关于房地关于房地产市场宏观调控目标及其实现的法律保障的应用

1、PAGE PAGE 9A theesis submmitteed tooXXXin paartiaal fuulfilllmennt off thee reqquireementtfor tthe ddegreee offMasteer off Enggineeeringg关于房地产产市场宏观观调控目标标及其实现现的法律保保障作者 李昌麒 关于房地产产市场宏观观调控目标标及其实现现的法律保保障 中国法学学 本文通通过对我国国房地产市市场的现状状及问题的的考察，阐阐述了国家家应从六个个方面确立立房地产市市场的宏观观调控目标标及其相应应的法律对对策，包括括对耕地占占用面积的的控制、把把房地产开开发

2、控制在在城市规划划许可范围围之内、确确立合理的的地价和房房价基准、引进高空空建筑权、控制房地地产开发贷贷款的总量量、房地产产开发必须须符合生态态环境的要要求以及严严格房地产产开发企业业的资质控控制等内容容。 最近几年年来，我国国房地业作作为一个新新兴的产业业先是在沿沿海城市后后又在内地地城市迅猛猛发展。但但从目前的的形势来看看，它还远远未成为我我国国民经经济发展的的一个重要要的支柱产产业。这表表明在今后后相当长的的一个时期期内，国家家还须对房房地产业采采取发展的的方针，因因此，对房房地产业实实行宏观调调控，将是是国家的一一个长期任任务。我以以为至关重重要的是国国家要从全全局和长远远利益出发发，

3、确立房房地产市场场宏观调控控目标以及及实现这些些目标的法法律措施。为此，很很必要对我我国房地产产市场的现现状作一大大体考察，然然后针对已已经出现的的或者可能能出现的问问题，提出出相应的对对策。 控制目标标之一：对对耕地占有有面积的控控制 我们必须须承认这样样一个事实实：我国正正在面临着着一场土地地危机，而而这种危机机还可能因因为房地产产开发的失失控而加剧剧。现在我我手头没有有掌握全国国性的由于于经济技术术开发区的的建立、房房地产业的的兴起以及及城市扩张张而占用耕耕地的数字字，但相信信那是非常常惊人的。这就向国国家提出了了一个问题题，即如何何处理好房房地产开发发与占用耕耕地的矛盾盾。客观地地说，

4、既要要加快房地地产业的发发展，又要要不占用耕耕地，是办办不到的，现现在问题是是要怎样采采取措施把把因房地产产开发而占占用的耕地地控制在最最小的限度度之内。这这个限度的的确定必须须考虑现有有耕地面积积、可供开开垦为耕地地的土地面面积、人口口增长预测测以及其他他建设可能能占用耕地地等多种因因素。为了了把耕地的的占用减少少到最低限限度，我以以为以下措措施是必须须采取的： 第一，把把耕地占用用的数额纳纳入国民经经济和社会会发展的长长远规划、五年计划划和年度计计划。我国国现有的长长远规划和和五年计划划，仅仅是是十分原则则的强调了了要“切实实保护耕地地”，但并并没有像其其他事项那那样规定具具体的指标标，这

5、不能能不说是一一个忽视或或者说缺陷陷，尽管各各级政府都都制定了土土地使用权权出让计划划但它毕竟竟是政府规规定的，这这也往往会会因为政府府的意志而而随时修改改计划。因因此，在五五年计划的的国土开发发计划中其其他指标可可以不列，但但是耕地占占用面积是是必须列的的。考虑到到各省、自自治区、直直辖市需要要占用耕地地的依据不不同，因此此，我主张张以后的五五年计划，应应当按地区区分列占用用耕地的数数字，然后后各地区在在根据国家家确定的耕耕地占用计计划，层层层分解，凡凡是列入计计划的占耕耕地指标，不不得突破。各级人民民代表大会会的计划执执行的报告告中，必须须包括耕地地占用情况况，以便把把耕地的占占用纳入权权

