山区土地开发整理的实践与探索

1、山区土地开发整理的实践与探索X县山区土地开发整理经验交流X县位于河南省最南端，地处大别山腹地，鄂豫皖三省结合部， 跨长江、淮河两大水系，总面积1612平方公里，辖15个乡镇、1 个管理区、1个产业集聚区，205个行政村（居委会），总人口 36 万。X县自然特点是“七山一水一分田，一分道路和庄园”，人均 耕地只有0.7亩，但耕地后备资源十分丰富，未利用的荒草地、 滩涂地很有开发潜力。X县也正是利用这一优势，在国家大力推进 土地开发整理的形势下，积极推进该县的土地开发整理工作，自 2001年成功争取第一个国家级重点土地整理项目以来，十三年间 投资3亿余元，先后实施了各类土地整理项目60个，其中，X

2、县 南部、浒湾、陈店等3个国家级土地整理项目，陈店、千斤、陡 山河等3个省级土地整理项目；实施补充耕地项目54个，开发整 理土地近9万亩，新增耕地3.2万余亩，项目惠及全县16个乡镇 区173个行政村20万农民，项目工程集田、水、路、林、村于一 体，有效增加耕地质量和数量，连续13年实现了该县耕地占补平 衡有余。十三年间，X县土地整理工作经历从探索-积累-创新的 历程，逐步探索出了 “因地制宜、突出特色、保护生态、良性循 环”的山区土地整理模式，土地整理工程被该县人民亲切地称为 “民心工程”、“惠民工程”。一、山区土地开发整理主要做法自2001年以来，X县为抓好土地开发整理项目实施，把有限 的

3、项目资金用好、发挥出最大效益，主要是把好四道关。（一）严把项目立项关。X县是丘陵、半丘陵地区，区内自然 资源丰富，而且具有生物、地貌的多样性的优势，利于发展特色 农业。立足这些特点，在项目立项上，坚持以生态保护和建设为 前提，以水土保持和田间工程建设为重点，本着宜林则林、宜园 则园、宜耕则耕的原则，以土地平整和坡改梯为土地开发整理的 主要内容，将河川地、山前冲积扇等土层较厚、水源条件较好的 宜耕地建设为高标准粮田。在立项上主要把握三个环节：1、科学踏勘选址。在项目选址上，依山就势，以流域和水系 为基础，将坡度在25度以下、地质条件稳定、土壤适合农作物生 长的作为限制性条件。将自然条件较好、基础

4、设施较完备、实施 难度较小、增产潜力较大的区域，优先考虑。同时，每个土地整 理项目在选址之前，都结合了预选区的风土人情，充分尊重当地 群众的意见，召开了项目预选座谈会，听取群众意见和建议，作 为项目落户的主要依据，每个项目前期选址论证召开群众会议都 不少于20次。在随后论证实施中，村组给予大力支持，村委会主 任每次到达现场，尤其是在确定范围时，村委会主任和村民组长 都现场指界，极大促进了项目设计和规划进度。2、严格立项条件。经过十多年探索，结合X县实际，制定了 X县土地开发整理立项的七个条件：1、最大自然坡度小于25度； 2、项目位于城镇建设规划圈外；3、土地整理项目优先安排在基 本农田保护区

5、；4、具备一般交通条件和水利保障条件；5、土层 厚度50厘米以上，并具备30厘米以上耕作层覆盖来源；6、土 壤石砾含量小于15%,无工业废水、废渣等污染源，适宜农作物 生长；7、当地乡镇政府、村民有土地开发整理复垦的要求，能保 证土地开发整理工作得到落实。有了这七个具体的条件，在项目 立项上该县少走了很多弯路。3、重视项目论证。X县对项目的可行性非常重视，县委、县 政府成立了土地开发整理项目论证专家组，建立土地开发整理项 目专家库，涵盖农、林、水、财、公路、建设、纪检、审计等多 个部门，每次项目论证时都组织农、林、水、财政等部门的工程 师为项目的规划设计的可行性进行“会诊”，“会诊”通过后，报

