基本国策的规范体系与实施路径

1、基本国策的规范体系与实施路径摘要：基本国策在效力和实施方式上与基本权利不同，不少学者对以基本国策确立社会保 障的做法存有质疑，但事实证明，社会保障基本国策在我国得到了较好的实施。这有赖于 我国宪法基本建立了较为完整的社会保障基本国策的规范体系，其中，宪法第十四条第四 款是依据规范，宪法第三十三条第三款之人权原则、第四十四条之退休权和第四十五条之 物质帮助权、社会优抚权、残疾人权利保障是支撑规范，党的领导条款是保障规范。在这 一规范体系之下，形成了 “基本国策指引一基本权利支撑一执政党强力实施”的实施路径 和成功经验。基本国策条款是社会主义宪法的主要特征和标志之一。自2004年宪法修正案将社会保

2、障作为一项基本国策确立下来以后，社会保障基本国策的实施效果如何，不仅取决于执政党和国家机关的积极作为，还取决于 社会保障基本国策的规范体系的水平。现行宪法中的社会保障基本国策，并非空洞的政策 条款，而是一个涵盖了依据规范、支撑规范和保障规范在内的规范体系。这种独特的基本 国策规范体系为基本国策的有效实施提供了规范依据。在此体系下，形成了 “基本国策确 立一基本权利支撑一执政党和国家机关实施”的中国特色社会主义宪法实施路径。为此， 本文拟在分析基本国策的效力和基本权利规范对宪法实施的影响基础上，对我国宪法上社 会保障基本国策规范体系展开规范分析，并对社会保障基本国策的实施路径展开讨论，以 发掘我

3、国基本国策实施的基本经验。一、社会保障基本国策的规范体系社会保障基本国策作为典型的具有基本权利支撑的国策类型，其实施离不开依据规范、积 极权利、保障规范的体系支撑。其中，第十四条第四款是社会保障基本国策的依据规范。 宪法第四十四条、第四十五条与社会保障相关的积极权利，是社会保障基本国策规范体系 的支撑规范。第一条第二款是社会保障基本国策的保障规范。（一）社会保障基本国策的依据规范一一宪法第十四条第四款宪法第十四条第四款是社会保障基本国策的依据规范，即“国家建立健全与经济发展水平 相适应的社会保障制度”。该条款由“建立健全”的行动方向指导和“社会保障制度”的 目标设定组成。根据基本国策的宪法委托

4、效力，国家机关的职权行使不得与社会保障基本 国策的精神相悖，并负有实现该目标的责任。对于执政党来说，建立健全社会保障制度是 执政的目标之一，相关的政策或者纲领应当包含对社会保障的规划设计。首先，从内容上来看，基本国策规定了国家“建立”和“健全”社会保障制度两个不同的 任务。社会保障是涵盖社会保险、社会救助、社会优抚、社会福利等一系列保障制度和措 施的制度。2004年宪法修改时，社会保障并非完全空白，而是既有未保障领域，也有已经 开始保障但并不完善的地方，尤其是随着经济发展和社会进步，新的社会保障类型亦相应 产生。故而本条款以“建立”和“健全”两项行动指引进行规定。其次，社会保障制度按照何种要求

5、进行建立和健全？该条规定了与经济发展水平相适应的 标准。建立与经济发展水平相适应的社会保障制度是由我国生产力发展水平决定的。理论 上，经济发展水平决定并制约着社会保障的总体规模、体系结构、到达标准、方针政策等最后，根据基本国策的宪法效力理论，国家机关应当以社会保障基本国策设定的目标与任 务行使相应职责。立法机关根据宪法委托理论履行立法义务，制定社会保障领域的立法。 行政机关承担社会保障给付义务的具体执行工作，按照法律规定向特定群体提供社会保障 服务。司法机关承担社会保障救济职能，虽然社会保障基本国策无法直接被法院适用，但 是以其为基础建立的法律制度，为社会保障相关领域的司法救济提供了依据。止匕

6、外，其他 机关也有确保社会保障基本国策实施的职责，例如监察机关承担对与社会保障相关的公职 人员行为的监督，通过对社会保障领域公权力的监督间接促进社会保障目标的实现。（二）社会保障基本国策的支撑规范一一宪法第三十三条第三款、第四十四条、第四 十五条.人权原则。2004年宪法修改在第三十三条第三款增加了人权保障的内容，规定“国家尊重和保障人 权”，标志着人权原则的确立。在我国，人权被视为上层建筑，受经济条件约束。一直以 来，国家更加注重社会经济权利的保障。社会保障制度与人权原则关系紧密，社会保障制 度的完善有利于社会成员人权的实现，彰显人权原则的价值。社会保障在人权保障中的实 际作用包括：（1）政