6、力机关的的监督之下下。 第二，把把耕地占用用计划纳入入指令性计计划的管理理范围。本本来，指令令性计划与与市场经济济的要求是是不相容的的，随着市市场经济的的发展，指指令性计划划指标将会会逐步减少少乃至取消消，但是耕耕地占用是是一件非同同小可的事事情，还必必须把它纳纳入指令性性计划的管管理范围，即即使在其他他市场经济济的国家，也也不是对耕耕地占用放放任不管。因此，在在将来我国国制定计划划法的时候候，还必须须在特定领领域肯定指指令性计划划在特定领领域的地位位并赋予执执行的效力力。 第三，强强化依法批批地的法律律意识，严严格追究非非法批地主主持者的法法律责任。我国土土地管理法法对批地地的权限作作了明确

7、的的规定，该该法实施以以来，鉴于于部分地方方政府无视视法律的规规定，越权权批准占用用土地的现现象十分突突出，为此此，国务院院批转了国国家土地管管理局关于于部分地方方政府越权权批地情况况的报告，但但是至今这这一现象仍仍未能有效效制止，横横向多头批批地（如开开发区的管管委会、综综合开发办办公室、开开发指挥部部、房地产产公司以及及乡镇政府府都在批地地）和纵向向越权批地地（如化整整为零多次次批地、下下放审批权权等）仍然然时有发生生，造成土土地供应总总量失控。年，全国国下达的用用地供应计计划为万亩，而而实际用地地已达万亩。造成这种种状况，除除了某些领领导干部土土地法制意意识淡薄之之外，还有有两个重要要原

8、因，一一是对越权权批地行为为的直接人人缺乏应有有的处罚。我主张今今后应当把把土地占用用情况作为为对政府官官员进行考考核的一项项重要内容容。凡是非非法或者越越权批地造造成严重后后果的，除除了可能招招致罢免之之外，情况况严重的还还应受到刑刑事处罚；二是对于于非法或越越权批准占占用的土地地，不宜采采取事后按按程序追认认的办法。这种对“违法事实实”的“合合法追认”，往往会会为那些违违法行为者者大开方便便之门，就就通常而言言，法律不不应当承认认既存的违违法事实。 控制目标标之二：把把房地产开开发控制在在城市规划划许可范围围之内 编制城市市规划是城市规划划法赋予予城市人民民政府的一一项重要职职能。按照照该

9、法的规规定，城市市规划区内内的土地利利用和各项项建设必须须符合城市市规划，服服从规划管管理。这表表明房地产产开发必须须符合城市市规划的要要求。在这这里，与房房地产开发发紧密相关关的，至少少有以下三三个问题必必须解决： 第一，城城市规划本本身的科学学性。城市市规划的科科学性是由由一系列因因素决定的的，其中与与房地产开开发有关的的是城市总总体规划中中的城市的的性质、城城市建设用用地布局，城城市详细规规则中的具具体用地范范围、建筑筑密度和高高度、绿化化用地等控控制指标以以及城市新新区开发和和旧区改造造等因素。对于这些些因素的量量化规定必必须建立在在民主决策策和科学决决策的基础础上，切忌忌少数行政政长

10、官意志志主宰决策策过程。城市规划划法是年年月开始始施行的，依依据这个法法律的规定定，应当说说各级人民民政府都先先后制定了了本辖区内内城市规划划。在这些些规划中有有的比较科科学，有的的比较粗糙糙，有的纯纯属为了应应付。但是是，无论以以上哪种情情况，恐怕怕都未在规规划中完全全考虑到房房地产迅速速发展这一一因素，以以致造成现现在不少房房屋建筑在在表面上并并不违背规规划布局的的要求，但但在实际上上并不符合合一个科学学规划应有有的要求。因此，为为了适应房房地产开发发的需要，我我主张各级级人民政府府都应按照照社会主义义市场经济济对发展房房地产市场场的要求和和本辖区的的实际情况况，对过去去的城市规规划进行一

