产权执法配置的缺陷与革新

1、产权执法配置的缺陷与革新我国现行的知识产权行政执法权配置模式具有以下特点：首先，某种特定类型的知识产权的行政执法权与行政管理权归属于同一政府机关，或者说，知识产权行政执法权从属于行政管理权; 其次，虽然各种知识产权行政执法在原理和方法上具有相似性，但是，不同类型的知识产权的行政执法权仍然被分别归属于不同的政府机关，且它们相互之间并没有从属关系。也正因如此，本文将我国现行的知识产权行政执法权配置模式，概括为“分散化”的执法权配置模式。一、现行知识产权行政执法权配置模式的弊端降低了知识产权行政执法的效率，导致权利人维权成本提升相较于司法保护来说，效率性原本理应是知识产权行政执法所具有的重要优势。但

2、是，因为在当代市场经济条件下，各种类型的知识产权侵权或违法行为往往是相互交织在一起，而分散化的执法权配置模式，却使得知识产权行政执法中出现了“多头管理”、“条块分割”的局面，从而必定会大大削弱行政执法的效率性。尤其是对于一些新型的知识产权，权利人往往综合使用多种保护方式，例如，传统中医药能够同时采用商标权、地理标志和商业秘密的保护方式，而一些传统民间工艺则可同时采用商标权、外观设计和地理标志的保护。而多种知识产权保护方式的综合使用，又在客观上使得各种不同类型的知识产权违法行为同时出现的可能性随之增长，从而进一步放大了分散化的知识产权行政执法模式的缺陷。虽然从理论上说，上述问题能够通过各相关部门

3、的联合执法来加以解决，但联合执法毕竟仅仅一种突击式、运动式的执法方式。在常态情况下，社会公众在遭遇知识产权侵权或纠纷之时，无法找到一个权威的行政执法机关，有时不得不求助于多个政府部门，可谓是“钻行政迷宫”，造成了很多不必要的困扰和麻烦，也降低了知识产权行政执法的效率。尤其是当数种知识产权违法或侵权行为同时出现时，知识产权权利人根本无法找到一个便捷高效的行政救济途径，从而大大提升了权利人的维权成本。增加了协作执法的难度，削弱了执法力度各种知识产权侵权和违法行为相互交叉、以及知识产权行政执法实行多头管理的现实状况，从客观上要求，必须增强各个知识产权执法机关相互间的协调与配合。与此同时，因为在不同的

4、时期、不同的地域范围内，知识产权保护状况和执法重点都各有不同，所以，必须由权威机关对知识产权行政执法工作实施统一的组织领导，并根据当时、当地的实际情况制定知识产权执法计划。为此，国务院早在2004 年便成立了国家保护知识产权工作组，主要负责推动加快知识产权保护方面的法律法规建设，建立跨部门的知识产权执法协作机制，搞好行政执法和刑事司法相衔接，联合督办重大侵犯知识产权案件，指导各地知识产权工作。“国家保护知识产权工作组办公室”设在商务部，与“全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室”实行“一个机构，两块牌子”的管理办法。与此同时，国家知识产权局也负有组织协调全国保护知识产权工作、推动知识产权保护

5、工作体系建设，以及会同相关部门建立知识产权执法协作机制、展开相关的行政执法工作的职责。自 2008 年开始，每一年度的中国保护知识产权行动计划的编制工作也由国家知识产权局承担。国家知识产权局还专门设立了“保护协调司”，主要承担组织协调全国保护知识产权的相关工作、知识产权执法协作机制的相关工作，并承办行政执法相关工作。与中央层面的知识产权执法协作机制相适合，地方各级政府也作了类似的机构设置。毫无疑问，现有的知识产权行政执法的组织协调机制，在推动知识产权行政保护方面起到了十分明显的作用。但是，这种复杂且非常设性的组织协调机制，本身就增加了行政管理和协作的成本和难度，从而使得各部门联合执法只能被定位