7、治作用。社会保障是现代社会的“安全阀”。面对复杂多元的社会， 国家维持安定的政治局面离不开社会保障的缓冲。（2）社会作用。社会保障可以促进公平正义。主要表现在对最低生活标准的保障，防止个体因特殊困难陷入贫困，缩小贫富差 距，协调阶层之间的紧张关系。（3）经济作用。社会保障可以调节分配，减小因贫富差 距悬殊导致的对人权价值的破坏。（4）法律作用。社会保障法的基本内容是实现生存权,而生存权又是人权的首要内容。没有生存权，无法享受其他人权。通过法律把社会保障确 定下来，确保公民对国家的社会保障的请求权，如社会福利请求权、补助请求权等.宪法第四十四条之退休权。退休制度产生于西方国家工业化经济，是体现对

8、劳动者权益保护的重要社会制度。根据宪法规定，退休权是指企业事业单位的职工和国家工作人员在达到一定年龄和一定工龄后离 职休息，并依法享有相应生活待遇的权利1982年宪法第四十四条规定：国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工 作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”该条规定了企业事业组织 的职工、国家机关工作人员的退休权。现行宪法确立的退休制度是建立在单位性质的基础 上，不同单位实行不同的养老保险制度，不同单位职工之间退休待遇存在差异。之后国家 针对退休制度导致企业负担过重问题开始进行多轮改革。1997年国务院发布的建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定，实现了从企业

9、保险到社会保险的根本性转变，从 而以养老保险为基础的退休待遇有了新变化。随着经济发展水平的提升，退休制度的覆盖 范围更加广泛，包括私营企业员工满足退休年龄要求的也享有养老金保障，另外上世纪九 十年代农村开始社会养老保险试点，2009年开始实施新型农村社会养老保险，当前国家对符合特定年龄的农民群体发放养老金等，都在一定程度上促进了退休权的保障。.宪法第四十五条之物质帮助权、社会优抚权、残疾人权利保障。宪法第四十五条规定了物质帮助权、社会优抚权和残疾人权利保障，这三项是针对特 殊群体规定的基本权利。关于物质帮助权。宪法第四十五条第一款规定，“中华人民共和国公民在年老、疾病 或者丧失劳动能力的情况下

10、，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受 这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”物质帮助权的早期宪法规定， 可见于1954年宪法，其第九十三条规定“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失 劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利”。1975年宪第二十七条第二款规定“劳动者有休息的权利，在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利”，物质帮 助权并未单独列为一款，而是紧随休息权之后。1978年宪法沿袭了 1954年宪法的做法，规定了劳动者的物质帮助权。1982年宪法确定了公民的物质帮助权。物质帮助权属于社会权的范畴，是指因特殊原因，公民通过正当途径难以获得生

11、存所必要 的物质条件时，可以向国家或者社会请求获得帮助的一种权利。因物质帮助权由1954年宪法确立，故有学者认为，1982年宪法第四十五条的规定实际上就是对社会保障权的 确认，但使用的是物质帮助权的概念。只是物质帮助权一词容易产生误解关于社会优抚权。宪法第四十五条第二款规定，“国家和社会保障残废军人的生活， 抚恤烈士家属，优待军人家属”。社会优抚的宪法规定始于1978年宪法，其中第五十条第二款规定，“国家关怀和保障革命残废军人、革命烈士家属的生活。”1982 年宪法又在此基础上进行了完善。在规定方式上，宪法没有直接写明“社会优抚”，而是通过对三类 群体给予不同的措施体现，即保障“残废军人的生活

12、”，抚恤“烈士家属”，优待“军人 家属”，既有对象又有措施。社会优抚可以从广义和狭义两个层面理解，广义的社会优抚，是指国家按照法定形式，给予那些为社会做出特殊贡献或者牺牲的社会成员及其家属一些 具有褒扬性质或者优待抚恤性质的一类社会保障措施 关于残疾人权利。宪法第四十五条第三款规定，“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育”，该权利由1982年宪法确认。在1982年宪法修改委员会讨论过程中，有人提出国际上对残疾人的保障比较规范，当时正值 1981年国际残疾人年，为了提升对残疾人群体的保障，1982年宪法最终作出此规定（三）社会保障基本国策的保障规范党的领导规范是宪法基