11、一次民主和和科学的审审视，以便便进一步完完善城市规规划。今后后的城市规规划，我认认为重点应应当放在对对旧城的改改造上，尽尽管我国各各个城市的的旧城改造造取得了显显著的成就就，但是，我我国旧城改改造的潜力力还非常之之大，旧城城改造的最最大优点莫莫过于它能能够在不扩扩大土地占占用面积的的基础上解解决人们日日益增长的的房屋需要要。为此，国国家可以设设置若干优优惠政策，鼓鼓励更多的的房地产商商从事旧城城改造。我我们不能走走许多资本本主义国家家至今引以以为教训的的用扩占新新地特别是是耕地办法法去发展城城市的路子子，因为那那样只能使使城市无限限膨胀，这这不符合中中国的国情情，我国今今后寻求的的不应当是是过

12、份膨胀胀现有大城城市，而应应当发展乡乡镇小城市市。 第二，房房地产的开开发必须符符合城市规规划的要求求。我国法法律之所以以赋予城市市人民政府府制定城市市规划的职职权，其目目的就是要要通过规划划确定城市市的规模和和发展方向向，实现城城市的经济济和社会发发展目标，因因此，城市市规划就应应当具备执执行的效力力。就房地地产开发而而言，是指指城市规划划区内的土土地利用、房屋建设设工程的选选址和布局局都必须符符合城市规规划的要求求。但是，在在现实生活活中，我们们却看到两两种情况：一种是由由于种种原原因，比如如某个领导导同志的拍拍板或者不不正之风之之类的影响响，有的房房地产开发发地段明明明不符合城城市规划的

13、的要求，但但仍然能够够得以建设设；另一种种是以城市市规划不合合理为由，为为某个不符符合规划的的开发项目目寻找存在在的理由，如如果确实如如此，当然然也不失为为一种办法法，现在需需要反对的的是规划本本身是正确确的，开发发项目自己己不符合规规划的要求求，而用修修改正确的的去维护不不正确的那那样一种作作法。 第第三，严格格追究违反反城市规划划行为的单单位或者直直接人员的的责任。对对此，城城市规划法法已经作作了一些规规定，现在在的问题是是如何执行行，在实际际中最棘手手的是那些些违反城市市规划但已已经建成或或大部分建建成的建筑筑物、构筑筑物或者其其他设施，对对此，大都都在执行有有度的思想想指导下，作作一翻

14、轻描描淡写的处处理了事，这这里所指的的“度”当当然不是法法律界线而而是指的一一种“灵活活性”。我我认为这种种执行思想想不可取，我我国现在许许多法律规规定之所以以未能得到到很好的贯贯彻，不能能说与我们们有些行政政和司法执执行机关执执行有度的的思想无关关。当然，我我们很理解解执行有度度思想产生生的背景，从从某种意义义上也是在在从实际出出发，但是是，从长远远执法来讲讲，不应当当牵就这种种实际，因因为这种牵牵就往往会会为违法行行为找到一一个“防空空洞”，我我们现在需需要树立的的应当是严严格执法的的思想。 控制目标标之三：确确定合理的的地价和房房价基准 地价和房房价是房地地产市场的的核心问题题，也是国国

15、家对房地地产市场进进行宏观调调控的重要要的经济杠杠杆。我国国过去普遍遍情况一是是地价低，尤尤其是涉外外地价更低低，从而造造成了巨额额土地权益益的丧失；二是房价价过高，有有的高得惊惊人，超过过了一般的的购房户的的承受能力力。这两种种情况的存存在，都不不利于房地地产市场的的健康发展展，当务之之急是要把把作为经济济杠杆的房房地产价格格纳入法制制化的管理理范围。第一，运用用法律法规规的形式规规定确立地地价和房价价的基础标标准。通常常认为地价价是根据土土地的不同同位置、使使用性质、容积率、级差收益益、开发成成本和供求求状况等基基本因素构构成的。商商品住宅的的价格国务务院已在商品住宅宅价格管理理暂行办法法

