当代中国文化预算的现实困境

1、当代中国文化预算的现实困境当代中国文化预算的现实困境摘要：本文针对中国文化预算的现实困境，详细描绘出支出的非预算性、执行的非明晰性和程序的非约束性三种困境命题，并由此开场对走出困境的制度寻求进展辨析。关键词:当代中国；文化建立；文化预算；文化预算程序；预算执行中图分类号：G122文献标识码：A在国家预算总框架中切分出独立的文化预算类目编序，就世界各国的预算谱系状况而言，既有不尽一样的先例，亦非普遍性状态，但无论哪种情况，都存在一个功能修复性的体制操作前提，那就是独立文化预算所要到达的根本目的，皆能在广义预算构造和一般预算程序中得到充分实现，所以独立分置的迫切性和强迫性就并不非常突出。英国的预算

2、构造中文化支出类目非常精细而且工程也特别详细，但所有这些类目与工程都被统一安排至一般预算的混存构造中，所以很难划分出一条文化预算的独立边界。然而，假如我们仔细研究诸如SRB(SingleRegeneratinBudget),就发现事实上的文化预算内容都在一般预算程序中得到了非常充分的贯彻落实，例如关于潜在文化支出的四种有效测算：就是预算专项安排的执行效果统计显示，其显示本身不仅说明对执行效果的强调，而且说明对文化专项纳入预算内支出的强迫，可谓文化预算的制度效果明显。对于典型北欧形式的芬兰而言，由于预算委员会中设有专职分工的文化预算小组，所以也就更容易在一揽子文化支出安排工程中寻求更具效率性的编

3、序，并且也更容易以文化预算总类目独立形态嵌入国家公共预算的总体框架构造之中。这样一种较为标准的文化预算制度安排，不仅可以在中央政府层面表达为明晰比拟的诸如：而且地方政府的专项功能配置也毫不逊色，其公共文化支出的预算范围和预算程序更加具有常规事务确定性，同时也更具执行力和执行过程中的调节才能，因为地方文化预算起源于制度观念的地方性时间表必须根据其经济情况的开展变化加以调整。假如文化政策不得不立足于与经济和社会政策相一致的程度，那么对于地方政府的文化政策进程来说，准备一套强迫性的规划就非常必要,其中当然也就包括具有约束力的地方文化预算规划。由此我们不难看出，问题不在于是否拟设独立的文化预算制度框架

4、，而在于是否具有独立的文化预算观念并且将其落实为有效的一般预算功能。这一议题之所以在中国问题境况具有特别的讨论意义，是因为不仅文化预算制度难以形成共识，而且一般预算制度也还存在诸多根本性的缺陷。这些缺陷，对于我们在文化制度创新中建立预算标准之议来说，其否认性前提条件纷繁而且混杂，条理化地予以厘清还有待知识界长时间的努力。但是，就我们如今意识到的问题深度而言，至少可以先行梳理出如下诸种体制障碍：其一，支出的非预算性。更准确地说，不是支出的完全非预算，而是预算对支出的非完全覆盖。这样一种支出非预算性的命题指涉，虽然在中国预算制度还不完善的背景下较为普遍地存在于政府事务的各个部门，但有一点毫无疑问，

5、那就是文化部门的事态严重性尤甚，情形仿佛美国式的随着安康保护以及社会工程扩张带来的支出增长，赤字相应增长，政治家们正努力争取长期微观预算策略以控制财政平衡,完全不认为文化事业支出是民生性的社会福利支出构成要件，即不能抵达北欧形式标准的，诸如挪威人的策略就是凸显其社会福利目的,由此也就形成开展中国家普遍具有的民生滞后而文化尤其滞后的被动场面。处在这种场面下，公共文化支出必然演绎为权利型弹性处置的执行过程，其过程特征之一就是预算内支出与预算外支出的畸形双轨制，以及这种畸形双轨制中所谓官方财政支出其实就是权利随机使用现象的严重泛滥，例如政府权威统计数据显示的：其所透露出的明确信息，就是预算外支出被权

