WTO与改善中国电信法律环境doc11

1、WTO与改改善中国电电信法律环环境 中国国加入WTTO后，中中国电信业业必须作出出两项最基基本的承诺诺，那就是是：遵守规规则、开放放市场。因因此，WTTO中有关关GATSS的规则就就将成为中中国电信管管理层及电电信运营商商都必须遵遵守的准则则。然而，能能遵守WTTO规则的的国家，必必须是一个个搞市场经经济的国家家；一个搞搞市场经济济的国家，也也必须是一一个法律环环境非常完完善的国家家。因此，完完善中国的的法律环境境，不仅是是为加 入WTO的外外部需要，也也是中国完完善社会主主义市场经经济体制的的内在需要要。 加加入WTOO，中国电电信法律体体系面临最最大的挑战战是现有的的电信法规规、部门规规章

2、及地方方性法规与与WTO规则则不相符合合。这实际际上也是我我国原有的的以行业垄垄断为本的的立法理念念与市场经经济立法理理念的冲突突。 中中国目前尚尚没有统一一的电信信法，规规范电信服服务贸易的的法律规范范主要是中华人民民共和国电电信条例（下称条例）。条例是我国第第一部有关关电信业的的综合性行行政法规，条例的的出台应该该是我国电电信立法领领域的一个个重大发展展。条例例确立了了中国电信信行业监管管的十项重重要管理制制度：（11）电信业业务经营许许可制度；（2）电信网网间互联调调解制度；（3）电信资资费管理制制度；（44）电信资资源有偿使使用制度；（5）电信服服务质量监监督制度；（6）电信建建设管理

3、制制度；（77）电信设设备进网制制度；（88）电信安安全保障制制度；（99）外商投投资电信制制度；（110）电信信违法制裁裁制度。 从从世界各国国电信法律律环境看，我我国的条条例及部部门规章、地方性法法规与GAATS的总总体要求还还相差很远远，特别是是一些地方方性电信法法规本位主主义特别严严重，而且且不透明、不公开。实际上，我我国多年来来电信立法法过程中存存在的主要要问题是：（1）指导思思想基本是是管理本位位主义，而而非经济主主体权利本本位。太多多强调电信信行政主管管部门的管管理权，忽忽视经营主主体的经营营自主权； （2）政企职职能不能实实质分开； （3）部门立立法、重复复立法，立立法时不重重

4、视法律的的公平性和和社会效应应。 可可以说，中中国目前的的电信服务务方面的立立法严重滞滞后，已经经成为中国国入世后，电电信业进一一步发展的的最大障碍碍。因此，电电信管理层层应尽快根根据国际电电信服务贸贸易的规则则和要求，修修改完善有有关的部门门规章，废废除那些与与WTO规则则相抵触的的规章和地地方性法规规，加快立立法速度，特特别是要提提高立法质质量和档次次，建立一一套清晰透透明，符合合国际惯例例的“游戏规则则”。为此，笔笔者提出如如下建议： 一一. 关于中中国电信业业的市场准准入问题 中中国电信业业的市场准准入应有一一个渐进的的过程。根根据GATTS逐步自自由化的规规定，服务务贸易自由由化的进

5、程程，应取决决天各个成成员方的国国家政策目目标，以及及成员方包包括它的整整体和个别别服务部门门的发展水水平，在逐逐步扩大市市场准入程程度方面应应根据各国国的发展情情况给予适适当的灵活活性。 中中国加入WWTO的身身份是发展展中国家，中中国在电信信服务领域域的总体发发展水平与与欧美等发发达国家相相差甚远。因此，中中国应根据据GATSS的逐步自自由化原则则，来确定定中国电信信服务市场场准入的规规模、程度度和时间，逐逐步地开放放中国的电电信服务市市场。 二二. 有关外外商投资电电信服务业业方面的立立法应按GGATS的的要求作出出规定。 GGATS第第十六条规规定了各国国在其作出出市场准入入承诺的服服

6、务部门中中，将不得得采取六项项针对市场场准入的限限制性措施施。尽管我我国对现行行的外商投投资方面的的法律作了了较大的修修改，但是是与GATTS的要求求还相差一一定距离，而而且截止目目前为止，我我国有关服服务业的一一般性立法法，仍然是是一个空白白。因此，电电信管理层层应考虑率率先制定有有关“电信服务务业外商投投资的规定定”。 目目前，在外外国合营者者的投资比比例方面，中外合资资经营企业业法与电信条例例就相互互冲突。中外合资资经营企业业法第四四条规定：外国合营营者的投资资比例一般般不低于百百分之二十十五，没有有上限；电信条例例则规定定：从事基基础电信业业务的公司司，国有股股权或股份份不少于百百分之

