政信信类产品品的收益益率随之之下降是是情理之之中的。政信类产产品收益益率重点点是看两两个方面面：市场场无风险险收益水水平和风风险报酬酬率。首首先看市市场无风风险收益益水平，而目前前货币政政策偏宽宽松，因因此这一一块收益益有下滑滑趋势。而风险险报酬率率的下降降空间反反而不大大，因为为政信类类产品一一般对利利率不敏敏感。因因此，整整体看，这类产产品收益益率未来来可能会会相对疲疲软，但但是不排排除会有有突然变变高的可可能。目前政信信类信托托投资风风险很低低，未来看看模式。在目前前环境下下，政信信类产品品投资价价值大么么？事实看看来，目目前投资资风险不不高，具具有较大大配置价价值

31、。目前的模模式下政政信类产产品是很很安全的的。在现现有体制制和制度度安排下下，政府府信用是是要高于于其他机机构信用用。就全全球来看看，中国国政府的的财政情情况还是是非常健健康的，在目前前政治体体系下，地方政政府平台台违约的的概率极极低，因因此，政政信类投投资还是是比较安安全。有一种推推测，【43号号文】将将促使存存量政信信类项目目安全性性提高，因为目目前存量量政信类类项目中中，绝大大多数附附带地方方政府的的隐性担担保，项项目协议议大多包包含“优优先以财财政收入入等支付付到期债债务、债债务纳入入地方政政府财政政收入预预算”等等条款。而未来政政信类产产品可能能出现的的演化也也值得关关注，与与现有模

32、模式相类类似的价价值更高高。相信信短时间间内政信信合作的的模式还还不会有有大的突突破，将将来的方方向是把把平台的的政府性性债务的的剥离。对既有债债务进行行分类，按“谁谁受益、谁承担担”的原原则，由由平台公公司举债债，实际际投向公公益性项项目的债债务，应应由地方方政府承承担直接接偿债责责任，可可依靠省省政府代代市县级级政府发发行债券券进行置置换；由平台公公司举债债，投向向供水供供气、垃垃圾处理理等可以以吸引社社会资本本参与的的准经营营性项目目的债务务，可将将债务和和资产打打包，由由地方政政府或平平台公司司作为主主体进行行PPPP社会化化运作，引入社社会资本本；对于由平平台公司司自身运运营和发发展

33、，及及与公共共服务无无关的市市场行为为而形成成的债务务，由平平台公司司自行偿偿还，政政府不承承担兜底底责任。第一种模模式相对对来讲与与之前传传统的有有潜在政政府信用用背书的的政信产产品最为为相近。而第二二第三种种则有待待观察，是更加加市场化化的处置置方法，对平台台公司的的运作能能力提出出了更高高的要求求，还是是先选取取第一种种方式的的政信产产品。关注政信信类信托托融资方方能力选择政信信类产品品也有技技巧，重重点是看看融资方方的实力力。目前前选择政政信类产产品重点点是看政政府融资资主体的的情况，考察这这些是看看政府的的还款能能力，对对于财政政收入220亿而而融资880亿的的情况需需要谨慎慎。反而

34、而是否有有抵押并并非很重重要的因因素。投投资者可可以首先先必须关关注第一一还款来来源情况况。初步选择择政信类类信托应应该从区区域、政政府财政政情况、融资主主体实力力、产品品增信措措施等几几方面考考察。优优选大型型实力国国企融资资或担保保，地方方政府实实力强的的地区，抵质押押物优质质充足的的项目，即可在在很大程程度上规规避风险险。从细节来来看，政政信类产产品多半半会设置置政府作作为债务务人的债债权质押押、国有有土地使使用权抵抵押、关关联企业业担保等等增信措措施。债债权质押押一般债债务人为为政府，因此主主要看政政府的财财政情况况；土地抵抵押率一一般在550%以以下；担保公公司的综综合实力力要足以以