6、利操作所钳制，而隐匿其中的更深层事实是，公共支出的个人权利拥有常常以合法化的体制外观形成对制度标准的潜在压迫，所有这些压迫进而会以不同的表现形态解构公共支出的支出公正性、秩序性、标准性以及整体功能效率。问题的严重性还在于，这一图表所显示的还只是1990-2022中国财政支出的总体状况，详细到文化支出而言，那么预算外支出的比例还要大得多，甚至不排除很多地方政府的公共文化支出绝大多数是以预算外游戏规那么和游戏方式进展的，所以某些地方才有宁当财政科员，不做文化局长的民间政治谚语。这种情况不仅出如今地方政府，中央政府同样也不例外，这只要粗略阅读全国文化投入根本情况就可获得肯定性结论，并且这个结论假如进

7、展现场深究，那么严格意义上的类目预算支出，其狭窄程度或许会令那些财政学专家为之咋舌。较大一批中西部欠兴旺地区中，县级财政对文化支出的年度公共预算，甚至还覆盖不了文化事业人员的全部工资福利支出额度，各级两会期间县剧团专项演出补助作为较大的文化事业支出工程，往往是县长特批或财政局长例行审批的非预算性文化支出，更遑论其它文化支出案例。诸如此类现代预算制度改革对象的财政活动所有的要员都不非常明晰其角色，急需强化其规划和预算的分析才能和方法，否那么就会像许多国家一样，规划与预算脱节，而且彼此还往往停留在观念层面，至少在地方政府年度文化事业实际支出中仍然呈现为普遍性，极限情况下还有可能演绎为权利操作程序中

8、的腐败源。其二，执行的非明晰性。无论作为社会问题经济学的焦虑点还是作为公共部门经济学的着力点，执行力之议皆可谓老生常谈，甚至在政策学知识域升华为要素理论层面的，诸如一个单位的日常性行为操作，大多并不直接关涉规那么制定、调节或者法律强迫，而更仅仅是操作一个工程，意即致力于确定的利益和效劳、借贷、提供保险、建水坝等等，但在工程操作过程中一个单位所作出的不同决策，将直接决定其所可以担当的责任，并且自始至终决定着政策的命运。由此我们也就可以得出明确的结论，那就是预算执行对于整个预算的成败得失而言，具有至关重要的作用，而在整个预算执行轨迹上，诸如执行主体的责权边界给定、执行力与执论文联盟.Ll.行效果的

9、根本测定标尺、执行过程中的调整与修复以及相应的行政公开程序等，都将成为我们设计文化预算制度及其功能配置的构造重心，必须从权利分置的角度改变目前被动执行场面中政府文化行政部门几近无奈的有足够证据证明其对直接抑或间接预算执行权的丧失。这种无奈的突出表现就在于，虽然现实的制度运行框架中预算尚不处于力点支撑位置，详细到文化行政领域而言，虽然预算外的支出权利还在诱引大量的权利绑架者集体抵抗预算制度完形和预算制度功能化，但是有限的公共预算方案毕竟一年更比一年强地获得覆盖延展，也就是说，公共文化预算正在逐步被我们的文化行政运行所接纳和操控。而进一步的演绎事态却又呈现为，恰恰就在这些有限的接纳和操控中，那些好

10、不容易得来的明晰预算又被非明晰的预算执行所遮蔽，也就是在文化支出问题上重演我们司空见惯的中国式体制游戏。在文化预算的非明晰性体制游戏里，预算执行成为预算本体的解构力量。解构之谓首先表达为执行主体的身份模糊，即预算主体与执行主体不能在制度安排上获得明晰识别，无法寻找到制度构造充分显形的诸如预算作为一种完好的工具手段，在真正成其为有效工具手段之前，必须经过一系列程序过程，一般论文联盟.Ll.说来，这些程序过程源起于不同部门或者政府机构的诉求呈现B11，极限情况那么是各级财政部门既是公共支出的直接预算编制者，亦是公共预算的直接执行者，所以才有各种专项文化支出中不乏以财政部门作为这些文化专项的冠名案例

