财政激励-金融支农与法制化

1、 财政激励金融支农与法制化摘要：财政与企业、农户的部分存款通过金融机构购买国债、拆借、上存资金和转存人民银行等方式外流到城市，而以农业银行、农业发展银行、邮政储蓄、农村信用社为代表的面向“三农”的金融机构均不同程度地存在不愿新增或逐年降低涉农贷款的情况。这无疑加剧了农村资金供需的矛盾。对此，通过发挥财政激励金融支农的功能，借助财政的利益诱导和经济杠杆的作用，促使资金回流，激励金融机构面向“三农”提供信贷支持，力促政府经济干预与市场调节的有机结合，最大限度地发挥两种资金配置方式的优势。 (二)破解农村金融机构改革难题的重要条件 农村金融机构的宗旨定位于服务“三农”，事实上也承担了大部分涉农贷款的

2、业务。相对而言，农村金融机构的经营绩效较低，盈利能力不高，不仅妨碍了机构自身获得可持续发展的动力，而且为了缓解经营困境，金融机构在选择降低甚至拒绝涉农贷款的同时将所吸取的农村资金投向非农项目，直接导致农村资金的外流，严重制约了农村经济社会的发展速度和质量。在这种情况下，农村金融机构的改革被提上议事日程，力求实现提高机构自身盈利水平与增强金融支农能力两者并举。而改革的基本方向是在保证金融支农的前提下，对机构主体进行市场化的重新定位，扩展业务类型，激活经营机制。显然，各农村金融机构都在一定程度上面临服务“三农”与市场化运营的两种目标、两种责任、两种考核体系的矛盾。如果缺乏必要的财政激励与支持，农村

3、金融机构将难以实现在政策性业务与商业化运作之间的有机平衡。因此，要破解这一难题，关键是建立有效的财政激励与支持机制，农村金融制度改革必须寻求其他非金融政策的支持。LoCaLhost (三)提高财政资金使用效率的有力工具 财政引导金融支农相比于财政直接支农，将有助于提高财政资金的使用效率。这是因为：一是财政直接支农是无偿的，在财政直接支出的过程中，容易出现资金截留、挥霍、浪费的现象，形成财政支出规模大而真正惠及农户少的巨大反差。财政引导金融支农是利用金融的中介地位及资金有偿使用的特殊方式，达到资金周转使用、减少政府直接投资规模、提高资金使用效率的目的。二是财政直接支农没有放大效应，而财政引导金融

4、支农可以借助金融特有的信用中介功能，以较少的财政补贴激励金融机构提供数倍的信贷投入，放大财政支农效应。三是财政引导金融支农还有助于形成吸引其他社会资本流向农村的示范效应，拓宽融资渠道。 (四)各国实施金融支农政策的基本启示 无论是发达国家还是发展企业融资难的困境，农户、农村企业的融资需求是否得到满足，其获取信贷资金的难易程度、便利程度。因此，对财政激励实施效果的评价实际上是围绕信贷资金的供需双方主体展开的，在本质上是一种市场化的评价机制。相对于传统的财政预算资金的评价机制而言，财政激励“更加强调各项财政支出安排是否能够产生令人满意的社会经济效果”，而后者则“几乎仅仅考虑预算资金的分配，而极少考

5、虑这些资金可能取得的社会经济效益”。3 开放性原则 财政激励还应当体现开放性原则。这意味着可能获得财政激励的主体并不限定于某类金融机构，如农村信用社，而是达到财政激励条件的各类金融机构。这些金融机构享有平等的获取财政激励的机会，从而为金融支农创造一个竞争的环境，最大限度地减少财政激励可能带来的道德风险和逆向选择问题，同时降低金融控制的成本。实现财政激励开放性原则的关键是放宽农村金融市场的准入条件。目前相关的规范性文件已经出台。如2006年12月银监会颁布关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策、更好地支持社会主义新农村建设的若干意见，规定采取放宽准入资本范围、调低注册资本、取消营运资金限制、

6、放开境内投资人持股比例限制、放宽业务准入条件与范围、调整董(理)事、高级管理人员准入资格、调整新设法人机构或分支机构的审批权限、实行灵活的公司治理等措施，为构建一个开放、竞争的农村金融市场提供了具有可操作性的实施方案。 (三)财政激励金融支农的法制措施 1 奖励与补贴 根据2009年财政部发布的财政县域金融机构涉农贷款增量奖励资金管理暂行办法和中央财政新型农村金融机构定向费用补贴资金管理暂行办法，我国从制度上确立了财政激励金融支农的两项重要措施，即针对县域金融机构涉农贷款，包括支持农业生产、农村建设发放的信贷资金的余额增量实施奖励，以及针对村镇银行、贷款公司、农村资金互助社三类新型农村金融机构

