治理语义的公共危机管理：主体及其角色

1、治理语义的公共危机管理：主体及其角色一、公共危机管理主体之政府政府是公共危机管理的核心主体，政府产生的根由即在于促进社会秩序和安全，这当然也包括对各种公共危机须采取果断、可行的应对措施， 否则就将从根本上损害政府存在的合法性根基。风险社会下实现社会和谐安定更要求政府实施公共危机管理。所谓 风险社会，按照现代化的发展逻辑，大致对应于后工业社会，由于不确定 性和复杂性丛生，是谓为风险社会，其景象恰如吉登斯描述，“核战争的 可能性，生态灾难，不可遏制的人口爆炸，全球经济交流的崩溃以及其他 潜在的全球性灾难，为我们每个人都勾画出了风险社会的一幅令人不安的 危险前景。”置身风险社会语境，人们对风险的关心

2、替代了对经济短缺和 财富增长的关心。需要强调的是，风险社会的话语体系尽管带有强烈的西 方色彩，然而即便在发展中国家也是风险无处不在、无时不有。除去各种 自然灾害愈加频繁之外，发展中国家更面临着转型期的社会结构风险，学 者谈论较多的“拉美化陷阱”也正是此种风险的集中体现。这一概念旨在 描述，发展中国家人均 GDP 超过 1000 美元以后，往往是贫富悬殊引起的社会矛盾毕现的时期，由此招致巨大社会风险，引发各种群体性事件所表 征的公共危机到处出现。我国时下也正步入这一阶段，产生这一情况。由 此，风险社会下政府致力于对各种风险尤其是社会风险的预防和处理，进 而有效应对和管理公共危机，这对于维系社会安

3、定与和谐就显得十分重要 和迫切。身为公共危机管理主体的政府在公共危机管理中扮演着以下角色： 1.科学决策者而非仓促决定者。所谓科学决策者，就是指在应对危机事件时，遵循科学的决策程序和方法，尽可能取得最佳危机决策收益的 政府决策部门。而仓促决定者，则是那些不遵从科学决策程序，因为时间 紧急，草率作出处置危机决定的政府决策部门。由于危机事件具有事发突 然、信息不充分、影响严重等特点，此时政府决策部门经常会仓促作出危 机处置的决定，而不遵循科学的决策程序，反而造成危机事态的扩大和错 失良机。总的说来，危机决策虽然时间紧，但仍须遵循科学的决策程序，它 该省的不是决策步骤，而只是花在每个步骤上的时间。同

4、样，危机决策信 息不足的制约条件，不应该成为草率作出决策的借口，这也可以通过平时 做好信息收集和处理工作来解决。那么，政府部门如何在公共危机事件中 做到科学决策？首先要做好事前的基础性工作，如注意收集、整理和分析 与公共危机有关的信息；其次要根据危机事件的情势采取科学的决策方法，如发挥决策支持系统(DSS)的作用；再次要遵循科学的决策程序，尽量不要省略决策步骤；最后要发扬民主，采用适当方式和途径听取社会公众、 团体、专家和专业机构的意见。信息发布者而非信息封锁者。信息发布者，指的是政府有关部门在面对危机时，主动收集危机信息，科学辨明危机情势，及时、准确地向 社会发布危机事件的有关信息。而信息封

5、锁者，则是指政府有关部门在应 对危机事件时，不主动及时地发布危机信息，而是采取“捂盖子”做法， 造成各种谣言和小道消息满天飞，影响到公共危机事件的处理，同时也损害了政府的公信力。政府在危机事件的处理过程中，要明确自己作为危机信息权威发布 者的角色，在认真收集、分析危机信息的基础上，及时向公众发布危机信 息，这实际上也是公众的正当权益所在。衡量政府是一个合格信息发布者 的标准是，政府发布信息的时机以及信息内容的披露对于维护社会稳定， 稳定公众情绪起到了重要作用。特别是在像“非典”和“甲型 H1N1 流感”这样的公共危机事件中，民众处于高度恐慌之中，对于缺乏信息甄别 能力，很容易受从众心理驱使，宁

6、可信其有，不可信其无，因此，这就对 政府信息发布能力提出了更高要求。为此，公共危机信息发布应该遵循这 些原则：实事求是、及时、有效、体现人文关怀、作政治考量和适度公开 1。主动作为者而非被动应对者。主动作为者指政府部门平时就注意对公共危机事件的研究和有关信息的收集，建立起健全的危机处置体系， 在危机事件发生时及时发出预警信号，根据预案从容、主动地应对危机事 件。反过来，被动应对者指某些政府部门平时不注意完善危机处置体系， 在危机事件已经发生或影响扩大时才疲于应对，不能做到及时发现和及时 处理。当前尤其在跨区域的公共危机事件中，基层一级的政府往往会处于 被动执行的状态，主动性不够，等上级部门作出