6、 信阳市国土局二次论证，论证合格后，进行项目立项批复，以此 提高土地开发整理项目的科学性、实用性和规范性。（二）严把项目规划关。科学规划是实施土地整理的前提，X 县的项目规划均紧紧围绕县域社会经济发展近期规划和年度发展 计划，突出区域发展重点，坚持统筹规划、分期分批建设的原则， 确保项目规划的前瞻性和科学性。1、以民意为基础，做好权属协调。土地开发整理涉及到村民 的自留地、自留山等多项权利，实施中不可避免的要改变和调整 权属界线。在这个问题上该县曾有个教训，现在，对土地权属做 到事先弄清楚，事后准确合理地划分。处理这些问题时，一是尊 重原有的产权关系；二是依法办事，及时公开，广泛征求大家意 见

7、；三是在各有关权利人协商的基础上进行。为解决因权属问题 而可能引发的权属纠纷，X县实行三级权属管理制，由项目所在乡 主要负责人主抓项目区权属协调，专人负责土地丈量、登记造册; 对涉及的行政村由村干部配合指界；对涉及面积的，由村民组长 协助土地丈量工作，并配合搞好土地权属协调和整理后土地重新 分配，确保项目区权属调整及时到位。2、以科学为准则，做好项目规划。在土地整理项目规划中， 以1996年X县土地详查资料、年度变更资料和实地勘察为依据， 邀请省市县农业、林业、水利、环保等方面专家，认真分析该县 土地利用现状，坚持科学的规划思路，坚持“什么形式有利于开 发，什么形式能发挥土地的最大效益，就向什

8、么方向整理”的思 路，编制项目规划前，在走访群众、综合调研的基础上，科学选 定项目区，通过实地踏勘，对整个项目区范围进行详细勘测，对 路、沟、渠的配置进行反复讨论，确保规划的科学性和合理性。 充分结合山区地形地貌，坚持因地制宜，确定土地整理集中连片， 力求田间布局合理，根据地形和土壤差别进行分区分片，合理确 定池塘、田间路、干支渠位置和耕地面积，做到整理片区能连则 连、能整则整，尽量减少边角地和零碎地块数量，提高土地整理 利用率。3、以持续为方向，做好三个结合。X县在规划建设上坚持三 个结合：一是与土地利用总体规划结合。土地整理目标根据土地 利用总体规划确定，同时结合土地利用总体规划的实施作相

9、应的 调整，确保土地整理项目建设与土地利用总体规划确定的土地利用方向和用途保持一致。二是与农业产业发展规划相结合。根据资源、生产力布局，确定土地整理的重点区域。探讨发展高效农业的方式和方法，大力调整种植结构，发展特色、高效农业，促 农村建设的目标和要求，科学制定项目区居民点建设规划，实行 田、水、路、林、村的综合治理，改善农民的生活环境和生活条 件，实现农村建设的可持续发展。针对以上规划设计，组织召开 村委会主任和村民组长及党员代表参加的群众会议，认真讨论规 划设计，结合群众合理意见，对项目规划设计进行修改，达到符 合项目规划标准，群众又满意，参与和支持项目积极性都很高。 在项目设计时，发现有

10、些局部设计与当地生产、生活习惯和实际 情况不相符，及时进行修改或调整。使农业增产、农民增收。三是与新农村建设规划相结合。按照新（三）严把项目实施关。在抓项目实施中，从招投标开始， 每个过程都按照严格的要求，抓细、抓实。1、严格项目招投标。在土地整理项目招标过程中，从严抓好 以下四关：一是严格招标方案的审查关。在项目实施前，由X县 国土部门委托有资质的招标代理公司对项目工程和监理进行招 标。招标代理公司首先编制招标实施方案，报市级国土资源部门 审批，招标方案审批通过后，在中国招标采购网上发布招标公告， 进行公开招标。二是严格招标单位的资格审查关。投标人在购买 标书时严格资格审查，对列入投标黑名单

