大数据提升政府理能力的理论视域

1、 大数据提升政府理能力的理论视域 俞俊峰 刘雅鑫Summary：政府治理从理论研讨到实践探索，历经了社会发展的不同阶段。随着治理需求地不断改变，形成了各个阶段相应的治理模式，经历着一次次循环式进步。尤其是当下大数据战略的提出，大数据产业迅速融入到了社会生活的方方面面。在政府治理领域加快引入大数据，成为当下提升政府治理能力的有效路径。在此背景下，研究贵州省大数据发展应用促进条例对提升政府治理法治化与精细化能力的评估，应当把梳理政府治理理论视域下的历程与成果作为前提，厘清政府治理法治化和精细化的概念范畴，对大数据在政府治理领域的应用加以分析。Key：大数据;政府治理能力一、国内关于大数据提升政府治

2、理能力的理论研究通过对数据库的文献进行检索分析，发现目前国内很少有专著和论文对贵州省大数据发展应用促进条例对提升政府治理法治化与精细化能力的评估展开研究。对于大数据的研究，不少学者做了较深入探讨，主要集中在大数据的技术应用和发展、大数据对经济与教育等传统模式的影响问题上。而关于大数据的发展应用對政府治理能力的提升问题的研究则主要体现为一种趋向性研究。有学者虽提出大数据应用发展的一些基本方向，但研究视角是从社会学、经济学、教育学等领域出发，更侧重于从政策方面进行探讨，未涉及对政府法治化与精细化治理能力的具体建设，且相关研究偏向粗放式、理想化。目前国内关于大数据在政府治理领域的发展应用研究主要集中

3、在三个方面，分别是政府治理和大数据立法的基本理论研究、大数据与政府治理结合的具体发展应用研究以及大数据是政府治理的重要路径的研究三大模块。1.1政府治理和大数据立法的基本理论研究余池明（2020）通过梳理政府治理精细化在我国的产生和新时代的发展历程，提出我国政府治理精细化目前正处于系统设计和高位推动阶段，而精细化的主要目标之一就包括了要构建政府治理精细化体系和标准。何水、郑晓莹（2020）通过对国内政府治理研究热点与趋势可视化分析，提出政府治理的研究阶段可以划分为三段，分别是政府治理理论与模式的引介探讨、政府治理模式构建与反思以及回应大数据变革和政府治理能力提升三个阶段。他们还认为当下学术界对

4、于政府治理的概念模糊，缺乏一致性的解读。莫于川（2019）归纳总结了中国行政法制四十年变迁的重要特点，把法治化、精细化、民主化加以强调，认为其是加快建设法治政府建设的重要手段。徐娟（2019）通过研究地方立法，提出当前的地方立法在地方治理法制化进程中没有发挥应有的功能和作用，在地方治理中应当建立人大主导立法的地方立法机制防止地方保护主义与部门利益法律化、厘清立法权限避免地方立法冲突、以地方需要为依归凸显地方立法特色、完善地方立法主导司法机制提高地方立法权威。周雅颂（2019）以“云上贵州”为研究对象，总结分析了数字政府建设现状以及困境和对策，提出数字政府建设其存在着明显的“条块分割”和“数据孤

5、岛”现象，并未实现政务数据的“聚通用”。究其原因，这与数字政府建设进程中存在着历史遗留和技术现状交织而成的标准化困境、部门差异和数字红利交织而成的共享困境、商业化和公共性交织而成的发展困境以及对内职能和外部治理交织而成的流程再造困境有关。孟天广、张小劲（2018）提出“大数据驱动的政府治理能力”依托于治理理论和实践的发展，结合了互联网技术革命，并将其定义为一种互联网和海量数据支撑的、涵盖了更广泛内涵的政府治理能力，概括了政府治理能力建设在大数据时代所呈现出的新发展、新动态和新前景，这集中反映在功能拓展、技术支撑和应用创新三方面。孟天广、赵娟（2018）通过对大数据驱动的智能化社会治理问题进行相

