财政农业支出对减贫的作用机理

1、财政农业支出对减贫的作用机理作者：郭宏宝单位：浙江工商大学金融学院中国是世界上人口最多的国家， 也是世界上农村人口占总人口比 重较多 的国家之一，农村的绝对贫困是中国经济社会发展中长期存在的问题。如何减少、甚至消除农村贫困是中国政府而临的一个重要课题，也是一个文明社会健康发展的客观要求。财政投资是反贫困的重要政策工具，因此，如何确定财政反贫困投资的合理边界、研究其效率、趋向和路径无疑具有重大的理 论意义和积极的现实意义。一、中国农村贫困状况的历史沿革自新中国成立以来，中国农村的反贫困工作大体可以分三个阶段:1949-1978年为第一阶段。这一阶段最明显的特点就是没有独立的反贫困目标，农村反贫困

2、是作为国民经济总体目标的一个组成部分而存在的。因此，这一时期农村贫困人口的减少更多的是与国民经济发展能力密切相关的，总体来说,1949年到1958年间，“互助组与“合作 社的推广还是使中国农 民的生活水平获得了提高，然而 1958年开始的合作化向“大跃进转变却 使建国以来农村建设的成就遭受严重破坏，农业危机的出现使部分农民甚至丧失了赖以生存的基础，1962年调 整、整顿以后，尽管中国农业在一种平稳 状态中缓慢增长，但到1978年 时，中国仍有2.5亿人口生活在贫困之中， 贫困发生率仍高达30.7%,而这一时期的贫困线标准仅仅是人均收入100元。1978年 1985年可视为我国农村反贫困的第二阶

3、段。这一阶段最明显的特点就是中国的贫困问题开始凸现，农村贫困问题开始引起人们的重视。值得一提的是，所以要把这一阶段单独列出，一方面是因为 这一时期农为贫困人口的减村贫困问题的显现不是因为贫困人口的增加，而恰恰是因 少。 新中国是建立在一穷二白基础上的， 当一个社会 中大多数成员都生活在贫困中时 , 贫困问题对这个社会来说就更多地 表现为社会经济的发展问题，扶贫问题是不可能作为一个独立的问题 而存在的 ; 另一方面也是因为这一时期是中国农村制度变迁的质变时 期，其意义非同寻常，这一时期，家庭承包责任制的推行拉开了中国改 革开放的序幕，农民再一次获得了土地的经营权，加之农村一系列的生 产、流通体制

4、的配套改革，农民的积极性得到了充分的发挥， 农业经济 迅速增长， 农民中的大多数在短短的几年内大幅度地提高了收入，农村 居民人均纯收入由 1978 年的 133.6 元迅速提升到 1985 年的 397.6 元, 人均占有的粮食、 棉花、 油料、 肉类产量分别增长24%、 74% 、176% 和 87.8%1 O 改革的春风使中国的贫困人口在短短的 8 年间减少了一半(1985 年贫困人口规模为 1.25 亿) ，平均每年减少约 1786 万人，相应 的贫困率也由 1978 年的 30.7%下降到了 1985 年的 24.8%,年均递减速度为9.4%。在这一时期，改革给中国农民带来的好处是普惠

5、的 , 因此这 一时期积淀下来的贫困人口多是居住于那些资源或者基础设施条件 不利、社会经济发展水平与全国平均水平存在差距的地区 2 。1986 年以后为我国反贫困的第三阶段。这一阶段最明显的标志是 国家专门的反贫困机构的成立、八七扶贫攻坚计划的制定以及 中国农村扶贫纲要 (2001-2010) 的发布。 1986 年以后，中国社会改 革的重点转向了城市，同时，农村经济增长对减贫的作用日趋式微，继 续采用过去以增长为主，辅以适当救济的反贫困战略己经很难有效地对减贫发生积极作用，基于此, 国家成立了专门的扶贫机构，开始进行 有计划、有组织、大规模、有专门措施的扶贫行动，这样，到 1993 年中 国

6、政府制定著名的 “八七扶贫攻坚计划时，中国农村的贫困人口己 减少到 7500 万。“八七 扶贫攻坚计划从扶贫的目标、重点、方式 上对我国的扶贫攻坚工作进行了重大调整，进而使中国的贫困人口减少到 2002 年的不足 3000万人 , 更为重要的是，经过“八七扶贫攻坚的 实施使人们对贫困的认识发生了重大转变，这在2000 年发布的中国 农村扶贫纲要 (2002 2010) 中得到了体现，中国的扶贫工作开始由基于解决温饱向注重改善贫困地区的基础设施条件和提高贫困人口获得发展的能力转变。总之，尽管中国的反贫困突显于改革开放以后，但 无容置疑的是关注民生是新中国成立以来始终如一的政府议题 ; 中国 政府