7、五十十一。 三三 关于电信信业务经营营许可证的的取得 目目前，国家家对经营基基础电信业业务和增值值电信业务务均实行许许可证制度度。颁发基基础或增值值电信业务务许可证，我我国主要采采用申请与与审批制，即即由符合条条件的提供供电信服务务的企业提提出申请，国国家电信主主管部门按按照电信法法规的条件件、程序、时限进行行审批。但但是随着电电信服务市市场的开放放和竞争的的日趋激烈烈，电信服服务经营许许可证的颁颁发应当考考虑先取得得基础电信信或增值电电信“建设许可可证”，然后再再通过招标标的方式，取取得电信业业务的经营营许可证。 四四 关于电信信资费标准准问题 电电信资费问问题，是接接受电信服服务的消费费者

8、都普遍遍关心的问问题。按照照电信条条例的规规定：“电信资费费标准实行行以成本为为基础的定定价原则，同同时考虑国国民经济与与社会发展展要求，电电信业的发发展和电信信用户的承承受能力等等因素。”但基本电电信业务的的资费标准准仍由国务务院信息产产业主管部部门提出方方案，经征征求国务院院价格主管管部门意见见，报国务务院批准后后公布施行行。然而，电电信行业的的“成本”究竟是什什么，又有有谁去仔细细研究过。我认为目目前电信资资费标准的的确定，主主要还是考考虑了政策策因素和投投资回报率率这两个因因素。我国国的电信产产业是从自自然垄断逐逐渐走向有有限制竞争争的。在这这种条件下下，电信资资费的定价价方法更多多是

9、考虑政政策因素，而而非市场竞竞争条件下下的资源最最佳配置；另外，电电信业属于于资金密集集型产业，由由于这几年年对信息高高科技效应应的过高预预期和市场场开放，刺刺激了对电电信市场的的过度投资资；过度投投资使得我我国有限竞竞争的电信信业迅速进进入了成熟熟期，市场场成本加大大，投资回回报速度必必然就成为为投资者的的关注的问问题。 我我们再回头头研究一下下电信业务务的成本，比比如投资者者很仔细地地投资，花花钱很小心心，并且有有很强的监监督，这个个成本就可可能很低。但是如果果在垄断或或有限制的的竞争下，它它的价格线线不但没有有下降的机机制，反而而还有往上上走的趋势势。虽然电信条例例规定，电电信业务经经营

10、者应根根据电信主主管部门的的要求，提提供准确、完备的业业务成本数数据及其他他有关资料料。但是电电信经营者者都以这些些数据和资资料属“商业秘密密”为由，不不予提供。因此，电电信业务的的消费者对对制定电信信资费标准准的成本、数据及资资料，仍然然没有知情情权。我认认为，中国国加 入WTO后，电电信资费的的标准应逐逐步由电信信服务的提提供者按照照市场的需需求和价值值规律自行行确定，国国家应逐步步取消政府府定价。 五五 中国电信信业的国民民待遇应先先对内实行行 GGATS的的国民待遇遇原则是建建立在国际际经济关系系的非歧视视原则基础础上的，其其核心是一一缔约方对对来自任何何其他缔约约国的服务务和服务的的

11、提供者，在在法律规章章和管理等等方面给予予不低于本本国的服务务和服务提提供者所享享有的待遇遇。这表明明：国民待待遇不仅适适用于国外外的服务和和服务提供供者，同样样也适用于于国内的服服务和服务务提供者。因此，笔笔者建议，中中国电信业业在对外开开放之前，应应先进行对对内开放，在在给予国外外电信服务务和服务提提供者国民民待遇之前前，应先在在国内电信信业中实行行国民待遇遇。 六六 中国电信信业要引入入真正的竞竞争机制，必必须实行多多元的产权权主体，并并实行公平平的游戏规规则 自自19988年国家信信息产业部部成立后，中中国电信宣宣告解体，成成立了若干干独立的电电信公司。目前，在在基础电信信业务市场场，

