公共管理与公共服务用地营利性界定探析

1、公共管理与公共效劳用地营利性界定探析公共管理与公共效劳用地营利性界定探析一、引言我国公共管理与公共效劳用地长期以来有力地推动了我国公益事业的开展。随着我国城市经济高速开展，人民生活程度日益进步，公共管理与公共效劳在城市化进程中所发挥的作用显得愈加重要，使得公共用地这一根本自然消费要素越来越受到人们的关注。我国不断深化供应制度改革，给公共用地固有的浓重政治色彩的特殊属性带来宏大的冲击，打破国有国营一统场面，逐步走向市常在2001年10月国土资源部发布新的?划拨用地目录?中，公共管理与公共效劳用地以例举的方式扩大并详细明确这一分类的涵盖范围与内容，与以往明显不同的是土地属性有了本质性的变化，从单一

2、的国家划拨获得土地使用方式到营利性土地以有偿获得和非营利性土地仍以无偿获得并存的两种方式。公共用地在考虑公众利益的同时，还要兼顾经济效益、促进土地资源合理配置及城市合理开展。二、我国城市土地供应方式分析研究公共管理与公共效劳用地营利性界定标准时，首先应先理解我国城市土地供应方式的前后变革。在改革开放以前，土地作为重要的消费资料一直处于我国政府调控之下，城市各单位用地依赖于政府的行政划拨。1978年后，在许多制度发生变革的情况下，土地制度也发生了较大的变化，城市土地的供应不再是单纯的划拨。1、行政划拨的城市土地供应方式在传统的方案经济体制下，我国城市土地的供应形式如图1。这是一种在方案机制的调节

3、下，需求不完全决定供应的形式，用地单位作为需求者对用地量和用地位置根本上没有多大的发言权，因此需求对供应的决定作用并不是充分完全的。理论说明，土地行政划拨供应形式存在着诸多弊端，实行土地无偿供地，淡化了用地者珍惜土地、节约用地的观念。多占地、用好地能给用地者带来相应的利益和好处，造成占而不用、多占少用等浪费土地的现象发生。另外，传统的土地开发供应管理制度实行单纯的行政划拨供地，不允许土地使用权流通，土地使用者之间不能互相调剂余缺，阻碍土地资源的优化配置和合理利用。2、改革开放后的城市土地供应市场化运作分析改革开放后，我国经济体制逐步由方案经济体制向市场经济体制转化，市场规律在经济运行中逐渐发挥

4、作用。城市土地供应形式逐步进入了双轨制。这种形式的主要特点是：行政划拨与有偿使用并举。土地供应的双轨制形式说明土地制度的不完善，在实际操作中带来诸如市场体系难以健全，公开竞争难以实现，土地价格难以透明等问题，也使一些行政管理者难以掌握实际管理中运用市场运作与行政划拨两种方式来分配公共用地，容易滋生为了谋求个人利益，不顾法纪，贪污腐败等行为的发生。三、界定公共管理与公共效劳用地中的营利性与非营利性土地供应形式引入了市场机制，给公共用地的属性也带来了宏大冲击。公共用地再不像以往单纯依靠行政划拨方式获得，无偿供应使用。而是开场从营利性的角度来分析其中的经济效益。我国开场探究该类部分用地的市场营利性，

5、运用市场化来科学和有效地开展城市土地资产经营，发挥其经济效益，为土地用处及产权发生变化进展公平和合理的经济补偿提供根据。公共管理与公共效劳用地的本质属性是纯公共产品或准公共产品，如何划分其中的营利性用地与非营利性用地，可从该用地是否具有排他性和非竞争性，消费经营的性质，所得产品如何分配，筹集资金的方式等方面入手进展探析。1、排他性和非竞争性法律和秩序、环境保护、物价稳定都具有纯公共产品的性质。而准公共产品，传统上被界定为不充分的非竞争性和非排他性的产品。郑秉文在他的?市场缺陷分析?中对准公共物品的特征进展了精辟的分析。公共用地中的营利性土地属于准公共产品，非营利性土地属于纯公共产品。在理论中如