11、，例如国家舞台艺术精品工程的年度文化专项预算，就被冠名为由财政部和文化部作为工程支出指导和组织施行单位的文化工程。身份一旦不明，那么行为标准及其约束准绳也就无从谈起。其次表达为执行程序的配置模糊，即在每一层级和每一工程的实际支出过程中，并没有按照严格的预算分解来进展指标切割或现金给付，预算执行在文化行政架构本身缺乏标准的制度程序和监管维度，由此也就必然导致其与财政主管部门制度接口的别离，出现后续运行的公共文化支出非标准性和预算执行的非明晰性，进而也就相应滋生出中国情境的诸如跑步前进、会哭的孩子有奶喝、条子现象乃至形形色色的潜规那么，形成各级文化行政部门非预算执行监管条件下的诸如我们一直同意鲍威

12、尔马托夫同志在其重要讲话中所包括的判断、总结以及保加利亚将来文化开展的取向B12,甚至会在更多的执行细节权利化违规操作并被动性地出现秋季指导审核的特点是聚集信息，严查细节B13。就中国目前的现实情况而言，无论中央政府与地方政府财政分灶吃饭中的执行脱节，还是中央政府文化转移支付中地方层级承接的非约束性与非责任化，都会加剧执行程序的模糊，而且还因为这样的模糊而使那些年度例行审计变得非常困难，从而也就导致各级各类事业性文化支出难以在预算框架制约下实现全面社会公开以及定期精准汇总。再次，表达为支出权利的个人绑架，即文化事业单位指导尤其是层级一把手，将本来功能配置于单位财务执行环节并具有平衡制约程序的支

13、出权利，从单位制度构造中剥离出来并牢牢握在自己的手中，在尽情享受决策进程集于一身B14的虚荣的同时，也强硬地绑架着单位所拥有的公共支出权利。假如我们把这种公共权利的个人置换形象地表述为开小差的话，那么其绑架时的实际状况就可以像穆雷霍恩那样明晰地陈述为假如这个官员开小差，她或他得到收入为：+P+(1-p)。假设风险是中性的，这个官员从开小差中所得到的期望收入为：1假如被抓住的期望收入，2+v；加上(2)假如不被抓住且被提升的期望收入，1-p(+v)；加上3假如不被抓住且不被提升的期望收入，1-1-p(2+v)。B15但是霍恩的这种陈述方法主要针对稳态社会构造中的稳态文官制度而言，而且其陈述出发点

14、是为了计算对权利配置者的鼓励方法，而我们所遭遇的问题，其更复杂之处在于，一方面我们在于追求对制度功能失效中权利流失的预防，另一方面那么是致力于校正单位公共支出的权利意志混乱场面，所以陈述诉求有所偏向。于此同时，还必须考虑更多的计算参数，因为我们正处在一个社会急剧转型的历史时期，全面原始积累以及所引发出的个体欲望化生存取向，正给社会和个人带来极为严峻的道德危机，因此，只要单位构造出现哪怕一点点制度功能弱化的缝隙，都会有单位指导绑架支出权利并造成程度不同或表现形式各异的公共财政受侵的腐败后果。毫无疑问，对绝大多数文化事业单位而言，支出权利的个人绑架，尽管一定程度受到财务制度和审计制度严密的限制和监

15、控，仍然成为我们时刻必须予以警觉的体制性毒瘤，只不过在不同的单位里，毒瘤的恶性程度不同而已。综观以上三个方面就不难看出，即使在有限的预算框架内，其所遇到的执行非明晰性，已经足以在制度效率层面消解预算制度目的及其对公共文化事业的支撑力度，从这个意义上说，非明晰性是预算执行过程中一些文化事业单位存在混乱、低效率、分配不公以及滋生腐败的重要体制维度。其三，程序的非约束性。恰如程序可以形成对预算公正性和科学性的平衡制约力量一样，程序本身也必须受到来自制度力量和社会力量的监管约束，否那么它就会蜕变为失去构造功能的形式符号或者一切权利绑架者偷梁换柱之举的挡箭牌，将那些非法的对公权利的侵蚀掩盖于程序形式的合