12、已有中中国电信、中国联通通、中国移移动、中国国卫星等几几家主要基基础电信公公司。从这这些公司经经营的电信信业务种类类上来看，仅仅仅是一种种业务上的的专业化，原原有的市场场结构并没没有发生实实质的变化化，业务上上彼此独立立，不可能能形成真正正的竞争格格局。尤其其是目前中中国电信业业的产权结结构依然如如故，虽然然各公司之之间有着各各自不同的的利益和目目标，但从从所有权主主体上看，都都属于中央央人民政府府。如果在在竞争中任任何一个公公司受到重重创，遭受受损失的只只能是国家家。因此，国国有电信公公司必须改改革，改革革的唯一出出路就是进进行资产重重组，实行行多元的产产权主体和和产权结构构。因为“竞争”的

13、内涵是是竞赛和争争夺，其前前提是产权权主体和结结构必须是是多元的或或不同的，否否则不可能能形成真正正的竞争。因此，笔笔者再次建建议，国家家在允许国国外资本介介入中国电电信服务业业之前，应应先允许国国内非公有有资本介入入。同时，笔笔者担心，中中国电信业业国有控股股51会影影响先进技技术和管理理的引进。道理很简简单，只有有对方控股股时，其利利益更大时时，才能把把更先进的的技术和管管理源源不不断地配套套进来。实实际上，公公司谁控股股无关紧要要，他赚钱钱，我收税税，他获利利，我就业业。要明白白这样一个个道理，我我们引进的的是企业而而不是国家家；而且这这些企业又又都是私有有的，只要要我们有完完善的监管管

14、措施，是是不会影响响我国的主主权和安全全的。 我我国目前的的主要电信信公司均属属国家控股股集团公司司，这种模模式，笔者者有几种疑疑虑：（11）国家电电信控股集集团公司的的董事会成成员和高级级管理人员员由政府任任命，公司司的决策与与政府的决决策的区别别就不大，这这又如何能能减少政府府对公司业业务活动的的行政干预预呢？那么么如果是这这样，政企企分开就是是一句空话话。（2）国家电电信控股集集团所控制制的子公司司不止一家家，这些子子公司有盈盈利的，也也有亏损的的，国家控控股集团从从全面利益益出发；很很可能把盈盈利的子公公司的利润润抽走，用用于补贴亏亏损的子公公司。这样样又形成了了新的“大锅饭”。因此，

15、只只有建立电电信业的多多元投资主主体，才会会解决上述述矛盾。首首先，由于于多方出资资，新增投投资或技术术，有利于于技术的更更新换代，增增加竞争能能力，扩大大市场份额额；其次，由由于多方出出资，董事事会的成份份多样化，从从而政府的的行政干预预就会减少少，董事会会的独立就就会扩大；再次，由由于多元的的投资主体体，各个投投资主体都都关心公司司的发展前前景，因此此，便于公公司扩展业业务，开拓拓市场。 目目前，中国国电信业的的“竞争”是无序的的、不规则则的，基本本上是利益益导向，而而非规则导导向。这与与中国电信信管理层实实行的价格格不对称管管制政策有有极大的关关系 。众所周周知，电信信业的竞争争同市场的

16、的关系极为为密切，无无论在什么么情况下都都应当在市市场这一大大背景下，对对竞争进行行博弈分析析，认识企企业竞争存存在的客观观性具有重重要的意义义。电信业业参与市场场竞争的方方式无非有有两类：一一是价格竞竞争；二是是非价格竞竞争。我认认为，只有有非价格竞竞争能力的的提高才能能显示其竞竞争的实力力。由于电电信服务本本身具有无无形性、可可变性、易易消失性，服服务的生产产与消费的的不可分割割性以及服服务的全程程全网和互互联互通等等特点 ，使得电电信业的非非价格竞争争因素，显显得尤为重重要。为此此，笔者建建议，电信信管理层在在制定“游戏规则则”时，应重重点考虑非非价格竞争争机制。 七 加快转变变通信行政

17、政管理职能能 WWTO规则则对成员具具有较强的的约束力，尤尤其对成员员的政府行行为提出了了严格的要要求。一个个成员国要要享受WTTO的权利利并从中获获得巨大的的利益，必必须根据WWTO的有有关原则、协议和要要求来改革革政府的行行为，增强强政府法治治性和透明明度，以保保证政府为为市场和企企业提供公公平的“游戏规则则”。 目目前，我国国的通信行行政管理部部门，无论论在观念上上、职能上上和管理方方式上都不不能适应加加入WTOO后新形势势的需要。因此，我我国通信行行政管理必必须加快转转变职能，尽尽快由“控制型管管理”向“服务型管管理”转变，用用“规则导向向”取代“权力导向向”。笔者认认为，在转转变通信

