行政管理教学课件

1、行政学崔金云第一章绪 论行 政国家权力机关的执行机关行使国家权力,依法管理国家事务、社会公共事务和及其机关内部事务的活动。 行政学的学科性质政治性与社会性的统一理论性与实践性的统一综合性与独立性的统一实证性与规范性的统一西方行政学研究方法的变化从演绎研究到归纳研究从静态研究到动态研究从单一学科研究到跨学科研究行政学诞生在美国的原因：行政国家的出现文官制度改革运动的发展多种学科的形成与发展专业教育和职业教育的发展西方行政学的三个发展阶段 形成阶段，又称科学管理时期或古典管理理 论时期成长阶段，又称行为科学时期或新古典管理 理论时期发展阶段，又称现代科学管理时期或新公共 行政管理时期建设有中国特色

2、的社会主义行政学 我国行政管理的实践特点 历史使命是巩固和发展社会主义的经济基础和国家政权根本宗旨是全心全意为人民服务中心是经济建设指导方针是坚持四项基本原则和改革开放基本方法说服教育和强制执行相结合根本原则是坚持中国共产党的领导。 我国行政学的未来发展趋势 行政管理学基础理论研究与系统化研究的重要性日益的凸现行政体制改革仍是中国行政管理学研究的主线行政管理学的研究方法之重要性日益突出行政管理学研究将充分体现出跨学科特点行政管理学研究更突出应用性行政管理学研究日趋国际化和本土化（需要加以理解） 第二章行政职能行政职能行政机关在管理活动中所应承担的基本职责和功能作用主要涉及政府管什么、怎么管、发

3、挥什么作用的问题。行政职能是国家职能的具体执行和体现。行政职能的特点 执行性 多样性 动态性行政管理的基本职能 政治职能：民主职能和专政职能 经济职能：统筹规划、掌握政策信息引导、组织协调提供服务、检查监督 文化职能：精神文明建设 社会职能：社会保障与社会服务行政职能研究的意义 科学地认识和确定行政职能，对于建立合理的行政组织系统具有重要意义。科学地认识和确定行政职能，是改革行政组织系统的依据和关键。科学地认识和确定行政职能，对实现行政管理过程的科学化具有重要意义。 西方国家行政职能的演变 前资本主义时期的行政职能 奴隶制国家行政职能的重点在于政治统治，封建国家行政职能的重点也在政治统治，但加

4、强了经济职能。自由资本主义时期的行政职能 政府起着“守夜人”的作用。垄断资本主义时期的行政职能 行政权力扩大，专政职能加强，民主职能削弱，政府的经济职能和社会职能也都得到了扩大和加强。当代资本主义时期的行政职能 行政职能逐渐扩大、职能体系中的政治职能相对削弱、社会公共事务管理职能社会化、宏观调控、综合协调职能加强。 我国行政职能转变的基本内容 职能重心的转变 职能方式的转变 职能关系的转变 职能方式的转变由重视计划轻视市场转变为计划与市场并重由行政指令手段为主转变为以经济手段为主对经济的管理由微观的直接的管理转变为宏观的间接的管理政府与市场的关系凡是市场能做的,政府不应插手凡是市场不能做的而政

5、府可以做的,政府去做凡是市场做不了,政府也做不了,由第三部门去做政府与社会的关系大社会,小政府强社会,强政府 政府与市场及社会的关系遵循的原则:市场最大化和社会最大化,政府最小化第三章 行政组织行政组织与其他组织的关系行政组织与中国共产党组织的区别 行政组织必须坚持中国共产党的领导这是一个根本原则。否认中国共产党的领导是极其错误的。但中国共产党是政治组织，党的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导。中国共产党并不直接行使行政组织的职权，凡属政府职权范围内的工作由行政组织讨论决定。行政机关与权力机关的区别 各级行政机关是各级权力机关的执行机关，它们之间是从属的而非平行的关系 行政机关与司法机关的

6、区别司法机关独立行使司法职权，行政机关不得加以干涉。司法机关无权管理国家政务。行政组织的构成要素 组织目标职能范围机构设置权责关系职位设置人员构成运行程序规章制度行政机构设置是行政组织的核心，是决定行政效率的关键。行政组织的体制 领导体制类型 首长制、委员会制和混合制权力体系类型 集权制、分权制机构类型 领导机关、职能机关、监督机关、辅助机关、咨询参谋机关、派出机关 首长制的特点首长制的典型是美国(总统制)特点：决策权集中于首长一人之手好处：决策迅速，处事果断，行动迅速，职责明确，效率较高。不利：决策受个人主观因素的影响，容易带来失误。容易产生独断专行和官僚主义。同时，还容易产生长官意志和拉帮

7、结派。委员会制委员会制的典型：瑞士特点：决策权力集中于委员会手中优点：集体决策避免个人决策的主观失误，能够集思广益，思维产生碰撞。能够沟通信息，避免产生决策过程和政策执行过程中的障碍，能够充分地体现行政民主的理念。缺点：集体负责有可能变成集体不负责，容易带来时机的丧失，集权制集权制：决策的权力集中在上级组织，组织的层次愈高权力愈大。优点：依据行政组织的上下级关系决策迅速，政策能够得到雷厉风行的执行，能够集中力量做大事。缺点：下级对上级容易养成一种依赖的心理，并形成低能儿式的下属。上级作出的决策往往不能具体问题具体分析，形成千篇一律的格局。分权制分权制的典型是：加拿大优点：能够充分调动地方政府的