16、法性外衣之下。之所以可以如此，是因为就社会存在构造而言，到处都覆盖着不同的社会目的、标准秩序、利益和参与者的策略，B16而我们的文化体制或者预算程序，同样也就在诸如此类的包围之中并时时经受其干扰和拷问。就现存的制度状况而言，非标准性文化预算程序和执行程序在其运行过程中，不仅各个运行环节缺乏他律力量的全程监管，也就是缺乏诸如强迫性的审计署GA乃是议会的帮手，它拥有广泛的权利，对政府机构的财政运营状况进展稽查，对其工程运作进展测评，并将这些结果向议会报告，B17而且每一运行环节的目的拟设及功能配置亦缺乏自律力量的法制约束，也就是缺乏诸如环节必要性的体制流程：B18假如说这一流程所显示的还只是宏观程

17、序的制度安排的话，那么，我们在考虑问题时就应该将落脚点同步性地倾力于微观体制功能配置，就应该在预算程序的体制细节方面建构在对预算理论作立足于机构的导向中，那些强调标准的理论家聚焦于财政管理的施行功能，聚焦于不同的专属管辖权B19。按照这一思路，问题的焦点实际上就在于，如何尽快逃离预算程序的制度安排随意性与预算执行的非强迫性，并在逃离之后迅速确立程序的合法性地位与制度化保障，确保对权利绑架者消解预算权威和僭越预算标准的利益图谋进展有效的制度躲避，确证中央政府和地方政府的一切公共文化支出因预算程序的权威性而成为公平、公正和公开的阳光文化支出。然而，现实逃离之所以极其困难，其原因在于逆向位置又明确显

18、示为程序的非约束性，并且这种非约束性可以详细地描绘为：A.缺乏稳定的程序设计，B.缺乏连动的介入环节，.缺乏透明的执行公开。就程序设计而言，是否具有稳定性的区别在于，肯定性方案将文化预算执行程序显形为合法化的制度构造，而否认性方案那么置文化预算执行程序为象征性的形式符号。在合法化制度构造里，文化预算执行，一方面充分确保其预算有效并落实为将批准目的循序渐进于详细工程和活动。设计出一些机构部门去执行这些核准方案，并为这些单位进展功能配置和获取必要的资源B20,另一方面那么充分确保其程序公正并使得任何一个预算执行环节成为任何一项预算执行的编序单元，每一个编序单元在程序设计的合法化拟定之后，就具有获得

19、制度受权并且谁也无法逾越的公权利资格，就有可能将文化支出者限定于客观性的公共预算的核心在于这样一些关系，那就是在代理效劳的提供者与给效劳提供方建立资源配置者之间的关系B21。相反，文化预算执行在象征性形式符号里那么是完全不同的另外一种情况，这种情况不仅负面性地显示出委托受权关系往往遭受等级制关系的影响干扰B22，而且致命性地表现为几乎每一环节的执行者都并未真正获得执行权，还不能成为行政给定位置独立执行文化预算支出的按照法定的强迫力，将其设计为仅仅是管理施行详细政府工程的角色B23。正因为如此，缺乏程序设计稳定性的文化预算执行制度构造，就必然会以秩序松弛和功能丧失的姿态，许诺那些权利型制者、投机

20、主义者、潜规那么者或者个体意志至上者，随意性同时也随机性地进展公共文化支出，其最终结果，就是导致这种支出不仅缺乏利益公共性，而且也缺乏执行的公正性与效率性。就介入环节而言，具有连动性的环节介入状态，也就意味着环节间的横向构造关系与纵向构造关系可以形成动态活性特征。这些动态活性特征，一方面意味着文化预算执行的功能单元之间，可以在执行过程中保持诸如预算论文联盟.Ll.目的或预算额度等工程值的递进性延展，从而在每一个执行环节按照预期道路图产生预算效果的准确定位甚至效益最大化，即所谓无论于整体抑或每一个分置环节，可利用的财政资源对其行政行为都要建立起一个最大限值B24；另一方面还意味着功能单元间无论是