35、覆盖项项目风险险，因担担保方与与融资方方类似，多为政政府下属属国企，因此跟跟考察融融资主体体一样，要关注注其股东东背景、资质、资本实实力、市市场关系系、财务务情况、信贷情情况等。若开始执执行“政政府债务务不得通通过企业业举借，企业债债务不得得推给政政府偿还还”，以以往市场场所看重重的融资资平台的的“政府府背景”将失去去价值，未来平平台公司司将变成成一般性性企业，其融资资能力将将取决于于有效资资产、未未来盈利利能力，平台公公司债务务将不再再视作“无风险险”。所以建议议在选择择时要关关注融资资方的现现金流和和创利能能力，旗旗下有能能够带来来良好现现金流的的公共事事业的平平台将会会受到青青睐，而而如

36、果仅仅仅是通通过土地地估值来来增加资资产的平平台，那那么偿债债能力还还要视乎乎当时的的土地政政策和市市场的表表现。（二）视视角PPP模模式：新新型城镇镇化的融融资之路路财政部力力推PPPP模式式财政部力力推的PPPP（公私合合作伙伴伴关系）模式正正在全国国多个省省市推进进。哈尔尔滨和洛洛阳作为为试点城城市，已已经通过过多个项项目先行行实践总总结经验验，而黑黑龙江、河南、浙江、湖南、福建、上海等等多个省省市正在在密集展展开调研研，着手手筹备项项目。PPP是是政府和和私人企企业之间间为提供供公共产产品和服服务、基基于具体体项目的的合作融融资模式式，适用用于具有有长期稳稳定收益益的基础础设施项项目建

37、设设。PPPP具有有三大特特征：一一是伙伴伴关系，二是利利益共享享，三是是风险共共担。目目前英国国、澳大大利亚、加拿大大等国的的财政部部门都专专门设立立了PPPP管理理机构，负责推推动PPPP模式式发展，履行研研究设计计、项目目储备、融资支支持、招招投标管管理、争争议协调调等职责责。财政部力力推PPPP模式式有其背背景和深深意。我我国各地地加快推推进城镇镇化过程程中普遍遍面临着着融资难难题，“土地财财政”饱饱受批评评、地方方投融资资平台快快速形成成巨量的的地方政政府债务务。预计20020年年城镇化化带来的的投资需需求约为为42万万亿元。目前城城市建设设资金主主要靠转转让土地地的收入入支撑是是不

38、可持持续的，新型城城镇化需需要建立立多元可可持续的的资金保保障机制制。我国地方方政府债债务迅速速攀升，运用PPPP的的机制创创新，针针对适合合项目选选择性地地适当降降低地方方政府债债务规模模，有助助于化解解地方政政府债务务风险、减少地地方债压压力。要解决城城镇化的的资金需需求，债债务融资资之外，可以考考虑PPPP模式式。PPPP模式式可以卸卸掉财政政资金背背上的“重负”，发挥挥财政资资金的引引导作用用，调动动社会资资本并发发挥各自自优势，这也是是一种混混合所有有。作为试点点城市所所在的省省份，黑黑龙江省省20114年年年初与亚亚行合作作实施“PPPP领导力力建设项项目”，引导亚亚行等国国际金融

39、融机构在在城市发发展、节节能环保保等领域域，与省省内有潜潜力的私私有经济济体开展展直接融融资合作作，并且且先后向向国家申申报了“松花江江流域水水污染控控制”、“职业业教育实实训基地地”等PPPP类类项目，引资总总额度约约合2.43亿亿美元。以“既有有建筑节节能改造造项目”为例，项目采采取PPPP模式式，政府府财力投投入一部部分、供供热企业业贡献一一部分节节能效益益、节能能服务公公司让渡渡一部分分利润、建筑产产权所有有者少担担一部分分，有效效“捆绑绑”整合合多种资资源，加加快了哈哈尔滨市市区超过过50000万平平方米非非节能建建筑的改改造进程程，在不不增加社社会成本本的前提提下实现现了“四四方共