16、中作了了规定，其其关键是要要合理确定定构成价格格的各种因因素和各类类费用，并并按照涉外外商品房、商品房、微利房、福利房的的性质实行行不同价格格标准。现现在的问题题是要把确确立房地产产价格的各各种因素用用法律、法法规的形式式加以固定定，以便成成为确立地地价和房价价的基本依依据。 第二，严严格房地产产价格评估估机构的责责任意识。房地产价价格合理与与否，直接接关系到国国家、开发发商和消费费者的利益益，必须严严肃对待。这里至关关重要的是是房地产价价格评估机机构必须由由政府确定定，对评估估人员的资资格及其责责任应有严严格的规定定。房地产产价格畸高高畸低是当当前房地产产市场价格格中的一个个主要问题题。造成

17、的的原因可能能是多种多多样的，但但是，有关关人员玩忽忽职守、滥滥用职权、徇私舞弊弊不能不说说是一个原原因，对某某些具体评评估项目来来讲还可能能是一个重重要原因。对此，必必须严肃处处理。 第三，由由政府定期期公布宏观观指导价格格。世界不不少国家和和地区的政政府，根据据对土地利利用的重要要性的认识识及其产业业政策，都都加强了对对地价的控控制。日本本政府每年年都要在固固定的时间间里公布官官方调查和和评估的“公示地价价”，作为为一般土地地买卖的依依据。对此此，我们可可以效法，我我认为，在在我国公布布的“公示示房地产价价”，不应应当只是一一种宏观调调控价，或或者说是“中间价”，同时，还还应当有最最低价和

18、最最高限价的的规定。这这样做至少少有以下三三个优点：一是体现现国家对房房地产市场场的必要干干预；二是是为土地和和住宅的使使用者提供供可供参照照的价格信信息，平衡衡他们提心心吊胆的购购买心理；三是防止止暴跌和暴暴利行为。 第四，引引进“高空空建筑权”的概念。高空建筑筑权是在高高层建筑如如雨后春笋笋般发展的的背景下最最初只在美美国的纽约约、后又遍遍及美国许许多城市的的一种交易易现象，它它的基本含含义是指对对土地以上上的空间的的建筑权，也也就是说谁谁要在土地地的空间修修建构筑物物，谁就应应当向土地地使用权人人支付费用用。我国现现在的高空空建筑权的的雏形事实实上已经出出现，比如如有的单位位在别的单单位

19、的低层层建筑上加加盖房屋，然然后对所建建成的房屋屋按约定拥拥有使用权权。随着城城市人口的的膨胀，土土地供求矛矛盾加剧，必必然会有人人寻求高空空建筑权。因此应当当把高空建建筑权引入入我国法学学研究领域域，并在相相关的法律律里作出规规定。 根根据我国的的情况，我我们可以将将“高空建建筑权”称称为“土地地空间使用用权”，其其范围为土土地使用面面积的直线线上升，其其权属分别别为土地使使用权人和和国家所有有，即假定定相当于二二十层楼（不不同的城市市可以有不不同的规定定）以下的的土地空间间使用权属属土地使用用权人所有有，二十层层楼以上的的则为国家家所有。其其主要理由由是二十层层楼以下是是土地使用用权人对建

20、建筑高度的的最一般和和最标准的的要求。因因此在这个个高度范围围内的空间间使用权理理应归土地地使用权人人所有。二二十层楼以以上的空间间使用权为为什么属于于国家是基基于以下两两个方面的的考虑：一一是考虑到到土地作为为一种很难难再生的资资源，它的的价值不仅仅仅及于地地面，而且且还应当及及于它的延延伸部分空间。就房地产产商来说，他他所瞄准的的不仅仅在在于土地，更更重要的在在于要利用用土地及其其空间建筑筑房屋或其其他构筑物物，因为房房屋或构筑筑物的价值值远远大于于地产的价价值。如果果国家放弃弃空间使用用权的价值值，无异于于放弃了一一部分应有有的国有受受益，如果果这种放弃弃又为外商商所得，树树立土地高高空