21、纵向还是横向构造关系，都不是被动的信息指令传递关系和孤立的操作环节，而是具有彼此间的修复和制衡作用，并且因为这些修复和制衡的客观存在而导致所有文化支出细节都处在一张共存的功能网上，从而最大限度地调动一切细节性文化支出的预算执行张力，使宏观预算层面的诸如在预算约束很严格的时候，就往往会出现一些廉价的政策工程B25在所有的微观制度环节获得普遍响应。然而，现实的体制运行状况却正好与此相反，几乎所有的介入环节彼此间都缺乏体制功能连动性，被动性和孤立性使其很难成为整个预算执行道路中的细节性激活力量，进而也就使预算执行除了权利集中部分的诸如仅仅每一经济与财政体制能在预算母体中被评估、检测和更新，并且唯有这

22、一母体能将跨年度的财政政策、经济方案以及监测中的工程支出到达效益最大化B26，其它的介入环节都因此而失去功能实现的体制张力和有效预算执行的构造功能性。就执行公开而言，至少在目前的体制条件下乃是难以根治的顽症，其顽固性甚至表达为对中央政府政务公开三令五申的种种消极抵抗，从而导致政策公共性和政务公共性价值诉求在诸如此类的抵抗中出现严重的政策贴现，导致公共透明的中央政策取向在某种程度上流失为一纸空文，导致权利暗箱操作与行政神秘主义条件下社会矛盾的进一步激化以及政府施政诚信的公信力下降，导致形形色色的中国式利益集团在政策执行的非公开遮蔽下合法化地涌动为政策其实就是集团间的一种斗争。这些斗争影响涉及着公

23、共政策B27，甚至导致那些权利绑架者个体由此成为后官僚化时代的当代政治思想的根本趋势，就是将权利处置得更加详细B28，或者进一步将这种详细演绎为个体欲望化的潜规那么操作。假如所议回归此题，就会更加明确地认识到，由于转型期经济利益成为更加聚焦的社会关注中心，因此在文化预算这样的政府行政行为中，抵抗预算政务公开并且寻求遮蔽效果中的文化支出暗箱操作就会更加深得特定利益人群的强力支持，他们不仅在情感上将这种支持与其生命线呵护直接联络在一起，而且会在看不见的利益结盟中从不同的涉财位置对所有预算公开的政策目的和制度设计施行围堵性进攻，迫使预算公开的制度建构在延缓和变形过程中难以成为现实，或者至多不过空洞口

24、号下的象征性形式符号，使其没有任何本质性的功能配置和权利授与。之所以在中国式预算程序中到处都存在严重的地方政府行政首长的个人政策偏好对预算分配的结果具有决定性意义，因为这些指导人物通常手中掌握一定的机动财力或者主管工作领域的政策制定权。有些地方甚至通过批条子来要求财政部门拨付资金B29，之所以财政部门和文化行政部门都不愿意向全社会公开诸如各种文化支出工程的开销数字提供诸如年度起始、工程支出总量、单个工程的支出明细及时间表等细节B30，之所以我们还不能让公众从美国式的预算明细中理解到详细工程的诸如从1982至1994的12年间舞蹈公司预算构造变化如：其中，1994年的数字未覆盖所有舞蹈公司B31

25、，原因固然很复杂，但有一点却可以断定，那就是文化支出的各种涉身者都还处于支出公开和预算透明的观望状态，这种观望甚至足以抵消那些已有的财务公开体制功能，使其在消极处置气氛中连部分性或者环节性的体制进展也难以实现。正因为如此，缺乏预算执行公开制度的文化支出，就必然会在失去社会监管的体制庇护下为那些暗箱操作、潜规那么以及权利绑架者意志行为等留下或直接、或间接的方便通道。在对中国公共文化支出及文化预算困境给予粗线条梳理以后，形势变得十清楚朗，那就是当前我们必须尽快走出困境，通过建立标准性的文化预算制度，确保公共文化支出的公正性、公开性和效率性，确保大规模公共文化建立获得稳定的财政制度保障，确保政府在充