11、的施工单位，取消投标 资格。对具有3年以上土地开发整理项目施工经验，且信誉良好的 施工单位，在项目评标时优先考虑。三是严格项目评标关。在项 目的评标过程中，监督单位切实履行监督职责，宣读评标纪律， 对评标的全过程进行监督，评标专家组认真履行评标职责，严格 按照招标文件要求公开、公正、公平进行项目评标。由招投标领 导小组于会前1小时内评定出工程标底价，并交监督部门审查后密 封，开标前由公证部门对投标单位的投标书进行查验。明确中标 办法。按规定程序开标后，经评标小组综合评审，以最低价中标。 对弄虚作假或采取欺骗手段骗取中标的，一经查实，将取消中标（投标）资格，并没收投标保证金。中标单位接到中标通知

12、书后， 在3日内按中标价签订工程合同，因其他原因如出现工程量增加或 减少，需调整工程价款时，必须履行签约手续。以上三关的有力落实，确保了 X县土地整理项目招标全过程 的公开、公正、公平，择优选取了优秀的施工和监理单位，为工 程的顺利实施打下了良好基础。2、认真组织实施。一是严把施工机械和原材料进场关。凡投 入工程的施工机械，必须有出场合格证；凡用于项目工程的主要 原材料（如钢筋、水泥）必须出具出厂合格证和产品的检验报告; 凡用于项目工程的辅助材料（如砂粒、石子）必须出具产品的检 验报告。二是严把项目工序关。在项目实施中，每道工序的施工， X县土地整理中心都严格执行“三制”，即施工单位自检一一业

13、主 单位复检一一监理单位终检。上一道工序“三检”合格后，方可 进行下一道工序的施工。并对施工单位进行奖惩，在施工期间实 行定期通报，对每道工序进度和质量等情况进行通报，将进度快、 质量好的施工单位，列入土地整理施工优秀单位，下次在土地整 理工程招投标中同等条件下优先考虑，对进度慢、质量差的施工 单位，第一次发现有质量等问题的给予8000-10000元罚款，再次 发现同样问题的列入黑名单，禁止以后参与土地整理工程。三是 严把监督关。在施工过程中，县土地整理中心和监理公司派驻工 程质量员跟踪监督，组织定期或不定期地巡回检查，发现问题及 时整改。同时，引入社会监督机制，组织项目区村民组长和有威 望群

14、众代表召开项目实施工程质量监督会议，向群众通报项目区 塘、堰、坝、沟、渠和生产路等工程建设标准，公布工程质量监 督举报电话，并邀请群众或有权威村民代表参与；邀请人大、政 协委员定期前往项目区进行巡查，进行工程监督。工程质量监督 由一家监管变成大家监管。四是严把结算关。施工单位于每月8 号编制上月完成的工程量，报监理部门审查，监理部门根据项目 实施的实际进度，进行核准项目工程量，报与项目承担单位核准 后，送与财政部门审批，符合要求方给予拨款。五是严把验收关。 严格执行项目验收程序，项目完成后，施工单位先行组织自验， 自验合格后报与业主单位进行初验，然后报与市国土局验收，获 得验收后报与省国土厅终

15、验。3、创新施工方法。在项目实施中，针对X县丘陵地区，旱地 整理面积大、坡改梯工程建设任务重，在施工中克服地形复杂、 施工难度大等困难，因地制宜，坡改梯护坡工程实行六棱形空心 预制件护坡，在边坡栽种草皮、黄花菜等绿化植物和经济作物， 既能让当地群众经济增收，又能保持水土，防止水土流失，同时 还形成了美观的护坡网；田埂硬化防渗工程，实行混凝土和砖砌 防渗相结合，较早地在丘陵地区土地整理施工中采用先进技术。 在土地整理项目区水田排灌沟渠的修建过程中，采用大断面钢筋 混凝土预制件修筑沟渠，提高了沟渠的使用寿命和排水能力。4、规范资金管理。严格按照土地开发整理项目资金管理办法 和财务管理制度，设立了项

16、目专项资金专户，建立了中心总帐、 分类帐、现金帐、银行往来帐等帐目，严格按预算用途列支。所 有项目资金按工程进度计划监督使用拨付。资金拨付实行先申请、 后审批、再拨付，从而形成了一整套项目建设资金管理制度，有 效防止了资金“跑、冒、滴、漏七提高了资金管理透明度和使用 效率，切实保证了项目资金专款专用。拨款严格按程序，即：根 据合同约定和工程实施进度，施工单位提出书面拨款申请，项目 法人根据工程项目进度、合同和现场管理人员、质量监督人员签 署的合格意见，经领导审查签批后，再将工程款拨到施工单位账 上。通过严格的项目资金管理制度，随时掌握项目进度和实施情 况。同时县审计部门定期对项目建设资金使用情