8、积极性，能够因地制宜的制定政策，保证政策的有效性缺点：容易滋生地方保护主义，形成上有政策，下有对策的局面。行政组织之间的相互协调往往变得十分的困难。不利于形成统一的全国市场。行政组织结构 行政组织结构：是指构成行政组织各要素的配合和排列组合方式，它包括行政组织各成员、单位、部门和层级之间的分工协作及联系、沟通方式。行政组织结构中最重要的纵向结构和横向结构 行政组织的纵向结构行政组织的纵向结构又称直线式结构，指纵向分工形成的层级制，特点是上级直接领导下级，指挥按垂直方向进行，优点：事权集中、权责明确、指挥统一、便于控制。研究行政组织的纵向结构着重研究两点：一是管理层次与管理幅度的关系；二是层次管

9、理原则 行政组织的横向结构行政组织的横向结构又称职能式结构，是通过 横向分工形成的职能制。行政组织的横向结构可分为一般权限部门和专门权限部门，一般权限部门指一级政府的首脑机关，具有全局性和综合性。行政组织的职能结构具有分工精细，减轻行政首长负担有利于专业化的优点，缺点事权分散容易扯皮。 行政组织的直线职能式行政组织的直线职能式是综合直线结构和职能结构的基础上形成的一种组织结构形式，各级部门之间既存在垂直领导关系又存在水平领导关系，我国基本上采取直线职能式行政组织结构。 行政组织的编制管理编制：指一切法定社会组织内的机构设置、职责权限、人员配备、人员定额和结构比例等的规定。行政组织的编制管理，就

10、是按法律规定的制度和程序，为有效地控制机构设置、人员配备、人员定额和结构比例所进行的管理。编制管理的重要意义编制管理是建立精干高效的行政组织体系的重要前提。编制管理是防止官僚主义、密切政府与群众联系的重要手段。编制管理有助于节省国家财政开支。 行政组织编制管理的基本原则精简原则统一原则：统一领导、统一职能目标、设置统一完整编制立法原则 编制立法是指行政组织内的机构设置、职责权限、人员配备、人员定额和结构比例的法律规范的总和。 行政组织理论 古典行政组织理论：泰罗的科学管理理论；法约尔、古立克的行政管理组织理论；韦伯的科层组织理论。共同点从制度规范的角度研究行政组织。新古典组织理论：梅奥的人际关

11、系组织理论；巴纳德的组织平衡理论；西蒙的决策过程组织理论。共同点以组织中的人的问题为中心。现代组织理论：卡斯特的系统分析组织理论；劳伦斯、伍德沃德的权变组织理论。他们重视从社会整体联系、环境影响、发展变化等方面研究行政组织。 马克思、恩格斯行政组织理论 人民参加政府管理建立廉价政府采用“议行合一”清除等级公众监督行政组织改革（一）行政组织的改革的根本原因是社会发展行政组织的改革是一个永恒的话题行政组织的改革说明行政组织自身具有良好的适应性行政的改革必须依法进行行政组织的改革必须适应经济发展的需要行政组织改革（二）我国的行政组织自目前为止共进行了八次大规模的改革，文革之前进行了三次，文革之后进行

12、了五次。建国初期的改革（第一次改革）奠定了我国行政组织的基本结构形式：高度集权化行政管理模式。第二次改革是一次分权的尝试，但此后却陷入了“一放就乱，一收就死”的怪圈。行政组织改革（三）第五次行政组织改革第一次提出了转变政府职能的问题，并提出了三定方案。第七次行政组织改革重点是在国务院第八次行政组织的改革是温家宝总理上任后的改革，国务院机构现在为28个。我国的行政组织的改革今后呈现出5年一个周期的特征。第四章 人事行政人事行政以国家行政机关的行政人员为主要对象的一系列管理法规、制度、政策和措施的总和，是行政机关对其工作人员依法实施管理的一系列活动。通过各种人事管理手段对行政人员进行制度化管理 人

13、事行政是行政管理的组织保证几点说明：人和事是人事行政的基本内容人事行政是一种法制化的管理人事行政的根本目的（任务）是实 现人和事的最佳结合人事行政管理逐渐趋向于人力资源的开发与管理由人本原理逐渐转变为能本原理人事管理的主要原则量才录用、任人唯贤适才适所、人事两宜有奖有罚、奖惩分明人事行政的地位和作用 人事行政的地位：人事行政是统治阶级实现政治统治的重要条件。人事行政是行政管理的组织保证。人事行政的作用：保证统治阶级意志的贯彻和国家政权的巩固保证行政管理的高效率和国家稳定与社会繁荣提高公职人员的工作积极性和廉洁奉公的自觉性有效地培养和选拔人才，保证优秀人才脱颖而出。 人事行政的发展趋势总体方向：

14、从传统的人事管理走向全面的人力资源开发与管理 强调对物的管理转向强调对人的管理，以人为中心重视整体效益、群体目标、团队精神。在管理方法上，既强调理性规范，也强调情感作用，既强调权威也强调民主。在管理内容上，注重全社会的人力资源开发。 我国人事行政发展的具体趋势 人事职位体系由大一统管理体系走向多样化的分类管理体系人事权力形态由集中型转向分散型人事管理模式由单一模式转变为多元模式人事管理行为由封闭型转变为开放型人力资源配置方式由计划型转变为市场型政府对人事的管理行为由微观型转变为宏观型人事行政的创新将在更多方面展开（216）人事行政的基本功能计划和组织功能 使用和开发功能 激励和监督功能 人事行

15、政的主要环节 职位分类制度 选拔任用制度 培训制度考核制度 无知少女无党派、（民主党派）知识（学历）少（年青）女行政管理行政执行公共财政行政立法行政方法行政文化行政效率行政改革职位分类制度 根据政府机关的工作性质、难易程度、责任轻重以及所需的资格条件等要素予以分门别类、评定等级、制定规范，以此作为考试、任用、考核、任免、升降、奖惩、培训、待遇等人事管理的依据。职位分类的主要步骤 职位调查职系区分职位评价编制职级规范职位归类职系区分职类职组职系职级选拔录用制度 录用形式委任聘任选任考任 录用制度是人事行政制度的核心 培训制度 初任培训任职培训专门业务培训 在职培训 专业技术培训 考核德能勤绩公务