6、关研究，对政府治理的理论建构和治理体系进行了梳理分析。他们提出。伴随着大数据时代治理环境复杂化、治理诉求多元化和治理场景网络化，基于大数据构建多主体协同、信息均衡、数据驱动的智能化社会治理体系成为社会治理创新的发展趋势。基于海量数据资源、数据治理思维和智能治理技术的进步，大数据已成为治理生态优化与社会治理创新的技术驱动力。王成红、陈伟能等（2014）在对大数据技术国内外发展动态和现状深入研讨的基础上未来我国在大数据技术与应用领域急需关注和解决的九个重大科学问题，提出了与开展大数据技术与应用研究相关的若干政策和措施建议。刘道新、胡航海、张健、徐秀敏（2014）从大数据的存储、处理、挖掘三大方面，

7、提出按照指标分类及关联关系建立数据缓存模型的方法实现大数据的高效访问和灵活转换，在挖掘展现时应用动态可配置的设计方法，解决数据查询海量页面的动态生成问题。1.2大数据与政府治理结合的具体发展应用研究李晴、刘海军（2020）把大数据治理城市看做政府治理现代化的可能路径，但同时也提出大数据在与政府治理融合应用过程中发生了一些新的冲突，比如与传统管理理念不兼容、技术应用与安全风险并存等诸多问题，进而提出把大数据的技术优势同政府治理的制度优势相结合，才能有序推进政府治理现代化。张明斗、刘奕（2020）通过对大数据共享、大数据安全、大数据质量和大数据应用等问题的详细研究，基于城市治理现代化的平台架构，提

8、出了城市治理的大数据共享、法律约束、绩效评估和运营保障机制，共同构成了城市治理现代化的体系框架;并认为基于大数据治理的城市治理现代化，应当从推动城市治理结构的扁平化、实现城市治理流程的法治化、促进公共决策科学化精准化和通过技术创新推动服务创新的角度全面推进。陈鹏（2019）通过研究人工智能时代的政府治理，提出当下科层制的行政组织体制难以有效适应智能化治理的需求、数据壁垒的存在导致数据共享和互联互通存在困难、政府面临人工智能技术开发和应用等方面的瓶颈以及技术导向的人工智能治理引发的行政伦理等问题也日渐凸显，政府面临去中心化的危险。王东旭（2018）通过对边疆民族地区政府治理能力问题进行研究，将我

9、国边疆民族地区的政府治理历程划分为了三个阶段，这三阶段分别是以管制型为主导的政府治理、经济建设为主导的政府治理、以服务型政府为主导的政府治理。在此基础上，他总结出了边疆民族地区的发展与治理面临的困难和挑战，即多民族共处与政治结构动态调适性不足之间的矛盾、区域经济发展滞后性与市场主体发育不足之间的矛盾、民族文化独特性与政府公共服务财力不足之间的矛盾、社会发展多元性与政府整合资源能力不足之间的矛盾、资源禀赋差异性与公共服务供给水准偏低之间的矛盾。因此，他把重视信息管理水平的建设，加大在科学技术方面的投入，加强政府电子政务建设，提升治理过程的信息化水平，看做提升政府治理能力必须要做的事情之一。李德仁

10、、姚远、邵振峰（2015）对智慧城市的大数据进行了分析，面对智慧城市中大数据将带来的诸多问题和挑战，提出了应对大数据的策略和思路，重点论述了云计算与数据挖掘，并给出了云平台的基础框架，提出了建立智慧城市运营中心的建议。1.3大数据是政府治理的重要路径的研究彭中礼（2020）把智慧法治称赞为国家治理现代化的时代宣言，其中提到智慧法治将进一步稳固党的执政能力，提升政府的治理能力，形塑公民的主体思维，以及整合国家与社会的关系，是新时代国家治理必然面临的重大社会变革。这就把大数据的深度发展应用作为提升政府治理能力的重要途径明确起来。周文彰（2020）认为推进国家治理现代化是一个系统工程，需要全方位努力

11、，而加快数字政府建设无疑是其中一项重大举措。他还提出数字政府对于国家治理现代化的作用和意义在于，它使政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化、政府治理民主化，还在许多方面使腐败失去了条件。李储学（2019）针对政府治理精细化探讨总结出了六大维度，在其中把技术维度与制度维度、机制维度、队伍维度、互动维度、文化维度并列，这就将“互联网+”、大数据同提升政府治理精细化能力连接了起来。王勇、朱婉菁（2018）认为大数据与国家治理已经日渐融合为“数据化国家治理”，依靠大数据信息与分析优势，有助于增进国家治理各次级体系中政府治理对于公共服务供给、市场治理对于私人服务供给、社会治理对于社会服务供给的预