6、何区别呢？比拟有价值的一种分类方法是区别出拥挤性的公共产品。对于准公共产品，虽然它的效用可为全社会所享用，但是随着消费者数量的增加将会发生拥挤，使得每个消费者从中所获得的效用有所下降，因此在消费上具有一定的竞争性。另一种分类方法是区分出价格排他的公共产品，指一种产品一方面是公共消费的，具有公共产品性质，但另一方面却又是只有承当一定的付费义务的消费者才能消费的，又具有私人产品性质。可以看出具有非排他性和竞争性的公共用地那么具有营利性，根据享用民众的多寡来决定其效用的大小，也即以市场的供求关系来决定该用地的利用价值；而那些纯粹的为广阔民众享用，不因人多而增加，不因人少而减少，为城市的整体规划建立而

7、效劳的公共用地那么是非营利性用地。政府把经营性的和非经营性的公共效劳分开，防止造成财政的严重负担，以促进公共事业的开展，满足社会公众对公共产品日益增长的需求，为公民提供平等的、无差异的公共效劳和公共产品。2、土地经营的性质土地消费经营性质主要根据土地开发经营的主体、投入资金的来源、土地性质、土地收益等方面界定，包括政府经营、私人经营和及公私结合经营等形式。随着我国土地一、二级市场的建立，政府将手中储藏的闲置土地进展出让，将土地的使用价值变现，使得土地资源根据市场合理配置。由此政府职能发生转变，由过去的直接参与经营管理者向监视管理者的角色转变。政府为贯彻自己的公共经济职能可直接开发经营公共用地，

8、通过建立公营企业、掌握企业所有权和经营权、直接从事消费活动，为城市提供根底设施、绿地、娱乐场所等。多年理论说明，政府设立的公营企业存在缺乏降低本钱和适应需求压力，经营上缺乏活力，其消费效率低，外在地表现为较高的本钱和畸形的消费价格等诸多弊端，使得公益效应难以充分发挥。我国政府正讨论引进市场机制，采取政府与企业或个人结合经营的形式，进步运营效率。3、所得产品配置方式城市公共管理与公共效劳用地不仅具有一般公共产品的根本特征，还由于其隶属于城市这一特定的区域而具有特殊性。公共用地的受益范围存在有限空间性，无论是纯公共用地还是准公共用地，其受益的范围根本上被界定在城市区域之内，甚至是局限在一个特定的区

9、域如社区、商业区等范围内，对于新来居民无需消耗更多的本钱便可获得其收益。如何评价公共用地的所得产品合理配置呢？应从配置主体和受益主体两方面考察。该用地的配置主体是政府，受益主体是广阔市民。对于大多数公用土地仍属于行政划拨的范畴，要求代表公共利益的政府对公共用地统一供应。图2可知我国城市公共用地从划拨到使用的全过程。4、筹集资金的方式提供优质的公共效劳、高效的公共管理和丰富的公共产品需要充裕丰厚的资金做坚实的基矗一直以来，我们都是靠政府公共财政支出，为广阔民众买单，这毕竟是有限的。除了政府税收产生的公共支出外，还可采取吸纳社会资金入股等方式。公共产品与公共管理效劳的资金来源包含政府税收产生的公共

10、支出和经营公共产品与效劳的收费两种。具备纯公共产品属性的城市公共管理效劳设施无论是增量或者存量的保养维护仍然需要政府提供，但可以通过招标以非政府方式产生；准公共产品属性的城市根底设施可以分为经营性的和准经营性的。前者通过资本市场融资，即可以通过股票和债券方式融资；后者可以通过双方的合作协议，政府和非政府单位合作提供。随着整个经济市场化进程加快和对内外开放度的增加，意味着政府对公共用地开发建立的垄断和控制会有所放松，将吸引更多的社会资金参与公共用地领域的投融资活动，融资渠道多元化进一步扩大。四、结论建立公共管理与公共效劳用地的营利性用地与非营利性用地断定标准。本文运用公共经济学、土地经济学等理论，分析公共土地属性的纯公