17、况开展审计，目 前，该县所有项目都经过市县审计部门初审，而且国家级项目都 通过省以上审计，确保了资金的规范管理和使用。（四）严把项目管护关。为了使项目能够达到预期的效果和 目的，延长工程的使用寿命，使项目工程得到持续利用，充分发 挥项目的效益作用，X县十分重视项目的后续管护工作。首先是从 建章立制着手，进一步建立和完善项目管护责任制度、项目 区耕地保护责任制度、项目工程管护制度、日常监管制度 等各项制度，签定目标责任书，使项目区工程进一步完善，正常 运行管理维护好工程。同时，工程竣工后，项目法人与项目所在 乡镇政府签订土地整理工程移交和管护协议书，并明确管护要求; 项目所在乡镇政府与村签订管护

18、协议，进一步明确管护责任；村 将项目工程分类登记造册，分类分组落实管护责任人，与管护责 任人签订管护责任书，明确巡查时间和管护要求，实行“片警式 管理”，落实长效管护措施。制作管护公示牌，将管护工程的名称、 位置、长度、管护责任人、举报电话等对外进行公示，接受社会 监督。落实管护经费，工程保修期内的维修费用由施工单位负责， 工程保修期满后的管护及维修费用由镇政府、项目村从公益金或 一事一议中列支。二、山区土地开发整理主要成效X县土地开发整理工作在实施增加耕地面积、提高耕地质量同 时，产生了良好的社会效益。（一）增强了业务能力，提高了队伍整体素质。自2001 年以来，X县先后实施60个土地整理项

19、目，对项目实地踏勘、 土地权属、工程放线、质量监督、工程后期监护等，县土地整 理中心等相关单位人员全程参与，通过现场学习和做群众工作， 全面提高该县土地整理队伍信访处理、用地规划、工程监理等方面能力，有力促进此支队伍综合素质提升。项目施工中，X 县提出“一家人，一条心，一个目标，一股劲”的工作理念， 努力做到精细管理，分区域、分专业，层层把关，最大限度的 提高工作效率。以前讲求过得去、现在讲求过得硬，以前工程 讲完成、现在讲求建精品。（二）改善了农业生产条件，提高了农业综合生产能力。近 年来，X县在实施土地整理中，共新修排水沟156千米、涵洞128 座、生产桥96座、灌渠27千米、大塘159

20、口、拦水堰坝25座、 提灌站6座、安装变压器5台，新修田间道路123千米、生产路 227千米，相当于土地开发整理前16年农业基础设施建设总和， 极大改善农业生产条件，夯实了农业基础。如过去X县牛耕种田 种地历史已上千年历史，从未机械耕作过，正因为区块小，不利 于机械规模耕作，现已小田变大田便于机械耕作，项目区耕地全 部实现机械化耕作，减少耕作成本，促进农业规模化耕作。通过 对零散耕地整合、旱地改水田、坡改梯等方式，整理后的田地面 积明显增加，质量明显提高，抗灾能力明显增强，大多成为“常 青田”，达到“二年三熟”。（三）促进农业增效、农民增收和新农村建设。通过实施土 地开发整理，增加了耕地面积，农业产量得到提升。土地整理实 施使该县51000多亩“四荒地”变成了可耕地，22000多亩望天田、 低产田和坡地变成了良田沃土，项目区人均增加耕地0.2亩。项 目区耕地每亩可增产100150公斤，效益可增300至400元，带 动返乡农民8000多人就业，农民人均收益增加964元，有力带动 了项目区和县域经济发展。项目的实施得到当地农民的普遍支持， 农民收入明显增加，新农村建设明显加快。结合新农村建设，对 村容村貌进行集中整治，道路一直修到村组，并全部绿化、美化， 村庄实现绿化。大力推进沼气技术和农村改水、改