16、员制度 西方国家的公务员 通过非选举程序而被任命担任政府职务的国家工作人员我国国家公务员 各级国家行政机关中除工勤人员以外的国家工作人员 (1993-2005) 公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。 中西方公务员制度的异同相同点公开考试，择优录用职务常任不同点 西方政治中立，中国党管干部 西方国家公务员是一个特殊的群体，中国国家公务员是人民中的一员。 西方国家公务员分为政务类和业务类，中国分为领导类和非领导类。解 释政务类:与政府共进退的政府工作人员业务类:常务次官以下的各类文官.领导类:拥有决策，指挥，组织，协调及控制 等职权的国家公务员非领导类：巡

17、视员（正厅级），助理巡视员，调研员，助理调研员，主任科员，副主任科员。虽不具有领导类公务员的权力，但享受领导类公务员的待遇。公务员的分类综合管理类专业技术类行政执法类公务员职务 领导职务非领导职务 公务员制度的主要机制 能力开发机制人才激励机制新陈代谢机制勤政廉政保障机制 第五章 行政领导 行政领导在行政组织中，经选举或任命而享有法定权威的领导者，依法行使行政权力，为实现一定的行政目标所进行的组织、管理、决策、指挥等社会活动。行政领导的特点行政领导只对行政的领导。行政领导一般不包括政务活动，而主要指事务活动。行政领导具有鲜明的执行性。行政领导具有鲜明的政治性。行政领导的作用行政领导是行政管理协

18、调统一的保证行政领导贯穿行政管理的全过程行政领导是行政管理成败的关键领导管理工作的专业化两次转型：一是由硬专家转行行政管理二是领导管理职业化的软专家领导管理工作专业化的意义表现为实际意义和理论意义实际意义：领导管理工作健康发展的需要纠正被扭曲的领导管理工作专业化标准，是科学选才用人的需要。有利于岗上领导管理者专业素质的提高理论意义：准确认识领导管理工作专业化有利于领导管理科学的建设和发展行政领导者的职位行政领导者的职位是指国家权力机关或国家人事行政部门根据法律与行政规程，选择或任命行政领导者担任的职务和赋予其应履行的责任。行政领导者职位的特点职位是以事为中心确定下来的职位的设置有数量的规定性职

19、位本身具有相对的稳定性行政领导者的责任 政治责任工作责任法律责任 政治责任:因为行政管理过程中出现了严重的事件,该事件产生的社会影响伤害了社会公众的利益及政府的信誉.承担政治责任的行政领导此后将意味着不再拥有行政权力。工作责任：又称岗位责任，即分管之事。行政领导权威是指建立在法定规范或领导者自身人格魅力基础之上的对领导对象的影响力。是领导权力与自身风格的综合反映，对领导活动的效果具有重要的作用或影响。维护行政权威的原则首先决定于党中央、国务院的权威必须加强组织纪律必须在各层次领导集体中加强团结必须与维护国家法律的权威统一起来必须建立科学有序的权力分配体系，做到合理放权。行政领导制度 民主集中制

20、民主集中制是民主制与集中制有机结合的一种制度。民主集中制是我国的根本的行政领导制度。集体领导、个人分工负责制与行政首长负责制 集体领导是集体决策、共同负责的制度。个人分工负责也就是各司其职。集体与个人辩证统一行政首长负责制 重大事务在集体讨论的基础上由行政首长定夺，具体的日常事务由行政首长决定，行政首长独立承担行政责任的一种行政领导制度。日常的具体行政领导制度行政领导方法行政领导方法是指行政领导者在行政管理过程中，为实现行政领导目标而采取的各种手段、办法和程序的总和。根本的行政领导方法实事求是的方法群众路线的方法矛盾分析的方法（弹钢琴）实事求是的方法实事求是的方法一切从实际出发理论联系实际坚持

21、实践是检验的标准行政领导的根本方法之二群众路线从群众中来，注重调查研究依靠群众，相信群众行政领导的根本方法之三矛盾分析法善于找出主要矛盾善于转化矛盾学会弹钢琴（处事艺术）领导方式 工作的侧重点：重人式、重事式、人事并重式权力的运用： 专制式、民主式和自由放任式领导作用方式：强制式、说服式、激励式、示范式强制以惩罚为外在特征。说服式为经常采用的方式，激励式为最直接服务于领导效能的领导方式领导方式的中心问题是处理上下级关系行政领导艺术 是行政领导领导方法的个性化艺术化，是行政领导在工作中结合普遍经验和个人体会而形成的，它属于行政领导方法中创造性、随机性、权变性较强的部分。 领导艺术的类型决断艺术统

22、筹艺术应变艺术用人艺术运时艺术授权艺术处事艺术领导素质领导者素质的特点：时代性和层次性包括个体素质与集体素质个体素质：政治素质、知识素质、智能素质和心理素质智能素质包括：创新能力和综合能力创新能力包括：洞察力、预见力、推动力、影响力综合能力包括：行政领导能力素质 创新能力：洞察力、预见力、决断力、推动力、应变力；综合能力：信息获取能力、知识综合能力、利益整合能力、组织协调能力领导班子素质结构 1、合理的静态结构、年龄结构、知识结构、智能结构、气质结构2、合理的动态结构合力关系：经验互补、能力互补、品德互补合力状态：合作能力、决策能力、统御能力、开拓能力。领导理论领导行为理论领导四分图理论领导方

23、格理论领导行为理论领导情境理论替代理论权变理论西文领导理论发展的轨迹第一、完成了由价值中立到非价值中立的转变第二、领导理论的研究并不局限在公共管理部门，在企业管理领域和军事管理领域都有十分重要的成果。权变理论菲德勒没有一成不变的，也没有普遍适用的领导者不能适应环境环境不能满足领导者替代理论抵消因素领导情境理论被领导者的能力第一个阶段：不愿意做 指示型第二个阶段：想做但不会做 推销型第三个阶段；能够做但不愿做 指导型第四个阶段：能做也愿意做 协商型领导行为勒温提出行为：专制型、民主型和自由放任型第六章 行政决策行政决策是行政主体为履行行政职能所作的行为设计和抉择过程，是政府部门在处理国家事务和社