7、发放的贷款给予定向费用补贴。这两项措施分别以涉农贷款业务和特定涉农金融机构为支持对象，通过直接的物质刺激确保或增加金融机构支农的收益，以达到减少一般金融机构对农村信贷的歧视或者为特定涉农金融机构的可持续发展提供保障的目的。当然，在运用市场竞争机制提升财政激励资金的使用效率和满足农村经济社会需求方面，这两项措施仍有欠缺。财政激励的发放和获得基本围绕财政部门和金融机构的纵向关系展开，并以金融机构申请、财政部门审核及拨付的行政管理性制度作为使用财政激励资金的程序保障，而缺乏基于金融机构相互关系的横向考察，未从促进市场竞争的角度考虑最大限度地优化财政资金的配置。 2 税收优惠 给予提供涉农贷款的金融机

8、构以税收优惠，有助于降低金融机构的经营成本，增强金融支农的动力。2009年财政部发布的关于金融企业涉农贷款和中小企业贷款损失准备金税前扣除政策的通知为通过税收优惠促进金融支农提供了具体的依据。实施税收优惠应当注意：一是妥当处理税收优惠制度的普惠性与特惠性之间的关系。目前实施的税收优惠实质上具有普惠性，即针对所有符合贷款条件的金融企业，而并不限定于某类特定金融机构。换言之，给予税收优惠的依据是金融业务的类型而非机构本身，由此为所有存在潜在供给可能的金融企业提供了参与机会，从而间接刺激了农村金融市场的竞争，有利于改变农村金融市场上“一社支三农”的局面。农村金融市场应当是开放的、竞争的市场，只要金融

9、机构愿意发放符合条件的涉农123下一页 贷款，就应当享受一定的税收优惠。当然，在税收优惠制度的具体安排上，可以根据不同地区的不同经济发展情况规定有所区别的税收优惠措施。比如，对农业发展水平低、融资难度大的地区可以给予更大的税收优惠。二是对享受税收优惠的金融贷款规定具体的条件。设计一套量化的指标体系，如涉农贷款的比例指标或者贷款产生实际效果的绩效指标作为审核减免税负的条件。 3 信贷损失的分担和补偿 弥补金融支农过程中产生的信贷损失，是一种成效非常显著但同时最容易引发道德风险的财政激励措施。因此，合理界定财政分担和补偿的信贷损失的范围，并设计财政分担和补偿资金的运作机制，这是非常重要的，直接关系

10、到该项激励措施能否有效推行。目前相关的制度尚不完善。建议从以下几方面着手：第一，确定享受财政分担和补偿激励的信贷损失范围。金融支农过程中产生信贷损失的原因是多方面的，既可能是借款方人为拖延还款，也可能是基于农业经济本身的脆弱性、高风险性，还可能是金融机构自身疏于管理和防范。对信贷损失进行分担和补偿的基础是，对金融机构承受的无法预知、不可避免、自身难以解决的支农风险予以克服，而不是为金融机构的经营失败兜底承担责任。因此，可以确定享受财政分担和补偿激励的信贷损失的范围是，基于不可抗力导致金融支农过程中无法按期回收贷款本金和利息的损失。第二，建立多元化的资金筹集机制。在前述财政奖励和补贴的激励措施中

11、，中央财政和地方财政独自承担了全部支出任务，具有资金来源单一的特点。而在信贷损失的分担和补偿激励中，由于在可以预见的范围内财政支出的额度将显著上升，财政压力也会相应增加。因此，可以尝试创办以财政为主导、吸纳多元化的投资主体的区域性信贷风险基金，对金融机构投放于“三农”的贷款损失按一定比例予以补偿。第三，实行相对独立的资金使用监管模式。为了避免信贷损失分担和补偿机制在运作过程中产生暗箱操作，有必要强化那些相对独立于财政部门的特定组织。如审计部门的资金使用监管的权力，赋予其更具实效性的监管措施，保障资金使用的透明、公开。 4 农业保险的扶持 运用财政分担和补偿机制尽管有助于减少金融机构支农的信贷损

12、失，但它更多地体现为一种事后救济，具有被动性，在提升金融机构应对农业风险的能力方面作用有限。而农业保险制度作为一种主动分散、转移农业风险的机制，无疑有助于增强金融机构支持农村经济社会发展的积极性。农业保险是促进金融支农的重要工具之一，但其自身也面临着发展滞后、亟待扶持的问题。如果缺乏财政的必要投入，在完全商业性经营条件下，农业保险体系将无法实现充分有效供给。因此，有必要建立农业保险的财税补偿机制。包括通过税收优惠鼓励保险公司开展农业保险服务；建立由政府主导的政策性巨灾保险体系和农业再保险体系；建立专门的农业保险基金，用于支付农业保险的补贴。 5 农村贷款担保的扶持 除了因农业自身的高风险性而削