40、赢赢”。下一步，黑龙江江省将成成立省级级PPPP工作机机构，负负责制定定相关政政策、制制度。同同时明确确，未来来省财政政厅在各各类专项项资金投投放上，重点考考虑优先先支持PPPP项项目。对对于已建建成运营营的项目目，运用用PPPP模式盘盘活存量量资产，化解项项目现有有债务，创造更更多现金金流用于于新项目目建设。另一个试试点城市市洛阳的的市政路路桥和污污水处理理打包项项目已初初步选定定为亚行行贷款支支持项目目，亚行行计划提提供总额额1亿美美元的主主权贷款款支持。湖南省省财政厅厅此前也也举办PPPP模模式专题题研讨会会，并明明确提出出今年将将选取部部分市县县开展试试点。值得注意意的是，PPPP绝非

41、万万灵药，如果不不妥善设设计和实实施，可可能给地地方政府府带来风风险。技技术不规规范、商商业可行行性不匹匹配、风风险分配配机制缺缺失、项项目准备备不充分分等一系系列因素素都可能能造成PPPP项项目失败败。以高速公公路管理理的例子子来阐释释可能的的风险如如下：政政府给私私营部门门特许权权，让其其管理运运营高速速公路，从中获获得的利利润就流流向了私私营部门门。但是是，如果果说PPPP项目目并不如如预期般般运转良良好，利利润变少少甚至有有所亏损损，那么么很多情情况下政政府必须须为这些些损失提提供担保保，这就就是一种种风险。PPP模模式探究究：细分分各方权权利义务务边界是是关键20133年年底底公布的

42、的审计结结果显示示，截至至20113年66月底，中国各各级政府府负有偿偿还责任任的债务务20.7万亿亿元，其其中地方方政府负负有偿还还责任的的债务110.99万亿元元。与欧欧美一些些发达国国家政府府债务的的最大区区别是，中国的的地方债债资金大大多用于于基础设设施建设设和灾后后重建、改善民民生等方方面的投投资。长长期来看看，这些些投资多多是可以以产生收收益的。十八届三三中全会会提出“允许社社会资本本通过特特许经营营等方式式参与城城市基础础设施投投资和运运营制”，利用用PPPP模式解解决地方方政府债债务问题题的呼声声不断，各地地地方政府府也纷纷纷推动试试点。PPP有有广义与与狭义两两个范畴畴。广义

43、义PPPP以授予予私人部部门特许许经营权权为特征征，包括括BOTT等多种种形式。狭义的的PPPP是政府府与私人人部门组组成特殊殊目的机机构（SSPV），引入入社会资资本，共共同设计计开发，共同承承担风险险，全过过程合作作，期满满后再移移交政府府的公共共服务开开发运营营方式。与BOTT相比，狭义PPPP的的主要特特点是，政府对对项目中中后期建建设管理理运营过过程参与与更深，企业对对项目前前期科研研、立项项等阶段段参与更更深。政政府和企企业都是是全程参参与，双双方合作作的时间间更长，信息也也更对称称。PPP更更能够实实现政府府、社会会与企业业的“多多赢”，是一个个很有价价值的发发展方向向。下一一步

44、，该该模式的的广泛推推广仍需需要更多多配套机机制的完完善，关关键是在在实际操操作中细细分参与与各方的的权利义义务边界界，建立立起公平平、有效效的利益益和风险险分担机机制。PPP模模式的优优势对政府来来讲，不不仅可以以减轻政政府债务务负担，减缓地地方融资资平台压压力，还还能有效效促进政政府职能能转变，减少对对微观事事务的干干预，腾腾出更多多的精力力放到规规划和监监管上。对企业业来讲，可以降降低参与与公共领领域项目目的门槛槛，拓宽宽了私人人部门发发展空间间，进一一步激发发非公有有制经济济的活力力。对社社会来讲讲，通过过“让专专业的人人做专业业的事”，能够够提高公公共产品品供给效效率。PPP解解决地