18、管管理职能上上应着重考考虑以下几几个方面： （1） 按照公平平原则，减减少对电信信服务贸易易的行政干干预，强化化市场机制制； （2） 按照透明明度原则，提提高电信服服务贸易管管理的透明明度和公开开性； （3） 按照非歧歧视原则，一一视同仁地地对待各通通信企业； （4） 按照国民民待遇原则则，对本国国和外国的的电信服务务和服务提提供者给予予平等对待待。 八八.建立通信信行政行为为公开化法法律体系 WWTO中的的透明度原原则，要求求各成员方方将有效实实施的有关关管理对外外贸易的各各项法律、法规、行行政规章、司法判决决等迅速加加以公布，以以让其他成成员方政府府和贸易经经营者熟悉悉。 为为适应加入入W

19、TO的需需要，我国国通信行政政领域当务务之急应解解决两个公公开： 11 通信行政政的信息公公开 无无论是根据据WTO关于于信息公开开的要求，还还是根据我我国民主与与法治的发发展需要，建建立信息公公开制度，应应当成为我我国通信行行政改革的的一项重要要任务。目目前，无论论是电信服服务的提供供者还是电电信服务的的消费者，都都面临着对对通信行政政信息的欠欠缺和信息息的歧视问问题。例如如，去年电电信资费调调整的价格格听证会内内容，要求求公民保密密；今年的的模拟网退退网精神，也也要对社会会保密。这这些本来应应向公众公公开的信息息，确以“保密”二字，成成为非阳光光下的行为为。为此，笔笔者建议：为保障电电信服

20、务的的提供者和和消费者的的知情权的的发展要求求，必须建建立通信行行政信息或或情报公开开的法律制制度。 22 通信行政政程序的公公开 重实体、轻轻程序曾一一直是我国国法制建设设中的一大大问题。由由于我国通通信立法速速度太慢，特特别是通信信行政管理理中急需的的电信法，迟迟迟不能出出台，致使使通信行政政领域处在在无法可依依的状态。20000年9月25日出台的电信条例例与现行行的一些通通信规章、规范文件件以及地方方性通信法法规、通信信规章之间间的关系交交叉、重叠叠、冲突，特特别是通信信行政程序序公开的法法律制度几几乎还是空空缺。笔者者认为，通通信行政行行为的不透透明和效率率低的主要要原因，是是通信行政

21、政程序无法法可依。 目目前，至少少应从以下下两方面作作出努力： AA.在整个个通信行政政领域建立立健全以通通信行政公公开为核心心的通信行行政程序体体系； 加加强舆论监监督并建立立健全舆论论监督法律律制度。 九九 制定反垄垄断法律体体系，不应应忽视的一一个重要问问题 近近一段时期期，有些学学者呼吁尽尽快建立反反垄断法。他们认为为：一旦加加入WTOO,外国企企业尤其是是服务业将将利用中国国的商业存存在，参与与或独立进进行服务业业的经营，占占领中国市市场。笔者者认为，建建立反垄断断法律体系系是必要的的，但是在在中国制定定反垄断法法律体系时时，不应忽忽视一个重重要的问题题，那就是是中国目前前的主要服服

22、务业-电信信业，基本本上是一种种“政府保护护式的垄断断”，这与美美国的“微软式”垄断是截截然不同的的。“微软式”垄断，它它的成因是是在自由竞竞争中暂时时大获全胜胜的垄断，这这是在公平平机制中通通过竞争得得来的。11998年年政府将中中国电信分分拆后，就就允许中国国联通兼并并中国最大大的寻呼业业-国信寻呼呼。接着政政府又指定定联通与美美国高通签签署了CDDMA知识识产权框架架协议。后后来又将长长城电信公公司也兼入入了联通。目前，可可以从事CCDMA网网络建设的的只联通一一家。中国国巨大的CCDMA市市场就放在在联通的手手里，它不不做别人也也不能做，它它想什么时时候做就什什么时候做做，这就是是典型的“政府保护护式垄断”。因此，要要建立反垄垄断法律体体系，必须须完全破除除“政府保护护式的垄断断”，建立公公平的竞争争机制，否否则一旦建建立了“反垄断法法”，也只能能是干扰公公平竞争的的工具。 十十 遵守普遍遍服务 普普遍服务是是指对任何何人都要提提供无地域域的、质量量、资费歧歧视且能够够负担起的的电信服务务，无论这这位用户的的居住地和和工作单位位在哪里。普遍服务务原则是各各国电信管管理层对电电信服务经经营者进行行行业管制制的首要目目标。美国国是首先将将普遍服务务写入法律律的国家。美国电电信法规规定：”电信经营