6、于一种临时性、运动式的知识产权行政保护方式，而无法实现常规化、制度化。更为重要的是，在现有的组织协调机制中，国家知识产权局和地方各级知识产权局虽然有权制定国家和地方层面的知识产权执法计划和执法重点、并且有责任推动知识产权执法协作，但是因为行政级别、隶属关系、协调水平、乃至于职责分工等各方面的条件制约，既定的执法计划是否能够得到其他相关部门的全力配合，行政协作是否能够顺利推行，仍然是值得怀疑的。能够预见，在组织协调知识产权行政执法的过程中所面临的诸多困难，最终只能导致执法计划得不到完整贯彻、执法协作的质量和频度受到严重影响，从而削弱知识产权行政保护所应有的力度。（ 三）造成行政资源浪费，不利于提

7、升知识产权行政执法水平基于分散化的执法权配置模式，各个知识产权行政管理机关都负有相对应的执法权，这就导致我国知识产权行政执法主体至少有 10 家之多。这些执法机关除了拥有各自独立的人事编制、组织机构、办公设施以外，还必须分别具备行政执法所需的物质条件 （ 例如执法车辆、调查取证设备、信息网络设备等 ） 。除此之外，各个执法机关还需要各自承担法律法规和业务学习、执法队伍培训、对外宣传、以及与相关部门的沟通协调等工作。这就在客观上造成了知识产权行政执法机构和执法队伍的膨胀、以及行政资源的浪费。虽然近年以来，随着全社会知识产权意识的增强和国家知识产权战略的实施，我国政府持续增大对于知识产权行政保护的

8、财政投入，各种知识产权行政执法机关的机构设置持续得到完善，人员编制逐渐强化，执法条件持续改善，但是，因为执法机关的数量太多，所以分摊到每一个执法机关的行政资源仍然是十分有限的。执法资源的相对稀缺（总量或许并很多 ） ，严重制约着各个知识产权行政执法机关的执法手段和执法水平，同时，又使得现有的执法队伍得不到充足的锻炼，执法资源得不到高效的利用，最终导致知识产权行政执法的总体水平不高、成效不够明显。不但如此，过于分散化的知识产权执法队伍也不利于树立知识产权执法机关的权威性，不利于知识产权行政保护与司法保护的有机衔接。正因为如此，知识产权行政执法权的分散化配置，不但是一种严重的资源浪费，而且也制约着

9、知识产权行政执法水平的提升。（ 四）造成行政执法的灰色地带，限缩知识产权行政保护的作用范围 我国现行的知识产权行政执法权配置模式，针对不同类型的知识产权分别设置了不同的执法主体，从表面上看，似乎使得各个知识产权行政执法机关的权责得以条分缕析。不过，执法主体与各类知识产权之间“一一对应”的关系，也使得知识产权行政执法中出现了一些“灰色地带” （ 或称“三不管地带” ） 。这主要是因为各种知识产权保护客体相互间的交叉重叠，以及各种知识产权之间的权利冲突所导致的。例如，我国商标法第31 条规定，申请商标注册不得损害他人现有的在先权利。这里所谓的“在先权利”，自然理应包括他人已有的著作权和外观设计权。

10、所以，当某一个注册商标与他人在先的著作权或外观设计权发生冲突之时，从法理和实务上均不难判断这是一种侵权行为。但是，因为外观设计、商标、著作权分别由不同的行政机关负责管理，故而此时任何一个执法机关都无法对此实行行政查处或行政调解。质言之，对于商标权与外观设计权、著作权之间的权利冲突，本来理应是非常适宜于通过行政调解或行政查处的方式来解决的，但正是因为现行的分散化的执法权配置模式，使得知识产权行政保护的作用范围受到了不应有的限缩。二、知识产权行政执法权配置模式的改革方向作为改进知识产权行政执法的一个重要环节，知识产权行政执法权配置模式的改革，除了要立足于克服执法权分散化配置所具有的弊端以外，还必须

11、与整个知识产权行政保护体系的完善 （ 包括知识产权行政管理、行政执法体制的完善、以及行政保护与司法保护的衔接配合） 结合起来，使之顺应知识产权行政保护的发展趋势。就此问题， 2008年 6 月 5 日颁布的国家知识产权战略纲要 （ 以下简称纲要 ） 已将“健全知识产权执法和管理体制”列为一项战略重点，并明确提出：“增强司法保护体系和行政执法体系建设，发挥司法保护知识产权的主导作用，提升执法效率和水平，强化公共服务。深化知识产权行政管理体制改革，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的知识产权行政管理体制。”与此同时，在纲要所列举的战略措施中，也明确提出：“提升知识产权执法队伍素质