13、本国策实施的保障规范。党的领导是宪法理论关注的重要内容。1954年宪法未明确规定党的领导，1975年宪法第二条将党是全国人民的领导核心写入宪法，第十六条规定了全国人大是党领导下的最高国家权力机关。1978年宪法取消了全国人大是党领导下的国家机关的规定，但第二条规定了党是全国人民的领导核心。1982年宪法序言中规定了党的领导原则。2018年宪法修改时通过第一条第二款明确了党的领导，规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，由此党的领导在宪法序言和正文 均有体现。基本国策体现国家对未来发展任务与目标的设定，具有较高的政治法属性。在制定政策过 程中，对于两党或多党制下，政党的角色是本党利

14、益的经纪人，而非政策的倡导者。但是 一党制的国家，政党的角色是政策形成与制定的主导者二、基本国策规范体系与宪法实施的关系与传统宪法基本权利的效力和实施方式不同，基本国策条款作为现代宪法的“第三结构”， 具有特殊的效力和实施方式，并对宪法的实施产生了深远的影响。（一）基本国策的效力认定及其对宪法实施的影响基本国策的实践始于1919年的魏玛宪法。魏玛宪法作为现代宪法的开端，开启了将社会 经济、文化权利写入宪法的先河，并在公民权利篇章中以设定国家义务的方式进行规定。 例如，第一百一十九条第二款规定了国家对儿童众多家庭的扶助，第一百四十三条规定了 国家对青年教育承担的任务与设备投入，第一百五十一条规定

15、了国家对经济生活的发展目 标，等等。这些规范条款具有为国家设定目标或者任务的特征，与近代宪法中的国家机构 和公民基本权利条款内涵不同，故被称之为“基本国策”。这种以基本国策条款方式规定 国家行为的做法，具有“正当化”国家行为以及落实国家目的观或者价值观的宣誓效应。 故而有学者认为，国家及其制度本身并非目的，而是实现目的的手段。国家目的是更一般 化的，“国家目标”是中间层面的，通过目标的说明将国家目的具体化然而，基本国策条款与传统宪法的基本权利条款相比，在效力和实施方式上有较大的不同。 为了更好地实施宪法上的基本国策条款，学界对基本国策的效力问题展开了持续的讨论， 形成了方针条款说、宪法委托说、

16、制度性保障说、公法权利说等诸多学理观点。其中，方 针条款说认为，基本国策属于“方针条款”的部分没有直接的或者强制的约束力，只是给 予国家公权力机关在未来作出行为或者行使职权的方针指示，其效力“在于期待立法机关 根据基本国策积极立法”上述诸学说，虽然指向的是基本国策的效力问题，但更主要的是为其实施提供效力依据。 一个国家的宪法应当采纳何种效力学说，取决于基本国策条款的属性和实施状况。也就是 说，某一基本国策究竟具有何种效力不只取决于所规定的内容，也与该国宪法实施状况有 关。例如在不实行宪法诉讼或者司法审查的国家，除非情势发生重大变化，否则直接从基 本国策“演绎”公法权利，不符合权利入宪的规律，乃

17、至有违基本国策的功能定位。止匕外, 现代意义上的制度性保障针对基本权利保障，不再是基本国策面对的问题，并且通过宪法 委托的完善亦可解决制度性保障防范立法不作为目的。鉴于此，针对宪法关于国家道路或 者价值目标等抽象性规定，“方针条款”理论仍有必要。宪法委托作为基本国策最普遍的 效力，至今仍有较强的生命力，应采纳“方针条款说”和“宪法委托说”的混合说。“方 针条款说”和“宪法委托说”早期主要针对国家机关，特别是立法机关。但在政党制度之 下，基本国策的效力也延伸到了政党。特别是在我国政治实践中，基本国策与党的政策纲 领有很大部分的重合，经由执政党推动入宪形成的基本国策反过来约束执政党的政策纲领。 概

18、言之，基本国策为执政党和国家机关明确了任务、目标和责任，与此同时，符合人民期 待的基本国策更容易获得实施。（二）基本国策权利规范体系对宪法实施的支撑作用作为宪法的第三结构，基本国策与基本权利之间存在着较大的差异。学理上一般认为，两 者的差异主要表现在以下三个方面：第一，问题面向不同。基本权利在于明示某些至关重要的权利需要由宪法加以特别保护。 基本权利具有防御权功能，防止国家公权力的侵害，体现国家对公民个体的尊重与利益保 护。基本国策是国家设定了未来某段时间在某一领域内的根本任务与目标，是从国家长久 利益出发，有些并不必然让公民受益，甚至还可能对基本权利产生限制，例如计划生育基 本国策的实施可能