45、方方债务问问题的方方式PPP模模式的实实质是公公共服务务市场化化。通过过PPPP模式，可以通通过引入入社会资资本，将将政府负负债转为为企业负负债；通通过PPPP项目目的全生生命周期期预算管管理，促促进政府府从以往往单一年年度预算算收支管管理，逐逐步向中中长期财财政规划划和“资资产负债债管理”转变。同时，可以引引入市场场竞争激激励机制制，通过过在公共共服务的的供给主主体间引引入竞争争机制，提高地地方政府府债务的的透明度度。从发达国国家的实实践经验验来看，那些规规模较大大、现金金流稳定定、长期期合同关关系清楚楚、比较较适合“谁使用用谁付费费”的项项目，如如地铁、高速公公路、水水利、机机场、供供电等

46、，比较适适合采用用PPPP方式。三中全全会之后后，强调调政府要要减少对对资源的的直接配配置，所所以政府府也需要要逐步退退出一些些以往的的垄断行行业。参与PPPP项目目的社会会资本，首先应应该拥有有强大的的资金实实力，因因为基础础设施项项目的投投资额比比较大；其次这这些社会会资本应应该是追追求长期期稳定回回报、而而非短期期超额利利润的；最后应应该具有有较强的的项目管管理能力力。因此此，参与与PPPP项目的的私营合合作伙伴伴往往是是养老基基金、保保险基金金等与经经营丰富富的大型型工程建建筑企业业组建的的项目联联合体。PPP存存在的障障碍近年来地地方政府府的部分分基础设设施建设设已经开开始采用用PP

47、PP模式，比如国国家体育育场项目目、北京京地铁44号线项项目、苏苏州古里里镇城乡乡一体化化建设项项目等。三中全全会明确确提出，“允许许社会资资本通过过特许经经营等方方式参与与城市基基础设施施投资和和运营制制”。据据了解，目前湖湖南省、江苏省省以及厦厦门市等等都已经经开始准准备开展展PPPP模式试试点，预预计在取取得一定定经验后后，今后后将会有有更多的的地方基基础设施施项目采采用PPPP模式式。目前来看看，国内内运用PPPP需需要解决决的障碍碍主要有有三个方方面：一是国内内相关法法律法规规制度不不完善。PPPP项目运运作需要要完善的的法律法法规对参参与方进进行有效效约束，目前国国内相关关的法律律

48、法规仍仍不健全全，相关关经验有有待积累累。二是相关关的风险险分担机机制还不不成熟。由于项项目经验验不足，目前国国内尚未未形成发发起人（建设方方、运营营方、融融资方）、中介介机构（规划设设计、咨咨询）等等风险共共担机制制。三是利益益分配机机制不健健全。由由于缺乏乏合理定定价机制制以及对对企业的的“约束束性条款款”，导导致部分分项目出出现“暴暴利”或或亏损。私营合作作伙伴的的运营权权与合理收收益的保保障从各国PPPP模模式发展展经验看看，各国国已建立立清晰、成熟的的PPPP项目实实施程序序和流程程。关键键还是要要依赖全全社会的的契约精精神。在在PPPP项目中中政府、私人部部门、金金融机构构等将围围

49、绕项目目的设计计、融资资、建设设等签署署一系列列合同，细致划划分各自自的权利利义务边边界。一一旦发生生纠纷，合同是是关键的的法律依依据，但但在中国国，双方方合同则则普遍比比较粗糙糙，因此此，需要要有一个个法律，技术，财务等等强大团团队的支支持。在项目建建成运营营后，政政府会成成立专门门监管机机构，定定期核定定项目运运营成本本和价格格上限，监督私私人部门门的定价价行为。一般来来讲，政政府会依依据合同同约定，以下调调产品价价格的方方式防止止暴利，或通过过涨价、增加补补贴的方方式确保保项目的的可持续续，保障障私人部部门获得得合理回回报。国国外一般般都会有有一个最最低收益益保障。也就是是既要满满足了私

50、私人资本本回报的的要求，同时又又要维护护公共利利益。PPP风风险分担担机制PPP项项目参与与者众多多，公平平、有效效的风险险分担机机制是PPPP项项目成功功的关键键。一般般来看，PPPP风险分分担的最最优原则则是私营营部门承承担建造造、运营营、技术术等风险险；政府府承担政政治、法法律、政政策等风风险。具具体来讲讲，PPPP风险险分担机机制还应应该遵守守以下原原则：一一是承担担的风险险程度与与所得回回报相匹匹配，二二是承担担的风险险要有上上限。政府财政政、金融融机构支支持在PPPP项目建建设与运运营过程程中，财财政、金金融机构构一方面面可以为为PPPP项目融融资，金金融机构构还可以以以“综综合服