21、使用权权就显得更更为必要了了；二是考考虑到如果果不设置空空间使用权权，就可能能导致这样样的结果，即即有的土地地使用权人人就可能低低价从国家家手中取得得土地使用用权，然后后再高价转转让土地使使用权，而而这种高价价的结果不不仅可能引引发土地使使用权的炒炒卖，同时时还可能引引发建筑物物高度的无无限制发展展。如果二二十层以上上的空间使使用权归国国家，就可可能在很大大程度上控控制以上情情况的发生生。确立土土地空间使使用权的真真正意义在在于土地使使用权的价价格应当包包含其空间间使用权的的价格，而而空间使用用权的价格格除了考虑虑地价计算算的有关因因素外，主主要应是建建筑物的高高度，建筑筑物越高，空空间使用权

22、权的价格越越高，因此此，国家应应当规定空空间使用权权收益二十十层楼以下下的归土地地使用权人人所有，二二十层楼以以上的空间间使用权收收益属国家家或集体所所有，但是是考虑到加加层修建，可可能给不属属于国家的的空间使用用权人造成成不良影响响，因此双双方还可以以约定相应应的补偿方方式。当然然，土地空空间使用权权的设立，不不应具有溯溯及力。 控制目标标之四：控控制房地产产开发贷款款总量 如果说我我国的房地地产开发曾曾经有过不不适当的膨膨胀的话，那那么，其中中一个重要要的原因就就是不适当当或者混乱乱的贷款推推动。在人人们心目中中（当然也也在事实上上）开发房房地产是“一本万利利”的事情情。因此，吸吸引了大量

23、量资金流入入房地产市市场，这样样乱拆借、乱集资、乱发放房房地产贷款款等现象也也就应运而而生，甚至至银行部门门也纷纷涉涉足房地产产，于是，大大量资金压压在房地产产上，该收收回的不能能收回，有有的银行还还出现了透透支现象，这这样的结果果，不仅引引发了房地地产市场的的混乱，同同时，还引引发了金融融秩序的混混乱。围绕绕着房地产产开发而引引起的不正正之风、行行贿受贿等等现象也愈愈演愈烈。为了扭转转这种局面面，当前特特别需要作作以下几件件事： 第一，国国家必须把把各专业银银行发放房房地产贷款款的规模、发行债券券额度等列列入信贷计计划、证券券计划和投投资计划，以以便从总量量上进行控控制，银行行发放贷款款不得

24、超过过计划所确确定的指标标；同时，所所有房地产产开发贷款款，都必须须以相当于于贷款额的的实物作为为抵押或者者由有担保保能力的第第三人提供供担保，凡凡是未能提提供抵押或或担保的，银银行一律不不予贷款。为了克服服我国现实实生活中的的虚假抵押押现象的发发生，抵押押物的真实实性应当提提交公证，公公证机关应应对明显的的公证失误误或者假公公证承担责责任。 第二，加加强对投资资方向的引引导。我国国现在房地地开发的结结构很不合合理，一幢幢幢拔地而而起的房屋屋，许多不不是房地产产开发本应应保证的为为重点建设设配套的开开发项目和和居民职工工住宅，而而是脱离国国民一般消消费水平的的高级公寓寓、高档宾宾馆、高级级写字

25、楼、花园别墅墅、渡假村村，乃至赛赛马场、高高尔夫球场场等。因此此，今后，专专业银行对对与重点建建设配套的的房地产开开发项目、职工住宅宅项目、旧旧城改造项项目应当优优先贷款，对对高档消费费建筑、占占用大量土土地的建筑筑项目，原原则上应不不予贷款，对对占用耕地地的高档消消费建筑根根本不批。 第三，对对已经到期期尚未返还还本息的房房地产开发发贷款，要要进行一次次严肃认真真的清理。现在不少少的房地产产开发贷款款不能收回回，原因可可能是多方方面的，在在清理中需需要区别对对待，但是是对于那些些因为行贿贿受贿、滥滥用职权、玩忽职守守而造成贷贷款本息不不能收回的的，无论涉涉及什么人人一定要坚坚决查处。中国的有