19、涉及到对生育权、健康权等的限制，这种限制不同于基本权利之间的竞 合，而是国家利益与公民权利之间的利益协调。第二，功能不同。基本权利具有受益权功能，即请求国家提供基本权利实现所需要的条件。 此外还有客观价值秩序功能，要求国家竭力创造基本权利实现的条件 第三，司法适用性不同。在实行司法审查或者宪法诉讼的国家，基本权利是公民提起诉讼 的依据，法院根据基本权利进行裁判。但是基本国策弹性较大，并且多数事项短期内难以 实现，因此单独以基本国策为依据提起司法审查往往取决于宪法的规定。早期观点认为基 本国策对国家机关没有效力，不能作为法院审判的依据，一些国家宪法也明确规定法院不 能依据基本国策条款审理案件。当

20、前一些规定可以适用基本国策作出裁判的国家和地区， 法院在适用方面还受相应限制。虽然存在以上差异，但基本国策和基本权利并非互不相关。因为，有些基本国策规定的事 项与基本权利之间互相“渗透”，存在着某种“交互”关系。事实上，宪法总纲部分可以 视为一种“制度性权利”，它的功能是为基本权利的实现提供相应的制度性供给，反之基 本权利规范是总纲在主观请求权方面的延伸和发展第一，基本国策为权利入宪奠定基础。对于能够促进国家利益和公民权益共同实现的基本 国策，在国家实现基本国策目标时，对个体权益也会产生积极影响。在此情形下，基本国 策所规定的内容具有转化为基本权利的可能性。第二，基本国策促进基本权利的实现。基

21、本国策对基本权利有促进保障功能，国家贯彻执 行基本国策时，对与之有关的基本权利具有促进作用。以受教育权为例，宪法第十九条和 第二十四条关于教育领域的基本国策，国家在促进相关目标的同时也有利于公民受教育权 的保障。第三，基本国策可以作为基本权利救济的考量因素。虽然基本国策能否作为司法审判的依 据因国别而定，但其所体现的精神或者价值会影响法院的裁判，尤其在基本权利冲突或者 竞合的情况下，基本国策可以作为相关关系处理的考量因素。显然，基本权利规范体系设置的合理与否，会对基本国策的实施产生一定的影响。比如， 随着社会经济权利入宪，国家在为个体提供权利保障时，对与之相关的基本国策的实施产 生推动作用。再

22、比如，关于政党纲领的规定可能影响基本国策内容的实现程度，关于国家 机构的规定可能含有实现基本国策所需的职权，关于基本权利的规定可能为基本国策实施 提供支撑。通常来说，基本国策的宪法实施虽然由执政党来主导，但为了更好地实施，在 特定条件下可通过宪法上升为基本权利，由国家机关按照基本权利的实施路径予以落实。三、社会保障基本国策的实施路径 根据上述社会保障基本国策规范体系，为促进社会保障基本国策的宪法实施，应遵循“基 本国策指引”一“基本权利支撑”一“执政党的强力实施”的基本路径。（一）基本国策的指引 在社会保障基本权利规范体系中，社会保障基本国策依据为宪法中的其他社会保障规范提 供实施的动力社会保

23、障基本国策依据规范的统领作用还表现在，它可以为这些权利的行使提供依据、动 力和解释的指引。法律法规可以根据宪法社会保障基本国策依据规范的精神，作出比社会 保障权利条款更为广泛的规定。例如，在物质帮助权方面，宪法规定了物质帮助权的范围 是年老、疾病、丧失劳动能力的公民，实现途径包括社会保险，而2010年制定的社会保险法规定的社会保险范围更加广泛，其中第二条规定：公民在年老、疾病、工伤、失 业、生育等情况下，可以依法从国家和社会获得物质帮助的权利，明显超越了宪法物质帮 助权规定的范围。再比如，在残疾人权利保障方面，残疾人保障法规定的范围除了宪 法所规定的劳动、生活、教育之外，还有康复、文化生活、环

24、境等方面，还规定残疾人在 政治、经济、文化、社会和家庭生活等方面享有与其他公民平等的权利。（二）积极权利规范的支撑基本国策的宪法实施并非必须有权利规范的支撑，但没有积极权利的支撑，相关基本国策 的实施只能由执政党的施政推动，是否以及如何实施则更多地取决于执政党和政府的主动 性。以计划生育基本国策实施为例，我国上世纪七十年代开始提出人口收紧的政策，直至 1982年计划生育才写入宪法。因与中国传统家庭和生育观念冲突较大，且对公民权利产生 限制，使得在实施时面临较大阻力。基于计划生育的重要性，执政党和政府采取了强硬措 施，尤其是建立了从中央到村的六级计划生育组织机构，并且确立了 “人口目标管理责任