24、会公共事务过程中做出的决定。行政决策的类型地位：国家决策和地方决策规模：战略决策、战役决策和战术决策状态：确定型决策、风险型决策和不确定型 决策目标：满意决策和最优决策方式：程序化决策和非程序化决策数量：单目标决策和多目标决策方法：经验决策和科学决策进程：一次性决策、渐进决策和追踪决策行政决策的基本原则 信息原则预测原则可行原则系统原则择优原则动态原则可行原则法律许可世俗许可现实许可行政决策的地位和作用 行政决策是行政管理过程中首要的环节和执行各项管理职能的基础，任何行政管理活动都离不开行政决策。 行政决策的正确与否是行政管理成败的关键，这关系着国家的前途和命运。 行政决策是行政领导的重要技能

25、，决策水平可以衡量领导的素质。 行政决策的系统 信息子系统参谋子系统决断子系统监控子系统 行政信息在行政决策中的作用信息的及时性保证决策的有效性信息的全面完整保证决策的针对性行政信息是行政管理活动展开的基础行政信息保证了行政管理的有效进行参谋系统在行政决策中的作用1。参谋人员一般由专业人员组成，可以弥补决策者在智力上的不足2。参谋系统所处的相对独立的地位可以对决策进行更为客观地分析3。参谋系统在决策过程中可以为决策提供更为精确的技术服务4。参谋系统可以对决策实施后的效果进行实事求是的反馈。行政决策的程序 问题界定 确立目标 方案设计 后果预测 方案抉择 问题界定 问题界定的环节：病症分析原因分

26、析确切表述问题界定的主要方法：1、类别分析法2、类比分析法3、假设分析4、层次分析确立目标 目标：决策者希望通过决策实施所达到的状态 特点：层次性、多样性和从属性。原则：针对性原则、可行性原则、系统性原 则、规范性原则、具体性原则环节：依据确定和体系建立两个环节依据：既定的社会的政治法律和道德行为 准则和规范 前一阶段已经界定出的问题 当前和将来的主客观条件方案设计 含义：一个或一组解决问题、实现目标的行动准则，它具体规定实现决策目标的步骤、途径和方法。主要步骤：轮廓设想和细部设计 基本方法：头脑风暴法、对演法、综摄法 综摄法用熟悉的解决陌生的或用陌生的解决熟悉的后果预测 含义：为了对方案进行

27、评估和完善而对决策实 施的客观条件的变化和方案在各种各样的可能的客观条件下预期效果的预测。是方案评估的前提。步骤：收集资料、确定方法、计算和分析、评审结果方法：德尔菲法、会议法、时间序列法、回归分析法、趋势外推法方案抉择 定义：方案抉择是指行政决策中枢系统中享有行政决策权的行政领导依据其权力、经验和科学知识在对各种备选方案进行比较权衡的基础上，选择或综合出一个最优或满意的决策方案。 环节：确定标准（价值标准）、可行性分析（政治可行性、经济可行性、法律可行性、行政可行性、技术可行性）、合法化（审批）方法：经验判断、决策树技术、试验、模拟。行政集体决策的方式 全体一致规则多数规则过半数规则全体一致

28、原则1、目前只有联合国安理会常任理事国会议使用2、可以实现帕累托最优（所有参加决策的人其利益都可以得到维护或者增加）3、全体一致原则会带来讨价还价和策略行为多数规则简单多数（村民委员会选举：海选）改进：过半数原则 过三分之二原则 过四分之三原则两两比较法末尾淘汰法（偏好问题）行政决策思维经验思维与系统思维直觉思维与逻辑思维创新思维第八章 行政执行 行政机关依法对国家事务的直接具体的组织、指挥和控制的过程，也就是通过执行、适用规范行政管理活动的法律、法规，实现行政决策目标，完成行政管理任务的全部行政活动和过程。 行政执行的原则 忠实执行与灵活运用相统一果断迅速与注重效益相统一发扬民主与强调集中相

29、统一行政执行的特点目标性、经常性、务实性强制性、果断性、灵活性行政执行的分类 行政任务 例行性经常性的工作任务特定的紧急的任务与计划法制行政：行政执法行政决定 行政许可行政奖励 行政处罚行政命令 行政检查 行政处置 行政强制执行 行政执行的过程 准备：法律准备计划准备思想准备组织准备财物准备技术准备执行：指挥、沟通、协调和控制 总结：肯定成绩、指出不足、实事求是、回顾过去、立足现在、放眼未来 行政执行的手段 行政干预经济手段法律手段奖励惩戒行政诱导 行政执行的权力保障为了有效地行使行政管理职权，保障法律、法规的贯彻执行，国家必须通过宪法和法律为特定行政机关设定采取行政强制措施权（包括即时强制和

30、行政强制执行）和行政处罚权，使行政机关用以抑制行政相对人的意志，排除其抵抗或妨碍，以适应现实的迫切需要，确保行政执行的顺利进行。行政沟通含义行政体系与外界环境之间，行政体系内部各部门之间、层次之间、人员之间凭借一定的媒介和通道传递思想、观点、情感，交流信息，以期达到相互了解、支持与合作，谋取行政体系和谐有序运转的一种管理行为或过程。 行政沟通与信息 信息在行政沟通中的重要地位 现代社会中的行政活动离不开信息有效的信息沟通保证高效的行政活动信息化时代的到来更加重了信息在行政活动中的作用现代科技的发展也为行政沟通提供了广阔空间。 行政信息处理的基本环节 信息收集信息加工信息传递信息贮存 行政沟通机