12、，合理配置执法资源，提升执法效率。针对反复侵权、群体性侵权以及大规模假冒、盗版等行为，有计划、有重点地展开知识产权保护专项行动。增大行政执法机关向刑事司法机关移送知识产权刑事案件和刑事司法机关受理知识产权刑事案件的力度。”由此可见，纲要在充分肯定具有中国特色的知识产权行政执法的重要性的同时，也站在国家知识产权战略的高度，高屋建瓴、切中肯綮地指明了知识产权行政执法体制改革的方向既要针对现行执法体制的弊端，推动执法资源的合理配置、提升执法效率和执法水平，又要着眼于知识产权行政执法与行政管理、以及行政保护与司法保护之间的内在联系，致力于改进知识产权行政管理体系、提升知识产权利用和保护的整体水平。而无

13、论基于上述何种价值考量，改变现行的知识产权行政执法权配置模式、实行行政执法权的集中化配置，都是一种必然且可行的改革方案。这是因为，首先，知识产权行政执法权的集中化，有利于推动执法资源的合理配置，提升执法效率和执法水平。如前所述，各类知识产权行政执法权的权力内容（即行政执法的方式方法）具有高度一致性，这就使得执法权的集中化配置具备了现实的可行性与必要性。通过设置统一的知识产权行政执法主体、来整合和取代现有的十余家执法机关，既能够精简政府机构和人员编制，又消除了各个执法机关之间相互协调的成本，大大提升了执法效率。而对于知识产权权利人来说，行政执法机关的明确和统一，则使得行政救济更为便捷高效，从而降

14、低了维权成本。同时，行政资源（包括人力、物力、财力 ） 的集中化使用，有利于强化知识产权执法机关的执法手段和执法水平，培养一支高素质的、权威性的执法队伍，提升知识产权行政执法的水平。其次，行政执法权的集中化配置，能够推动知识产权行政管理与行政执法的分离，有利于改善知识产权行政管理，强化公共服务。知识产权是一种私权利，知识产权行政管理机关的各项职能，从根本上说，理应是为知识产权权利人提供服务。但是在我国，长期以来，因为各个知识产权行政管理机关均被赋予一定的执法权，这就使得这些行政机关往往被误认为是市场的监管者，或知识产权的监管者，从而抹杀或者削弱了它们本应具有的服务功能。而通过实行行政执法权的集

15、中化配置，能够将执法权从各个知识产权行政管理机关的行政职能中抽离出来，促使知识产权的行政管理与行政执法相互分立，从而还原知识产权行政管理机关作为服务型政府机关的职能定位，推动公共服务的强化。最后，行政执法权的集中化配置，有利于促动知识产权行政保护与司法保护的协调发展，提升知识产权保护的整体水平。在知识产权司法保护与行政保护“双轨制并行”的现实条件下，通过设置统一的行政执法主体，不但能够使得行政执法机关与司法机关的联系更加便捷和顺畅，从而有利于增大行政执法机关向刑事司法机关移送知识产权刑事案件和刑事司法机关受理知识产权刑事案件的力度; 而且也便于司法机关通过行政诉讼的方式来监督知识产权行政执法，

16、或者通过民事诉讼的方式来解决行政执法 （ 行政调解 ） 中所未能解决的问题。这就会促使知识产权行政保护与司法保护走上协调发展的良性循环，从根本上提升我国知识产权保护的整体水平。综上所述，作者认为，我国知识产权行政执法权配置模式的改革，其基本方向，理应是在知识产权行政管理与行政执法相分离的基础之上，实行执法权的集中化配置。此项改革的具体方案，理应是在不改变各类知识产权行政执法的执法方式、执法对象以及相对应行政处罚和行政强制措施的前提下，由知识产权局统一行使各种知识产权行政执法权，即在知识产权局的框架下，设立统一、权威、专业的知识产权行政执法机关，撤销和整合现有的其他知识产权行政执法队伍，但是作为例外情况，针对进出口货物的知识产权行政执法，理应继续由海关