12、见性、准确性和回应性，可以从根本上彰显国家治理体系须“以人民为中心”的本源诉求与底色。司林波、刘畅（2018）认为大数据时代政府治理的变革方向即是智慧政府的建设，并提出实现政府治理体系和治理能力的现代化，首先政府应当更具“智慧”，汇聚政务大数据，打造高效能的智慧政务。其次要建立数据驱动的决策支持系统，提升政府决策精确性。再次要实现精细化数据管理，加速智慧服务建设。最后则是要完善智能化数据监管体系，加强和创新社会监管，努力构建起以大数据为核心资源的智慧政府治理模式。于瑶（2018）认为大数据的广泛应用对社会产生了深远影响，也对政府治理变革起着重要推动作用，大数据将推动政府治理理念、治理体系、治理

13、方式的创新。政府必须要主动适应信息公开和数据共享的大趋势，以此推动政府治理的变革与创新，进一步提高政府治理能力。于施洋、王建冬、童楠楠（2016）从大数据的概念入手，指出政务大数据应用应成为政府管理改革的全新阶段，提出中国政务大数据发展需坚持整体性政府、透明化政府和服务型政府三个基本方向，并应避免将将大数据等同于开放数据、共享数据和海量数据三大认识误区，警惕数据权的恶意使用或过度滥用、大数据带来的信息歧视和互联网公司侵害国家数据主权三大潜在问题。黄铧焕、薛丽芳（2013）认为政府需要变得更加透明、智慧和责任，提出通过大数据技术构建新一代的电子政务阶段大政务，构建“大政务”的网络层，使“大政务”

14、能更加开放、协同、透明、精准地适应时代发展的需求。二、国外对提升政府治理能力的理论研究国外对政府治理研究存在着不同的立场和背景，但起源于国外的治理理论，为我国政府治理的研究提供了重要的理论基础。在对政府治理能力问题的研究上，全球治理委员会于1995年对治理能力的构成体系进行了界定。而后，联合国开发署、经合组织、联合国教科文组织等国际机构和国际组织都先后表达了与治理相关的理论看法，治理问题的研究受到越来越广泛的关注。二十世纪七十年代，欧美国家掀起新公共管理运动，政府治理理论受其影响深重。从概念上来说，他们认为政府治理主耍是指政府组织的企业化，以及政府管理的市场化，特别是强调网络化和扁平化的政府治

15、理。纵观国外对政府治理历程与成果的研究，依照主体功能的不同，可以将西方的政府治理研究历程大致划分为政府主导、政府让位、政府回归、新公共管理以及合作治理几个阶段。这就是以奥斯特罗姆、格里斯托克、詹姆斯N罗西瑙以及帕特南为代表，针对政府治理主体而提出的，实现政府治理的“多主体治理”要求。这种多元共治的现代治理体系为我国政府治理理念提供了理论借鉴基础。亨特在1953年分析了社区事务的决策架构、决策机制，描述了社区权力运行的过程，亨特认为基层社区的权力分配存在不对等情况，权力主要掌握在社区内部高层的手上，其它阶层实际上只是政策的完全接受者，并没有多少发言权。长期如此会造成一定矛盾，然而作为多元论的代表

16、人物达尔认为城市基层治理中存在多元权力结构，该结构被多元主体分割并分配给各个权力主体。罗斯瑙（Rosenau）作为政府治理理论的主要创始人之一，他认为治理就是一种没有被正式授权的管理机制。与统治有所区别，治理被看做是拥有共同目标支持的系列活动，这些活动的主体很多时候都不是政府，更不用利用政府的管制来支撑。贝利（Balley）与罗兹（Rhodes）等均围绕中央政府与地方政府的权力分配关系，对政府治理的具体问题进行过分析。钱德勒（Chandler）将英国政府治理的价值观作为研究对象，揭示了民主制度对政府的重要性。奥斯特罗姆（Ostrom）围绕美国地方政府的公共服务领域，研究与探讨了政府治理机制的构