31、制 刚性机制 柔性机制 语言机制心理机制 行政沟通的类型 行政沟通主要有正式沟通与非正式沟通两大类 正式沟通下行沟通上行沟通平行沟通 非正式沟通非正式沟通可以弥补正式沟通的不足,提高正式沟通的效率。非正式沟通可以让正式领导者收集到正式场合中无法收集的信息非正式沟通由于速度快、传递的手段多因而流传的广度和深度比较大。非正式沟通无规律可循，信息的可靠性也比较差，非正式沟通可能带来组织内部小道消息盛行。非正式沟通可能削弱正式组织的权威。非正式沟通的特点非正式沟通基于心理的需要非正式沟通可以建构或缓解焦虑非正式沟通不是空穴来风非正式沟通的内容愈新鲜聚集的人群也愈多。行政沟通的结构模式 聚联式单联式互联

32、式聚联式组织沟通过程中,存在着一个沟通中心,沟通中心可以和任何点联系,其它各点只能和中心联系。优点：只能一个中心，信息失真的可能性低，速度快，有利于行政权威的形成。缺点：由于信息垄断可能带来行政专断，容易伤害行政人员的积极性。单联式组织中各个信息沟通点的地位是平等的，每个成员只能和相邻的两点相互沟通，与其它点不发生联系。优点：便于掌握沟通的幅度，容易操纵和控制。缺点：没有信息中心，不利于形成行政权威，容易产生办事拖拉的官僚主义现象。互联式这种模式中每一点都可以和其它各点取得联系，没有信息中心。优点：信息沟通的幅度和广度都比较大，有利于行政民主。缺点：沟通渠道杂乱，信息流失严重，不利于信息的保密

33、。 行政协调 行政协调是行政组织为了顺利地实现决策目标，而谋求自身各相关要素匹配调剂、分工协作的一种行为方式。 行政协调在行政管理中的地位与作用 行政协调是一项经常性的行政行为行政协调是一种艺术性的行政行为行政协调是一种公关性的行政行为行政协调的类型 对事的协调与对人的协调内部协调与外部协调认识性协调与利益性协调促进式协调与纠偏式协调合作式协调与应变式协调会议协调与非会议协调行政协调的方式 主体合流法中间数法（折衷法）冷处理与热处理法当面表态法谈心法跟踪处理法行政协调中的若干关系 事后与事前的关系一般与个别的关系平衡与创新的关系妥协与原则的关系协商与命令的关系 行政监控 国家立法机关、司法机关

34、、政党、社会团体、公民及国家行政组织自身对国家行政机关及其公务员的行政执行过程及行为是否遵从法律规章进行监督；对行政执行过程及其结果进行控制，以保证法律规章正确执行和政策目标的顺利实现的行为。 行政监控行政监控的主体对行政监控的客体其行为的合法性和合理性进行的监督和控制。行政监控的特点监控主体的特定性（具有监控的权力）监控的主体具有多样性监控的内容具有针对性（合理与合法）监控的手段具有规范性（依法）监控的主体的多样性外部监控和内部监控外部监控： 政党监督、权力监督（立法监督） 司法监督、舆论监督、社会团体 监督、社会公众监督内部监控： 一般监督（自下而上、自上而下） 行政监察、职能监督（主管监

35、督、 业务监督）、审计监督我国目前行政监控中存在的问题监督缺少法律支撑（至目前没有监督法）普遍存在监督不力监督主体多样化，各监督主体之间缺少明确的分工与合作监督之后的处理往往避重就轻。行政监控的作用 行政监控是行政执行的保障机制行政监控有助于提高行政效率行政监控有助于实现人民当家作主的政治目标和依法治国的方略行政监控的过程 确定标准衡量绩效纠正偏差第九章 公共财政管理 公共财政是指仅为市场经济提供公共服务的政府分配行为，是国家财政的一种具体存在形态，是与市场经济相适应的财政类型。 公共财政的公共性质 以弥补市场失灵为行为准则为市场活动提供一视同仁的服务非市场营利性法治性公共财政管理的地位 公共

36、财政管理在政府管理中占有核心地位（直接管理公共资源）公共财政管理是国家政治生活中最重要的舞台之一公共财政管理相对其它领域具有更多的活力公共财政管理的变革成为公共管理变革的先导。 公共预算管理 公共预算是指政府在每一财政年度经立法程序批准的全部公共收支计划，是存在于市场经济中并且与公共财政相适应的国家预算类型。包括收入和支出两部分预算。 公共预算的特点 计划性透明性全面性法律权威性政治程序性 公共预算的分类 四种分类方法按照不同的政府级别分为中央公共预算和地方公共预算按照不同的编制形式分为单式预算和复式预算按照不同的预算作用分为年度预算和中长期预算按照不同的收支管理范围分为总预算和单位预算公共预

37、算的基本模式 五种：分项排列预算模式规划计划预算模式目标管理预算模式零基预算模式绩效预算模式 分项排列预算模式这是一种产生时间较早、管理方式较为简单的模式。这种管理模式以预算支出的若干特定目标为核心，采用分项排列的方法依次列出特定目标的预算资金，由拨款机构加以拨付。分项排列预算在会计上有着简便的优势，可以按总科目、科目、二级科目、明细科目等分类清晰地看出预算资金在不同项目中的分配情况。分项排列预算管理的效率主要取决于拨款机构是否能够不折不扣的执行拨款计划。规划计划预算模式20世纪60年代在美国发展起来的预算管理模式五个方面的要点确定预算项目目标从众多目标中选择最紧迫的目标运用成本收益分析设计实