7、决策和发布危机信息后才 采取措施，因此延误了处理危机的时机，造成危机事件的影响持续加大。 对于政府部门来说，演习是一个提高主动应对危机能力的好举措。公共危 机演习就是对危机事件发生后处置过程的模拟，是一种对于危机管理的仿实战训练，其主要目的有三：一是检验政府相关危机举措的可行性和有效 性；二是增加政府处理危机事件的经验；三是为政府的危机管理提供决策 依据。常态管理者而非危机处置者。常态管理者指政府把危机发生视为常态，在危机尚未出现之时就已做好对可能性的危机促发因素的识别和监 控工作，预防公共危机事件的发生。危机处置者则是指一些政府部门尽管 也作了少许应对危机发生的准备工作，但没有将危机的发生视

8、为常态，主 要还是围绕危机本身来进行准备，对可能引发公共危机的因素缺乏重视。 政府部门要做到对公共危机的常态管理，就须引入风险管理的概念和方法。所谓风险管理就是一种针对风险情境所作的管理措施及因应策略， 即是组织为避免或减轻风险所致严重威胁而从事长期规划，以及随意注意 阻断风险转化为危机。政府部门对公共危机的风险管理主要应包括以下步 骤：一是风险识别，就是要识别本地区可能引发公共危机的风险因素；二 是风险评价，就是要用科学合理的评价方法对本地区公共危机风险因素的 危害性和转化为风险的可能性进行评估；三是风险控制，就是对识别出的 公共危机风险因素，通过采取一定的措施，消除或减小其转化为公共危机

9、的可能性，降低公共危机发生的概率。系统思考者而非思维局限者。所谓思维局限者，就是指有的政府部门在处理公共危机事件中视野狭小，无法运用系统思维来思考公共危机 事件，而是就事论事，孤立看待危机事件以及危机事件每一环节，危机处 理手段也很单一，不能适应当今社会纷繁复杂的公共危机事件对管理思维、方式和手段提出的较高要求。突出表现就是，本地发生过的公共危机 事件再次发生时，就能得到较好的处理，而当遇到新的甚至是稍有变化的 公共危机情势时，就手忙脚乱，难以较好地应对。政府在公共危机管理中必须成为更好的系统思考者，为此应做到： 第一，充分认识到公共危机事件的共性，认真研究和探索公共危机事件的 整体规律；第二

10、，要把看待公共危机事件的视野与本地区自然、人口、经 济、社会等状况结合起来，用系统的眼光查找和整理可能诱发公共危机事 件的风险因素；第三，要把公共危机事件处置纳入整个政府的职能系统， 整合相关部门资源，建立公共危机事件的应对体系；第四，要把政府在公 共危机事件中的预防、预警、控制、评估等职能有机结合起来，全面系统 地提高政府的公共危机管理能力。二、公共危机管理主体之志愿组织志愿组织是介于政府部门与营利部门之间和公益性组织机构，具有 民间性、非营利性、自治性和志愿性等特点。志愿组织在公共危机管理中 扮演着以下角色：及时发现危机隐患和提供专业建议的危机预防者。政府专家人员或咨询部门参与危机管理时，

11、更多的是基于自身职责和岗位要求而参与， 体现出一定的被动性和反应滞后性。而志愿组织中的专家学者则不同，他们分布于不同的专业领域，并且对从事公共危机管理具有很强的兴趣和责任心，如此，他们依据组织性质和自身特长所进行的危机预防和预警活动， 往往是从另一些不同的角度对政府危机管理作出的有益补充，这在一定程度上避免了政府机构“当局者迷”的缺陷。而由于志愿组织本身就是社会大众的一部分，他们在危机防控中发挥积极作用另外也有利于教育公众， 增强公众对危机的防范意识与处理能力。危机应对和服务的直接提供者。在治理的公共服务新秩序中，志愿组织成了政府提供公共服务的具体生产者，它事实上是政府和公众之间 的媒介，传递

12、的物质就是公共服务2。公共服务因而是志愿组织的主要功 能。以公共危机管理而言，志愿组织通常承担着惊人的救援功能，它们不 仅在危机的第一时间进入危机处理的方方面面，如募集资金、运输物资、 救助灾情、维护秩序、提供关怀等，而且在危机后秩序恢复和重建过程中 提供着物资、人员、信息、技术等各方面的重要服务。无论是在美国“911”事件、SARS 危机、印度洋海啸灾难，以及各种全球性、区域性的灾难事件中，都可以见到志愿组织是危机应对中不可或缺的部分。公共资源筹集与分配的监督者。公共资源的筹集与使用贯穿于危机处理的全过程，尽管公共资源的筹集必须以国家强制力为基础，但在资 源的征集与使用过程中必须有相应的机构

13、组织对政府的行为作出监督，以 避免政府机构滥用国家权力以及产生对资源贪污浪费的现象。在印度洋海 啸事件中，“透明国际”就在监督援助资金使用情况时发现了问题，英国 乐施会也在海啸后对国际援助到位情况做出评估，对救援机构提出了建议，督促他们进一步改进服务3。灾后重建工作中实务性功能的承担者4。许多研究已经指出，政 府主导的灾后重建工作有时缺乏效率，作为志愿组织的民间小区组织带动 灾后重建反而更为有效和成功。因为这些组织能运用当地的智能和魄力， 远比程序化和技术化的政府灾难计划更具弹性，对当地的情况亦更敏感。此外，由于小区组织深深根植于社会和小区的文化之内，让人们能够表达 自己的真正需求，并设计出解