25、制”。因此，对基本权利支撑欠缺的基本国策来说，其实施的政策性更强，且容易造成积 极权利与消极权利的冲突，不利于国家法治化的进程。相较于没有基本权利规范支撑的基本国策，有基本权利支撑的基本国策在实施中较能体现 法治化的路径，符合“依法治国，建设社会主义法治国家”的宪法原则精神，有助于基本 国策实施的法治化。从社会保障积极权利入宪的轨迹可知，宪法对社会保障的规定采取了 逐步推进的策略，实践中由社会保障积极权利的支撑来推动社会保障基本国策的实施，已 经成为我国基本国策实施的基本经验和基本路径。物质帮助权、退休权、社会优抚权等积 极权利的依次展开，社会保障积极权利规范体系的初步成型，为社会保障基本国策

26、的实施 提供了有力的基本权利支撑。（三）执政党的强力实施中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，是实施社会保障基本国策的根本政治保 障。客观上来讲，中国共产党执政宗旨的内在驱动、执政合法性的外在驱动、依宪治国和 依宪执政的有序推进，是社会保障基本国策得以强力实施的根本所在。第一，执政宗旨的内在驱动是强力实施的内生动力。全心全意为人民服务是中国共产党的 宗旨和一切活动的根本出发点、落脚点。在土地革命时期，毛泽东就正确认识并指出了“社会保障”对中国革命具有重要的影响。在1922年撰写的更宜注意的问题中，毛 泽东全面表达了战争时期对社会保障的现实意义，要求大家注意三件事情：分别是劳工的 生存权、

27、劳工的劳动权、劳工的全收权，认为劳工不应当被资本家剥削得连生存权都无法 保障，工人有要求做工的权利，以及工人生产的东西应当归工人自己其后，社会保障成为中国共产党历次党代会报告的重点内容。2002年十六大报告提出“深化分配制度改革，健全社会保障体系”，为保证社会稳定和国家长治久安，需建立健全同 经济发展水平相适应的社会保障体系。2004年十六届四中全会提出，要“健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”。2006年十六届六中全会提出构建社会主义和谐社会，到 2020年的目标是建立覆盖城乡居民的社会保障体系。十七大报 告提出实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求，2020年实现

28、全面建成小康社会，社会保障体系要基本覆盖全部城乡居民，使得人人享有基本生活保障。十八大报告提出了 “五位 一体”总体布局，强调了社会建设的重点是保障和改善民生。报告在“在改善民生和创新 管理中加强社会建设”部分，使用大量篇幅阐述社会保障建设问题，为社会保障体系建设 指明了新的目标和发展方向，即公平、整合、深入、全面发展，且首次提出“发挥社会保 障调节分配的作用”。综上分析可见，中国共产党领导下的社会保障基本国策，体现了 “以人民为中心的权利观”第二，执政合法性的外在驱动是强力实施的外部动力。执政合法性所面对的，是对谁来执 政以及凭什么执政的问题。合法性危机产生的原因非常复杂，尤其在政治权力、资

29、本权力、 社会权力等交错纵横的现代社会，公民的不安全来源愈加多样，因社会制度或者变革带来 的贫富不均、阶层差异等也导致人与人之间矛盾和摩擦不断，面对社会分化以及人们对资 源需求的转变，公众对执政提出了更高的要求。中国共产党在历史合法性中面临着“时间限度” “物质限度”和“社会化的客观性限度” 的问题。“时间限度”是指虽然执政党将历史合法性资源通过不同方式和形式向民众灌输， 然而时间久远、代际存在和认知规律等因素，使得民众关于历史合法性资源在情感上的认 同和共鸣难免会日趋淡化。“物质限度”是指随着社会的发展，公民对执政党的期待发生 变化，只有在生活水平不断提高的前提下，历史合法性资源会进一步激起民众对新社会政 治制度信任和支持。否则，如果民众的生活在新制度下并没有好转，那么现实的残酷就会 击碎民众对未来的期待，对政治系统的认同和拥护就会减弱。“社会化的客观性限度”是 指随着社会不断开放，民众获取历史信息的方式更为便捷，如果执政党不正当宣传，过分 夸大自己的历史贡献和地位，一旦人们发现宣传与历史事实不符，就会对执政党的话语失 去信