38、现各目标的备选方案说明实施这些方案以后各年度的成本对这些方案的实施效果作长期评价衡量规划计划预算模式不再按支出科目进行预算，而是按方案进行预算，把支出的成效综合进来考虑，更有利于提高预算效率。目标管理预算模式20世纪70年代发展起来的预算模式，该模式注重预算项目执行的效果而不是主项目与各备选项目间的选择。包含四个方面的内容：说明单位的基本任务确定预算的主次目标设定可供考核的指标列出具体时间进度以供监督零基预算模式20世纪70年代后期发展起来的预算管理模式零基预算不按上年度的“渐进增量”来考虑预算，而是对原有项目进行重新审核。在要求划分项目的优先顺序等方面与规划-计划-预算模式相似。零基预算包括

39、四个方面的要点：零基预算的四个要点由高层管理者提出基本目标和总的原则责成下级部门将赋予它们的目标具体化并形成一揽子决策机制对备选方案分别进行排序，确定优先项目，排列的顺序依次为终止、保持最低限度、缩减、维持、扩充。由高层管理者选定方案绩效预算模式20世纪40年代始于美国，随着新公共管理运动的推进和再造政府运动的兴起，绩效预算受到了高度重视。目前绩效预算已经成为西方国家主要的预算模式。绩效预算包含五个方面的内容。绩效预算的五个内容公布绩效报告，系统地向公众发布有关政府服务的信息。明确绩效目标，目的是要影响政府活动。将绩效报告提交审计师审核预算机构与支出管理机构或某个机构与其管理者之间订立绩效合同

40、，详细规定机构可使用资源的条件下应取得的绩效。编制绩效预算，一方面列出支出，另一方面列出此投入相应的预期绩效，绩效预算体现了绩效合同的内容。绩效预算模式的重点及要点重点：绩效预算既考核公共资金使用的最终效果，又考核为取得预期效果所开展的工作活动，从而把预算支出和结果有机地结合起来。要点：绩效评估要精确化要通过放权使项目管理者成为绩效责任人要把预算作为改善业绩的手段预算编制的原则 五大原则公开性完整性可靠性年度性法律性预算编制的依据 国家的法律法规和方针政策上一年度公共预算执行情况计划年度国民经济与社会发展计划的主要指标公共预算管理体制所规定的管理权限和收支范围公共收入管理 税收管理 税收是国家

41、为了实现其职能，凭借政治权力，依据法律预先规定的标准，强制、无偿地取得公共收入的一种方式。税收的特征 权威性 强制性 无偿性 固定性税收管理的要素 课税对象与税率税负转嫁与税收归宿税收种类 税收管理的核心 核心公平征税税收效率 公平征税 同等税收待遇原则、坚持支付能力原则、坚持受益原则 税收效率 要求征税既有利于资源的有效配置和经济机制的有效运行，又能够提高税务行政的管理效率。 政府收费管理 政府提供特殊服务或规制某些经济行为而向相关主体收取的费用。它是主要的非税收收入形式，可弥补财政收入的不足，缓和财政资金供求矛盾，同时也有助于改进公共服务的质量。 政府收费的特点特点：直接有偿性排他性非规范

42、性（灵活性与变动性） 政府收费的形式 使用者费和规费 规费 公共部门在履行社会经济管理职能过程中，提供特别行为或服务而收取的补偿费用。（管理者与被管理者的关系） 使用者费政府对特定服务或特许权收取的价格，用于支付提供这些服务的全部或部分成本。（市场交易关系）包括：直接费、公共事业特种费、特许费。 转轨时期政府收费合理性的问题确定课税还是收费。收费的范围集中在准公共产品或混合产品，主要是拥挤性的公共产品和价格排他性的公共产品。如何有效收费。缴费数额和收益成正比以及费用支出清晰明了，除非付费否则被排斥。政府收费合理性的问题（续）合理确定收费水平收费水平主要根据行为或服务的成本来确定。对使用者费而言

43、，由准入费、使用费和拥挤费组成。准入费承担固定成本，使用费承担经营成本，拥挤费承担拥挤成本。当某项产品或服务出现拥挤情况时，可以通过提高收费标准来解决。政府收费合理性的问题（又续）防止乱收费。由于政府收费具有“非规范性”，因此容易产生乱收费现象，造成社会总的效率损失。防止乱收费是政府收费管理的一个基本内容。公债管理 公债是政府为履行职能而凭借其信用举借的债务，是公共收入的又一重要形式。三层意思：公债是国家信用的主要形式、公债是公共财政活动的一种特殊形式、公债是一种重要的经济杠杆。特点：有偿性灵活性自愿性 公债的种类 国内公债和国外公债中央公债和地方公债短期公债中期公债和长期公债自由流通公债和非

44、自由流通公债公债的作用 增强政府宏观经济管理的能力弥补赤字为一定时期内特定的公共投资项目筹集资金公共支出管理公共支出可以分为：购买性支出和转移性支出购买性支出：政府直接进入市场，购买商品或劳务的公共支出。转移性支出：政府进行非市场性再分配，单方面拨转给受领者的支出。 政府采购 各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以下的货物、工程和服务的行为。政府采购的特点资金的公共性非营利性规范性特定性政策性范围大规模大影响力大 政府采购的主体 主管机关采购机关中介机构供应商 政府采购的模式分散采购集中采购政府采购的基本方式 竞争性招标采购有限竞争性

45、招标采购竞争性谈判询价采购单一来源采购转移性支出管理 转移性支出管理主要分社会保障支出管理、财政补贴管理和其它转移性支出管理。 转轨时期我国公共财政管理的完善 我国财政管理体制沿革 我国财政管理体制沿革19501979年计划型财政管理阶段19801999：计划型财政管理向公共财政管理过渡阶段1999年以来，明确导向公共财政管理阶段我国公共财政管理体制存在的问题 公共财政管理尚未得到全社会足够的重视预算管理与经济社会发展存在矛盾公共收入管理不尽合理公共支出管理亟需规范公共财政管理法律制度不健全公共财政管理尚未得到全社会足够的重视各级财政管理部门仍存在按中央指令办事的思维模式对结合实际运用现代公共