51、务务商”身身份牵头头PPPP项目。在项目目建设期期间，政政府可以以作为投投资主体体，承担担项目一一定比例例的资本本支出；金融机机构可以以为项目目提供融融资与顾顾问服务务。在项项目运营营期间，政府还还可以付付费用购购买公共共服务。此外，金融机机构可以以发挥“投行+商业银银行”优优势，主主动搭建建投资者者、政府府、开发发运营商商的SPPV平台台，以“综合服服务商”身份牵牵头PPPP项目目。另外，建建议监管管层将银银行资本本计量中中的政府府中长期期贷款的的风险系系数调低低，这样样政府就就可以获获得银行行更长期期限的贷贷款支持持。PPP模模式深度度解读国内PPPP模式式的最新新进展党的十八八届三中中全

52、会提提出“允允许社会会资本通通过特许许经营等等方式参参与社会会基础设设施投资资和运营营”以来来，党中央央、国务务院高度度重视调调动民间间投资积积极性，大力推推行PPPP模式式，出台了了一系列列鼓励政政策措施施。初步梳理理，20015年年以来，国务院院及各部部委共先先后133次对PPPP模模式提出出了具体体举措，推动PPPP模模式逐步步从理论论探讨、文件提提及向制制度设计计、操作作指南、示范推推广等全全方位迈迈进。特别是在在中央经经济工作作会议召召开前，20114年112月44日国家家发改委委、财政政部同时时发布了了3份文文件，对PPPP模式式的适用用范围和和相关参参与方的的职责分分工、风风险分

53、担担、收益益分配及及保障等等进行了了规范说说明，推出了了涵盖115个省省市、330个项项目的PPPP示示范项目目名单，主要集集中在污污水处理理、轨道道交通、供水供供暖等以以“使用用者付费费”为特特征的经经营性项项目，标志着着我国PPPP模模式已进进入实质质性推广广阶段。各省区市市在推广广运用PPPP模模式上也也做了大大量探索索。其中中，江苏、福建、安徽、重庆等等10多多个省市市走在前前列，从宣传传培训、需求调调研、制制度建设设、先行行示范等等方面进进行了尝尝试。比如，江江苏省，作为全全国首批批推广运运用PPPP模式式的试点点省份，设立了了省级PPPP试试点中心心，建立起起分类指指导的PPPP项

54、项目库，8月底底组织了了首批PPPP试试点项目目推介会会，推出了了总投资资8755亿元的的15个个PPPP试点项项目；福建省省，9月份份发布关关于推广广PPPP试点的的指导意意见，鼓励以以特许经经营方式式实施PPPP试试点，推出总总投资114788亿元的的28个个PPPP试点项项目，涵盖交交通、市市政、水水利、保保障性安安居工程程、医疗疗和养老老服务等等；重庆市市，7月底底印发了了关于PPPP投投融资模模式改革革实施方方案，提出了了厘清PPPP改改革的55个边界界条件，8月初初推出110个PPPP战战略合作作项目集集中签约约，资产总总额达110000亿元。安徽省，出台了了关于推推广运用用PPP

55、P模式的的意见和和城市基基础设施施PPPP模式操操作指南南，并公布布了第一一批总投投资7009亿元元的422个城市市基础设设施类PPPP项项目；湖南省省，建立了了PPPP试点项项目库，把长沙沙、株洲洲、湘潭潭3市作作为PPPP试点点城市，并在长长沙率先先推出的的县域“PPPP项目集集群”，包括88个片区区开发类类子项目目和133个公共共服务及及基础设设施类子子项目。国家PPPP相关关文件解解读目前，国国家推广广和运用用PPPP模式的的主要政政策文件件包括，20114年112月44日国家家发改委委出台的的开展展政府和和社会资资本合作作的指导导意见(简称称PPPP指导导意见)和财政政部出台台的政政