13、弱了金融支农的动力以外，资金供需双方之间存在的严重信息不对称以及高昂的交易成本，也是导致金融机构放弃信贷投放的重要因素。根据国务院发展研究中心2005年对农村金融的调查显示，近一半的农户生产性需求和大部分生活性需求是通过非正规渠道满足的，而农村中小企业从正规金融机构贷款的获得率不足50。究其原因，很大程度上在于面向农村的征信系统尚不完善，而资金需求者个体又无法提供合格担保，从而加剧了资金供需双方的信息不对称。同时，发生一笔金融借款可能涉及繁琐的审核程序，且单笔借款数额小、借款次数多，交易成本高。担保是克服信息不对称、降低交易成本的重要手段，有利于增强企业信贷契约的执行激励，降低违约风险，或者使

14、放款人在违约发生后能够获得一定补偿。 如何建立激励金融支农的担保机制?主要有三种途径：一是建立财政出资的担保机构，将财政直接投入转变为向金融机构提供担保，由此激励金融放贷。财政担保具有资金来源稳定、依托政府信用的优势，但在具体运作方面，容易陷入传统行政管理的误区，不当干预资金供需双方的市场博弈，同时财政担保尚存在制度障碍。二是财政引导设立商业化的担保公司。在财政部门、担保公司、金融机构、农户或农村企业几方之间建立良性互动的关系。角色分工及运行机制为：在县市由市场主体发起设立农业信贷担保公司，乡镇财政部门投资设立担保服务机构，而由最了解借款人信用状况及资金需求的村级自治组织(村民委员会或农村集体

15、经济组织)负责进行借款人信息的最初甄别与筛选。在村级自治组织对融资主体的相关信息进行甄别与筛选的基础上，由财政出资的担保服务中心为担保公司提供融资主体投资项目的盈利性、风险性评估，选取若干具有盈利前景、风险可控的投资项目。担保公司则以其市场运作的经验和技术，在推荐出的若干投资项目中，通过竞争机制最终确定放贷对象及方式。还可以建立借款人还款的激励机制。如借款人按期还款，可以给予财政利息补贴或增加授信额度。这种方式综合利用商业化担保公司的市场优势、财政担保服务机构的资源优势与村级组织的信息优势，有利于最大限度地克服资金供需双方的信息不对称，降低交易成本。三是财政引导民间联保组织的运行。民间联保组织

16、是由农村中小企业在保证资金安全的前提下，自助、自发创立的融资担保模式。其运行机制是具有长期合作关系的企业与金融机构之间达成借款联保协议，由联保企业向金融机构交纳一定的担保基金，在金融机构确定的最高授信额度之内，联保组织成员企业有权随时从金融机构取得白有授信额度的贷款或联保组织最高授信额度的贷款，具体额度经组织成员相互协商而定。而金融机构因为取得了多家企业的共同担保具有了更强的贷款激励。可以说，这是一种实现资金供需双方共赢的制度安排。特别是在现有的担保制度、土地管理制度等形成不利于企业融资的制度障碍之下，这种民间联保组织的出现还产生了诱致性制度变迁的效应，为正式制度建构奠定了合理基础与实践范本。

17、从实际运行的效果来看，尽管民间联保组织在通过担保利用信贷资源的能力方面有所提升，但仍有局限，表现在成员弱小分散、担保组织存续能力具有不确定性、联保组织成员企业的准入门槛较高等。为此，可以通过政府财政注资、吸纳多个民间投资主体加入的方式对联保组织进行改造，增强联保组织的稳定性，创造联保组织可持续发展的条件，降低组织企业的准入门槛。同时，制度建构的重点放在政府引导完善农村金融市场的发展环境上，如农村融资主体的信用和服务体系等。 如农业银行的股份制改革是以“面向三农，整体改制，商业运作，择机上市”为基本原则；农业发展银行经获准可以从事除传统的农副产品收购贷款之外的农业综合开发业务，借此开始涉足商业性业务的新领域；农信社的改革思路总体上包括完善现有的合作制金融与建立新的股份制金融两种方案等。 如农业法分别规定了财政支农资金与农村信贷资金的投放要求，而对于财政激励，则仅仅规定“国家通过贴息等措施，鼓励金融机构向农民和农业生产经营组织的农业生产活动提供贷款。 国外普遍运用市场竞争机制确定承担发放财政支农贴息贷款的主体资格。如法国政府从1990年起每年组织各商业银行支农贴息贷款的利率投标，从所有参加投标的银行中选出投标利率最低者，授予其代表政府发放支农贴息贷款的资格。 我国农村金融机构一般认为包括农村信用社、农业