17、建。他主张基层社区治理的多中心论，认为政府、社会组织、志愿组织等共同组成了社区治理的主体体系，政府与其它组织实际上是平等互动与协调发展的关系，而不是纯粹的“领导服从”关系。斯巧克（Stoker）围绕英国地方政府与公众之间的彼此联系，研究了不同阶段英国政府治理的不同问题。另外斯巧克（Stoker）还分别从不同时期的英国政府治理问题进行了探讨。罗茨（Rhooles）认为治理的内涵应该被理解成一种新的规则，可以分为作为最小国家管理活动的治理、作为公司管理中的治理、作为新公共管理的治理、作为善治的治理、作為社会控制体系的治理等五个层次。勃兰特（Brandt）更加主张协作在治理过程的重要作用，治理可W不

18、是一种正式的规章，更不是一种管控，而应该是政府与社会机构之间的一种相互协同。关于政府治理模式的研究，美国学者库伊曼（Kooiman）按照地方事务的性质将治理分为三种模式：自我治理、共同治理和层级治理三种。英国学者里池（Leach）认为地方政府治理有三种模式，即市场模式、网络模式和社区模式。米勒（Miller）则认为地方治理有四种模式，分别是地域保护型、私人利益型、社会参与型和强权统治型。西方发达国家经过多年政府治理实践与理论研究，己经出现了市场竞争式治理、企业式治理、网络式治理、弹性化治理等与科层式治理模式相并列的治理模式。关于将大数据与政府治理现代化相结合开展的研究，美国政府于2009年颁发

19、开放政府指令（The Open Government Directive），推出了“D”公共数据开放网站。2012年3月份，投资两亿美元，发布了发展大数据的倡议，并启动了“大数据计划”。同年，发布了数字政府战晦（Digital Government Strategy），目的是为了使政府为广大公众提供的服务进一步数字化。英国制定了英国数据能力发展战略规划。通过数据信息化建设将政府的治理体系与公共服务体系结合在一起，2000年启动的“英国在线”网络，将公民通过网络与政府资源、社会资源联通，另外，英国政府还启动了六千多组网络中必的建设，加强基础设施建设，并建立了一系列政策法规作为制度保

20、障。欧盟也对科学数据基础设施投资上亿欧元，并在欧盟第屯研发框架计划中专口推动关于大数据的研究项目。2011年9月，巴西、菲律宾、墨西哥、挪威、南非、印度尼西亚、英国、美国等8个国家组成“开放政府合作伙伴”，并联合签署了开放数据声明。截至2014年2月，开放政府合作伙伴己发展为63个成员国。韩国也在2014年出台了国家优先开放数据的计划，逐步开放不动产综合数据以及公共交通等领域的数据。此外，国外学者对于政府治理能力的评价标准作过相关探讨，例如克里斯蒂纳阿尔恩特和查斯欧曼所著政府治理指标之中，就曾介绍了四种常用的政府治理指标，分别是国际国别风险指南的治理指标、自由之家的治理指标、透明国际的治理指标

21、和世界银行的治理指标。这四大政府治理常用治理指标的提出，为构建政府治理能力评估指标体系提供了一定的指引。克里斯托弗胡德（Christopher C. Hood）等（2007）在数字时代的政府工具一书中指出数字技术将成为政府治理的重要工具，提出了由节点、权威、财富和组织所构成的NATO分析柜架，介绍了数字时代政府工具的应用，以及政府治理变革的未来憧憬。曾本伟在其博士论文中提出西方学者的研究侧重于社会本位主义，通过对许多西方学者针对中国公民社会与国家民主治理转型开展的一系列研究成果进行分析，认为西方学者试图通过全面市场化改革诱发社会转型及由此引发的治理困境为切入角度，分析多维社会利益如何影响并渗透

22、国家治理过程，探究这种过程背后隐藏的国家-社會权力平衡转移的逻辑。但这种研究本身所带有的西方价值色彩并不能科学合理解释市场化启动的中国政党国家社会关系变革的内在逻辑。三、政府治理研究理论发展趋势自20世纪90年代左右开始，政府治理相关理论研究就引发了我国学术界的广泛关注。此后，一大批学者率先在这一领域开始进行系列研究，如毛寿龙、俞可平、陈振明、卢汉龙、赵景来等，他们开创并奠定了我国政府治理研究的基础。前文提及的研究从不同侧面对大数据发展应用问题有所述及，但已有的研究成果之中，从社会组织角度论述的较多，对政府治理法治化精细化的路径、建设方案等方面研究显得不足。对大数据的发展应用综合研究上，侧重于对大数据的开发和管理规划，政府治理能力的法治化与精细化方