14、决问题的方法，提出针对他们真正需要的恢 复和重建策略。三、公共危机管理主体之营利组织企业往往是公共危机的受害者，有时也是危机的责任者。公共危机 的影响往往由点到面，从危机源出发，形成强大的负外部性或连锁反应进 而覆盖全社会，所以作为社会一员的企业应挺身而出，与政府风雨同舟， 在应对公共危机时，无论自身是否关涉其中，都应作为危机管理主体之一 尽自己力所能及的努力，这样做不仅体现为企业对社会应尽的义务，反过 来讲，也是企业利益所在：敢于和热心于承担社会责任的企业，其市场认 可度和竞争能力将会随之提高。例如汶川震灾中一项调查就显示，相当比 例的被访者在了解某个企业参与了抗震救灾援助或捐助行为后表示他

15、们对该企业的信任度或产品购买意愿提高了5。营利组织在公共危机管理中应扮演以下角色：社会责任和危机管理的主动履行者。6其一，危机尚未出现时， 就应逐步转变传统企业以“股东利益本位”为导向的治理结构，以“社会 利益本位”导向来重构或完善企业治理结构，将企业内部治理结构与外部 治理结构结合起来，形成利害相关者共同参与的企业治理结构；管理的重 心也须由此从股东向更广泛的利益相关者转移，必须认同并保护利益相关 者的合法权利，随时准备承担相应的社会责任。其二，将社会责任列入企 业经营战略，全方位落实企业社会责任。企业必须担当社会责任，但也不 能仅停留在做慈善活动这样最基础的层面上，而应把社会责任“嵌入”其

16、核心业务，列入企业经营发展战略，进行整体筹划。企业不应采取消极防 御的策略对待公共危机管理等社会责任问题，而应未雨绸缪，将危机可能 产生的外部性问题列入风险管理。比如，就曾有企业在 2008 年初南方发生的雨雪冰冻灾害时，及时采取了抗灾救灾等社会公益行动，这就是因为它 早有应对社会灾害等公共危机所造成外部性问题的预案。其三，企业须设 立专门的机构或人员落实战略计划，履行公共危机等公共问题上的社会责 任。企业可设置直属董事会领导下的企业道德、伦理与危机处理机构或主 管，它是企业进行日常社会责任落实与执行的专门机构或负责人，主要职 责就是进行日常的道德管理、预防和控制危机事件，向董事会等管理层提

17、供企业社会责任履行情况与改进意见。目前，欧美、日本等发达国家企业 大都设立了类似的机构或人员，而我国的企业还比较少见。快速反应和贴近民心的危机救助者。企业应能对公共危机事件作出快速反应，可再以汶川震灾为例。全球领先的益普索 (Ipsos)市场咨询公司在震后最短时间内对超过 70 个国内外知名企业或品牌在震后的企业声誉变化进行了抽样调查分析，结果发现，公众高度认同政府统一指挥的高 效性，但也十分盼望企业和政府部署密切配合，快速作出反应并能采取长 期持续的实际作为。数据显示，大部分被访者认同企业与政府积极有效的 配合最能赢得公众的赞扬与支持(95)。而企业履行社会责任时所采取的实际行动(如捐赠、参

18、与救援、重建工作等)以及快速反应和高效管理都是得到公众加分的影响因素。除此之外，益普索调查也表明，为了提高企业社会责任行为的有效 性，企业还应真实了解公众的期望，并据此制订企业社会责任和危机管理的行动策略。例如调查数据另外显示，公众对企业履行社会责任的期望并不是灾后“企业捐款越多越好”。实际上，贴近民心的解决方案比如为公众提供专业技术支持，快速行动和帮助灾区人民自力更生才是公众最关注的因素，“为抗震救灾和灾区重建提供专业的技术支持”则是公众对企业社会责任和危机管理行为的最大期望。此外，“帮助灾区人民自谋发展， 恢复生产和生活”，“跟踪、监督和确保捐助落到实处”，“和政府合作， 并配合各级政府的

19、行动和政策”，“提供专业的策略和管理支持”等都是公众认为比多多捐款更重要的企业社会责任行为。四、公共危机管理主体之社会公众对于政府而言，单方面采取行动很难带领整个社会渡过危机，其所 作出的各项危机管理举措都有赖于公众的理解与配合才能发挥应有的效力。因此社会公众亦应成为公共危机管理的主体之一。社会公众在公共危机管理中扮演着以下角色：公共危机防范者和预警信号发出者。对于公共危机，最好是将其扼杀在萌芽状态，在危机爆发之前及时消除产生危机的根源，可以节省大 量的社会资源。因而公共危机的防范和预警是十分重要的。为此，公众可 以也应该积极参与其中，因其具有各种得天独厚的优势：人数众多，覆盖 社会各个层面，其中不乏各行业、各领域的专家学者，对于公共危机防范 和预警中的技术支持十分有利；公众更是公共危机的直接作用对象，对公 共危机具有天然的敏感性，这对于便捷、迅速地发现危机的根源和苗头， 从而呼吁并引起整个社