46、财政管理技术的热情不高公共财政管理的制度创新、理论创新和技术创新有待进一步重视和加强预算管理与经济社会发展存在矛盾目前我国仍普遍采用“基数法”。各项基数经过长期历史积累，已经具有刚性，不能反映实际情况，也难以更改。编制程序上，预算方案的批准滞后于实施，为预算监督留下隐患。公共收入管理不尽合理税收征管成本偏高，征税行为存在不规范、不廉洁、低效率的现象。税费没有科学区分，政府收费种类繁多，随意性大，极不利于公共收入的稳定增长。公债管理权过度集中，地方政府一直没有被赋予举债权，只能通过担保的形式为地方发展项目融资，使地方财政的潜在风险增加。公共支出管理亟需规范公共支出仍没有从竞争性领域中退出来，政府

47、投资的营利性企业仍大量存在。政府采购尚缺乏统一的操作规范。政府采购存在机构设置混乱、职能定位不准、采购量小等问题。县级政府采购“泡沫化”公共财政管理法律制度不健全目前我国公共财政管理上存在法律制度不健全，一些地方尚未立法。许多原有的法律需要重新修订法律制度的缺失使有效的公共财政管理失去了重要支撑。转轨时期我国公共财政管理的完善完善公共预算管理加强公共收入管理改革现行公共支出管理制度加强对公共财政管理的审计监督健全公共财政管理法律制度注重信息技术在公共财政管理中的运用行政信息： 行政管理活动及其对象的状态发展与变化对行政主体有新意义的消息、情报。第十章 行政立法 有权的国家行政机关依照宪法、法律

48、和有权机关的授权而制定行政法规和行政规章的活动。有权的国务院：行政法规国务院各部委：行政规章（部门规章）省人民政府省人民政府所在的市人民政府国务院批准的较大的市人民政府经济特区的市人民政府：以上制订行政规章（地方规章）行政立法有权的行政机关的立法叫一般授权立法。有权的机关授权的立法叫特别授权立法。行政立法的立法性质 普遍性规范性强制性 行政立法与权力机关立法的区别 立法主体不同立法规范的内容不同 大政方针与具体管理问题立法的效力不同 高低之分立法的程序不同 正规严格与灵活效率行政立法的行政性质行政立法的主体是特定的国家行政机关；调整的对象是行政管理事务及与行政管理密切关联的事务；目的是实施和执

49、行权力机关制定的法律，实现行政管理职能。 行政立法行为与具体行政行为区别 行政立法的主体是有权的国家行政机关；而所有的国家行政机关都有实施一定具体行政行为的权力。行政立法必须严格限定的法定的权限范围之内，这一点较之其他具体的行政行为更为严格。行政立法的对象具有普遍性，而具体的行政行为则富于特定性。行政立法行为与具体行政行为区别行政立法行为较之具体的行政行为具有更长的时效性，效力具有延续性，可多次反复使用，且一般具有向后力；具体行政行为通常为一次性的，但有些具体的行政行为具有追究既往的特征。行政立法行为较具体的行政行为更需遵循严格的正规的程序。 行政立法行为具有不可诉性，具体的行政行为涉及人身、

50、财产的可以提起诉讼或复议。对认为不合法的规定可以向复议机关提出审查申请。行政立法的种类 一般授权立法和特别授权立法中央行政立法和地方行政立法执行性立法、补充性立法、自主性立法和试验性立法 行政立法的必要 积极行政的需要依法行政的需要完善民主的需要提高效率的需要中西方行政立法体制比较 共同点：、行政立法主体或委任立法主体都得到宪法和法律的授权或代议机关的委任来实施立法、随着行政立法主体和委任立法主体的由低到高，其立法权限、立法的影响也由低到高递增。中西方行政立法体制比较（续）不同点：、行政立法主体或委任立法的主体在范围上存在着不同。中国是特定的行政机关，西方并不限于行政机关。、立法的范围存在不同

51、。中国行政立法的界定比较严格，只有特定的有权的行政机关制定和发布的行政法规和行政规章才称行政立法；西方行政立法的范围极为宽泛，典型的是日本。 第十一章 行政文化行政文化在行政实践活动基础上所形成的，直接反映行政活动与行政关系的各种心理现象、道德现象和精神活动状态，其核心是行政价值取向。 行政文化的特征历史性阶级性民族性变动性连续性行政文化的构成 行政文化的关系的构成 行政文化的发生性构成 行政文化的其他构成 行政文化的关系构成任何行政关系都是行政主体与行政客体组合而成，由于主客体双方在行政关系中的不同地位，从而形成了不同的行政文化形态。主体行政文化客体行政文化主体行政文化行政管理过程中，实际拥

52、有和行使行政权力的个体或组织的行政意识。主体行政文化的核心：对行政权力性质的确认、维护和使用。它直接决定着特定行政文化的本质属性与基本特征，是构成行政关系的主导因素。客体行政文化行政管理过程中，不直接行使国家行政权力并作为行政管理对象的个人、群体和组织的行政意识。客体行政文化的核心：对行政主体的行为合理性的评价，其评价标准会因各自利益的不同而呈现多样性。主客体行政文化的关系当行政客体认为行政主体的行为合理时，易于主体形成同一的行政文化，相反，则难以形成同一性的行政文化。若行政主体的行为被行政客体评价为不合理，并长期得不到调整和改善时，会造成行政文化主客体间的异质性，甚至带来意识形态的危机。行政

53、文化的发生性构成行政文化的发生一般经过行政心态行政意志行政规范行政评价等阶段，这些阶段的文化现象是行政文化发生性构成的基本要素。行政心态行政心态形成于行政活动的起始阶段，并随着行政活动的展开而不断变化。行政心态是人们对具体行政活动所持的情绪、感知方式和态度的总和。行政心态有三个特征：产生的自发性、非理性表现的不稳定性影响的潜在性或内在性行政意志行政意志是人们决心达到某种行政活动目的而产生的精神状态，是行政心态上升至理性的强化结果。行政意志的表现形式有行政观念与行政活动中的行为倾向两种形式。行政意志实质上是人作出某一行政行为时在对错之间、善恶之间、道德与非道德之间实行的选择。行政意志带有强烈的自