26、有些事情之之所以禁而而不止，其其中一个重重要原因就就是对那些些违法乱纪纪而发了横横财的人没没有给予应应有制裁，这这不仅是对对某一个违违法者没有有处罚，更更为严重的的是违法者者本人还可可能有恃无无恐和变本本加厉的继继续进行违违法勾当，同同时，还可可能带动一一大批“侥侥幸者”接接踵而来，其其后果是不不堪设想的的。 控制目标标之五：符符合生态环环境的要求求 城市的房房地产开发发，与生态态环境的保保护和改善善，本来应应当是而且且可能是互互相统一的的，但是现现在城市土土地的利用用，往往由由于乱迁乱乱建、工厂厂住宅犬牙牙交错、高高层建筑林林立、绿地地面积减少少、占用公公园、填占占水面、人人口巨增以以及市政

27、设设施不配套套等多种原原因，而加加剧了城市市生态环境境的恶化，现现在许多城城市一眼望望去只见高高楼、烟雾雾和杂乱，不不见绿茵、清新和秩秩序，甚至至使人感到到窒息，这这种状况，如如不加以改改变，必然然殃及子孙孙后代。因因此，凡是是与城市生生态环境有有关的因素素，诸如建建筑物的高高度、密度度、绿地定定额、“三三废”的排排放处理、水质标准准、噪声限限制、现有有绿地面积积的保护等等，只有全全国性的比比较原则的的立法是不不能完全解解决问题的的，还必须须制定地方方性法规，加加以具体规规定。其实实在上述一一些方面，并并不是无法法可依，现现在的主要要问题是执执法不严。环境执法法与其他执执法相比，往往往更具难难

28、度，其中中一个重要要原因是人人们缺乏环环境权利意意识，自己己权利遭到到侵犯之后后，不知道道或不愿意意主张权利利，即使申申诉或者诉诉讼到执法法机关的与与破坏环境境有关的房房地产开发发，也不能能够依法得得以处理。今后我们们应当从全全民族的长长远利益出出发，大力力树立我国国公民和法法人的环境境权利意识识，提高执执法机关环环境执法自自觉性，以以便形成一一个任何严严重影响环环境的工程程项目不能能建设即使使已经建设设的也要强强令撤除的的法律机制制。 控制目标标之六：严严格房地产产开发企业业的资质控控制 前几年在在房地产开开发热的大大潮下，产产生了名目目繁多的房房地产开发发公司。有有全民和集集体的，也也有私

29、营的的；有内资资的，也有有涉外的；有公司性性质的，也也有合伙性性质的；有有开发性的的，也有中中介性的；有政府机机关办的，也也有专业银银行办的；还有军队队办的等等等。这些公公司的存在在，对于推推动我国房房地产业的的发展起了了重要的作作用，但是是，也应当当看到不少少的这类公公司，没有有经过严格格审查，资资金不到位位，根本没没有开发和和经营能力力，而是靠靠炒地皮和和楼花过日日子，甚至至牟取了暴暴利。这些些所谓的公公司，是房房地产市场场混乱的主主要因素。针对这种种情况，许许多地方根根据房地地产开发企企业资质管管理规定进行了一一次清理，取取缔了一批批不具备开开发资格的的企业，房房地产企业业盲目发展展的势头有有所遏制，但但是，我认认为以下几几个问题还还需继续解解决： 第一，房房地产开发发企业的数数量仍然过过大。一个个地区或者者某一个城城市，究竟竟应当拥有有多少房地地产企业是是很难用一一个统一的的数字加以以规定的，但但是，有一一点是可以以确定的，即即房地产开开发公司的的数量，应应当与本地地区国民经经济的发展展、房产业业的近期和和远期潜力力以及消费费者的承受受能力大体体相适应，房房地产企业业的超量存存在，必然然引发许多多不正当竞竞争