26、分的文化履约过程中继续而有效的强化其公信力与影响力。SaraSeld(ed),TheUKultralSetr:PrfileandPliyIssues,PliyStudiesInstitute2001,P.523.AnitaKangas,ulturalPliyinFinland,inPeterDuelund(ed),TheNrdiulturaldel,NrdiuturalInstitute2022,P.100.ulturalPliyinFinland:AStudyPreparedundertheAuspiesftheFinnishNatinalissinfrUnes,Unes,1972,P.28

27、.LaneTLeLup,BudgetTheryfraNeentury,inAanKhanandBartleyHildreth(ed),BudgetTheryinthePubliSetr,EuruBks2002,P.1.PeterDuelund(ed),TheNrdiulturaldel,NrdiulturalInstitute2022,P.489.ED?中国公共支出面临的挑战：通往更有效和公平之路?，清华大学出版社，2022年版，第3页。其中不含文化遗产保护经费，制表时未接入国家文物局统计口。王列生、郭全中、肖庆?国家公共文化效劳体系论?，文化艺术出版社，2022年版，第19页。AzizaZe

28、rani,FreastingPratiesinEerginguntries:TherExperiene,inJingpingSunandThasDLynh(ed),GvernentBudgetFreasting:TheTheryandPratie,RPress2022,P.601.GrverStarling,anagingthePubliSetr,Harurt2002,P.60.ThasPLauth,TheSeparatinfPersPrinipleandBudgetDeisinaking,inAanKhanandBartleyHildreth(ed),BudgetTheryinthePubl

29、iSetr,EuruBks2002,P.42.B11DGrver,PliiesfPubliAdinistratin,hitPubliatins2022,P.91.B12TdrZhivkv,TheulturalPliyfSialis,SfiaPress1986,P.143.B13阿伦威尔达夫斯基著，苟燕楠译?预算：比拟理论?，上海财经大学出版社，2022年版，第35页。B14TheRealKeystHighPerfrane,inFranesHesselbEinandPaulhen(ed),LeadertLeader，Issey-BassPublisher1999,P.276.B15公式中低职级的

30、报酬为，高职级的报酬为，晋升可能性为，被抓住那么可能性为p=0，开小差可能性为。穆雷霍恩著，汤大华译?公共管理的政治经济学公共部门的制度选择?，中国青年出版社，2022年版，第119页。论文联盟.Ll.B16KennethBensnandByung-SKi,Institutinalisandaptalis:ADialetialandHistrialntingenyApprah,inHarlandPrehel(ed),PlitisandPubliPliy,EeraldGrupPubliPliy,EeraldGrupPublishingLiited2022,P.79.B17ThasR.Dye,Un

31、derstandingPubliPliy,PearsnEduatin,In.2002,P.319.B18ihaelE.KratandSttR.Furlng,PubliPliy:Plitis,AnalysisandAlternatives,RPress2022,P.199.B19GerasisA.GianakisandliffrdP.ue,BudgetTheryfrPubliAdinistratinandPubliAdinistratrs,inAan,KhanandBartleyHildreth(ed),BudgetTheryinthePubliSetr,EuruBks2002,P.167.B2

32、0AllenShik,TheRadtPPB:TheStagesfBudgetRefr,inJay.SharritzandAlbertHyde(ed),lassisfPubliAdinistratin,HarurtBraepany1997,P.220.B21JhnFrrester,ThePrinipal-AgentdelandBudgetThery,inAanKhanand.BartleyHildreth(ed),BudgetTheryinthePubliSetr,QuruBks2002,P.124.B22JhnFrrester,ThePrinipal-AgentdelandBudgetThery,inAanKhanand.BartleyHildreth(ed),BudgetTheryinthePubliSetr,QuruBks2002,P.125.B23ihaelEKraftandSttRFurlng,PubliPliy:Plitis,AnalysisandAlternatives,QPress2022,P.82.B24D.Grver,PliiesfPubliAdinistratin,hitPubliatin,2022,P.89.B25约翰金登著，丁煌译