54、主性、目标性，是人的主观能动性的重要体现。行政规范行政规范作为确定或指导各种行政关系、行政活动的标准和规则，既是行政意志的集中体现，也行政意志转化为行政实践后的合理性成果。行政规范的表现形式包括成文规范，也包括行为规范或典范。行政规范的特点：协调性原则性外在控制性行政评价行政评价是特定意识形态下，人们对社会实际存在或可能发生的各种行政行为所作的价值判断，以达到去伪存真、扬善抑恶的目的。行政评价一般分为社会评价和自我评价社会评价主要指社会舆论自我评价主要借助内心信念或主观意志的作用。行政文化的其他构成依行政文化中不同类型的行政意识所处的位置及所起的作用，可以将行政文化作层次性划分，如行政心理、行

55、政道德、行政精神构成由较低层次上升至较高层次的层级性行政文化。依据不同的文化传统可以分民族性构成依据不同的阶级意识形态可以将行政文化作阶级性划分。行政文化的作用 引导功能规范功能维系功能选择功能行政文化对内向性行政的作用 内向性行政行政者对其机关内部事务的管理活动对行政组织形式的影响对行政观念的影响对行政风气的影响 行政文化对外向性行政的作用 廉洁行政的保障高效行政的条件民主行政的前提公共责任 广义：国家行政管理部门的行政人员，在工作中必须对国家权力主体负责，必须提高自身职责的履行，来为公民谋利益。 狭义：国家公务员违反行政组织及其管理工作的规定，违反行政法规所规定的义务和职责时，所必须承担的

56、责任。 公共责任的特征公共责任是一种义务公共责任是一种任务公共责任是一种监督公共责任的一般原则公正： 交换公正和分配公正。程序性公正和规则性公正。权利与义务的平等是社会主义行政伦理公正的基本原则。效率道德：行政组织的道德和行政管理者的职业道德 公共责任的自律与他律 自律：内在的约束机制。他律：行政人员拥有行政职权的同时就意味着负有一种责任，而且具有他律性。 自律机制要求行政人员自觉接受各种监督、自觉遵守法纪规章、自觉保持廉洁，具有行政良心。他律机制通过有关的法律、法规对公务人员的责任、义务的规定，以及行政监督机制（包括外部、内部监督机制）实现对公务人员的约束。行政良心 公务员在履行行政服务过程

57、中逐步形成的一种伦理意识。行政良心是公务员意识中的一种强烈的行政责任感和自我评价的能力。行政良心是公务员在深刻理解国家、政府及行政机构制定的法律、法规、政策与伦理原则的基础上，以高度负责的态度，对自身的角色行为的善恶价值进行自我评价和自我修养的过程。行政良心是多种行政道德心理要素在行政人员意识中有机结合、相互作用的结果。 行政良心在行政行为中的作用第一：行政良心在行政人员的行政行为发生之前，会对行为动机的选择起调控作用。第二：在行政行为中，行政良心对行政行为取向的变化起监督和控制作用。第三：在行政行为选择已经完成的时候，行政良心会对行为后果起反思和评价的作用。 行政良心的特点行政良心有强烈的阶

58、级性、集团性和民族性；行政良心有相对独立性；行政良心具有高度的自觉性行政人员德性与行政良心的关系德性与良心是一体的和重合的，德性的实质是良心，而良心的外在显现就是德性。行政人员有良心，不但表现在他对自己的行政责任有道德感，对自己的失职有负罪感更表现在他还必须把这种道德感和负罪感转化为认真履行行政责任的行为。只有这两方面结合起来，才能称这个行政人员是有良心和有德性的。行政良心的内容第一，行政人员在自己违反宪法、法律和组织章程明确禁止的行为时就会感到一种犯罪感，自觉接受所应受到的惩罚，及时矫正这种行为，自觉履行法定责任；第二，行政人员不能有效准确地贯彻执行宪法、法律和组织章程所赋予的职责时应自觉对

59、其后果负责；第三，行政人员不仅仅应自觉遵守法律，依法行政，而且也要遵从行政伦理的核心价值，即为公共利益服务。 行政伦理行政管理领域中的角色伦理，是依靠社会舆论、传统习俗和人们内心的信念来维系的表现为善恶对立的心理意识、原则规范和行为活动的总和。 行政伦理与个人伦理的区别 主体不同：行政伦理主体是行政系统或行政管理者，个人伦理的主体是个人影响不同：影响范围大小不同约束方式、依靠力量不同：行政伦理有个人伦理不具备的制度约束评价标准不同行政伦理的构成 观念形态（伦理意识）实践形态（行政行为）结合形态（伦理评价） 伦理意识伦理意识包含伦理准则意识、伦理责任意识和伦理目标意识。准则意识是政府组织主体的原

60、则立场和根本态度，通过对伦理主体的调控，达到由内及外的目的和理想，它突出表现为主体的严格律己精神；责任意识是政府组织主体如何看待政府组织的责、权、利及其与社会的关系，这种责任意识是政府组织及公务人员行为的动力所在。伦理目标意识则是对政府组织活动目标的伦理把握，在根本上避免政府行为迷失方向。 伦理意识(续)政府组织伦理意识是完全“内化”的伦理境界这种境界不是靠外力的强制性或舆论的压力而形成的这种境界是政府组织应有的职责，对个人而言则是在长期的伦理追求与道德实践中，把伦理的戒律逐步地内化为自己的气质和修养，形成主体的行为准则、价值观、人生观，是“由里到外”所采取的自觉行为。它不需要在他人、舆论、外