56、府和社社会资本本合作模模式操作作指南(试行)(简简称PPPP操操作指南南)。政策要要点如下下:1、关于于PPPP模式的的适用项项目范围围根据PPPP指指导意见见，PPPP模式主主要适用用于政府府提供的的公共服服务和公公共基础础设施类类项目，比如燃燃气、供供电、供供水、供供热、污污水及垃垃圾处理理等市政政设施，一级公公路、铁铁路、机机场、城城市轨道道交通等等交通设设施，医疗、旅游、教育培培训、健健康养老老等公共共服务项项目，以及水水利、资资源环境境和生态态保护等等。按照照这个思思路，各地新新建市政政工程以以及新型型城镇化化试点项项目，应优先先考虑采采用PPPP模式式。2、关于于PPPP模式的的实

57、施流流程对于新建建项目，PPPP指导导意见划分为为经营性性项目、准经营营性项目目和非经经营性项项目3类类，分别通通过政府府授予特特许经营营权、授授予特许许经营权权附加部部分补贴贴或直接接投资参参股、政政府购买买服务等等方式推推动PPPP项目目，分别可可以采用用建设运营移交(BOTT)、建建设拥拥有运运营移移交(BBOOTT)、建建设拥拥有运运营(BBOO)等模式式。对于存量量项目，PPPP操作作指南规定可可以采取取转让运营移交(TOTT)和改改建运运营移移交(RROT)等模式式，将原来来的政府府通过贷贷款形成成的可收收费项目目，转让给给民营部部门经营营，到期后后再转让让给政府府，从而引引入社会

58、会资本积积极参与与存量项项目的运运营和改改造。3、关于于PPPP模式的的经济回回报和风风险分担担对于经济济回报，PPPP操作作指南和PPPP指指导意见见均规规定，政府部部门作为为PPPP项目的的“合作作者”和和“监督督者”，社会资资本作为为具体实实施者，承担项项目商业业风险并并获得投投资回报报。具体体地，通过投投资补助助、基金金注资、担保补补贴、贷贷款贴息息等多种种方式支支持社会会资本参参与重点点领域建建设，研究设设立PPPP项目目中央支支持基金金；依法依依规为准准经营性性、非经经营性项项目配置置土地、物业、广告等等经营资资源，稳定投投资回报报、吸引引社会投投资。对于风险险分担，PPPP操作作

59、指南规定，项目设设计、建建造、财财务和运运营维护护等商业业风险由由社会资资本承担担，法律、政策和和最低需需求等风风险由政政府承担担，不可抗抗力等风风险由政政府和社社会资本本共担。加快推广广运用PPPP模模式的几几点建议议结合国内内先行探探索的省省区市经经验，在推广广和运用用PPPP模式上上，对于进度度相对滞滞后的区区域，必须要要加大力力度推进进，抢占政政策的制制高点与与主动权权。为此此，研究提提出以下下工作建建议：1、进一一步加强强政策学学习PPP模模式作为为一种新新兴的项项目融资资方式，不仅是是简单的的技术层层面“方方式更新新”，更是深深层次的的机制变变革，涉及的的业务流流程和机机制原理理熟

60、悉起起来需要要一定时时间。建建议相关关部门，组织专专家积极极开展PPPP专专题业务务学习和和培训，尽快把把握PPPP的内内涵、特特点和适适用领域域，深入理理解其运运作机理理和操作作流程，为加快快推广运运用、早早日发挥挥效用打打下基础础。2、尽快快研究出出台支持持政策推广运用用PPPP模式，关键在在于制度度设计和和政策安安排，明确适适用于PPPP模模式的项项目类型型、采购购程序、融资管管理、项项目监管管、绩效效评价等等事宜。建议自自治区加加快修改改完善广西基基础设施施和公用用事业特特许经营营权管理理办法，尽快研研究出台台自治区区关于开开展政府府和社会会资本合合作的实实施方案案及PPPP模式式操作