7、所以能在改革开放后短短 20 年间解决 2 亿多人口的温饱问题，财政投入在其中的作用显然功不可没。二、农村财政投资对反贫困影响的总量分析从支出项目看，财政农业支出可以涵盖财政扶贫支出，但从支出目 的、方式上看却有异同之处, 而在考察财政投资对减贫的影响时，由于 应该扣除救济金或者说直接支付给贫困人口的财政资金，这样就存在 一个变量选择的口径问题， 目前， 国内研究财政扶贫效应的文章多以财 政扶贫资金作为投入变量进行分析，这样会忽略整个农业经济发展对 减贫产生的正外部效应，从而有可能片而夸大扶贫资金的作用 ; 其次是 由于我国目前的许多脱贫人口还处于一种不稳定脱贫状态， 因此， 从财 政投资的角

8、度分析有助于认识长期稳定脱贫。 当然， 使用前一口径时会产生以全国平均水平而替代贫困区域或人口的弊端, 但是如果采用 地区分类进行分析则可以避免这一弊端, 且这样分析会对扶贫资金的 使用取向提供更加宏观的指导， 因此， 从宏观上分析时前一口径是可以 接受的。表1 是我国历年财政农业投入与我国农村贫困状 况的数据。 首先我们先考察一下改革开放后我国贫困人口的规模， 由趋势图我 们会发现改革开放以后，无论从绝对规模还是从相对规模上讲, 我国的贫困人口基本稳步下降，而在世纪之交之际，下降速度有所放慢，贫困 发生率基木稳定在一个很小的比例上。 而在同一时期， 财政对农业的 投资与财政对农村的专项扶贫资

9、金都在稳步增加， 换句话说， 就是在人 均拥有的扶贫资金不断增长的情况下 , 在农村经济的增长通道当中 , 一 些人的脱贫却越来越困难了， 这似违背常识的现象说明当前中国的扶贫事业出现了新的情况。 当贫困人口低于总人口一定比例时，我们己 有的开发式扶贫将会而临新的挑战。 表 1 中对农村贫困人口的救济实 质上是一种转移支付， 因此， 尽管它对农村脱贫具有不可替代的作用 , 但是在考察投资的影响效应时，这一项是应该剔除掉的， 这样 2 列减去 5 列就可以获得我国财政农业投资的数量 （实际上它包才舌了支援农村生产支出和农林水利气象等部门的事业费、农业基本建设支出、农业 科技三项费用）。我们把每年

10、农业投资额与财政农业支出占财政总支出的比例以及财政扶贫专项支出作对数图进行比较可以看到：改革开 放以后， 中国政府对农业的投资额基木上是稳定增加的， 与此相伴的是我国自 1980 年设立第一笔专项扶贫资金起， 专项扶贫资金的数额就是 不断增加的 , 然而财政农业投资在财政总支出中的相对份额却是稳中 有降（如图） 。这说明当 1980 年代中期改革的重心由农村转向城市以 后，政府对农业的重视程度有所下降， 农村的相对发展速度又一次开始 减缓。 尽管扶贫资金的持续增长和有效使用使得这一时期我国在扶贫 工作方而依然成效显著，但由于其忽视了农业经济的持续发展, 薄弱的 农业基础在发生自然灾害等一些扰动时往往使一些脱贫人口重新返贫，所以贫困农村要想彻底摆脱贫困， 从长远来看， 根木的出路还在于 拥有一个发达、 繁荣和基础雄厚的农村经济。下面我们再看一下财政 农业投资对贫困率降低的影响，图 3 是经由表 1 的第 2 列和第 7 列数 据运算后得出的 , 我们可以看到，在1980 年代时，由于农村贫困人口多 , 农业基础相对薄弱，农业经济的增长对脱贫的带动作用较大， 因此农业 投资的增加对脱贫的影响也较尢但总的趋势是减弱的， 到 1990年代 以后， 财政农业投资对扶贫的影响日趋减弱， 这一方而源于这一时期的贫困人口多是处于恶劣的自然或社会环境