关于中国环境公益诉讼制度的若干思考

1、.：.；摘要：近年来我国延续迸发了多起艰苦环境污染事件，致使人们的关注焦点再次转移到环境维护的问题上。而在司法界，环境公益诉讼制度那么变成了重点讨论对象。我国在年才明确提出了环境公益诉讼的内涵，但是“公益诉讼的详细含义在我国法学界依然存在各种争论。且由于立法的瑕疵和执法的缺陷，环境公益诉讼在我国处于一个“无法可依，实际先行的为难境地。而国外有些国家早在二十世纪六十年代开场就逐渐构建起比较完善科学的环境公益诉讼制度，这对于在此领域暂时没有明确立法的我国而言，具有参考自创的作用。最后笔者根据我国诉讼制度的立法现状，结合相关法律法规的执行现状，参考国外的法律详细制度，对我国构建环境公诉制度提出了假设

2、干建议。关键词：环境公益诉讼、公益诉讼、国内现状、国外立法、建议Abstract: Newly years, since series of big environment affairs had been abrupt in our country, people put their attention to environment again. And the system of environmental action of public, also become the hottest topic in judicial circles. In our country, the con

3、cept of environmental action of public hadnt been raise until , but there still have lots of contentions about the correct meaning of “the action of public in jurisprudential circle. In case of the defects in legislative design and the shortcoming in execution, the environmental action of public in

4、China is “execute without specific provision. But some other countries had been set up fitness system ever since cenrty year, its a example to us, as our country has no specific rules. At last, the writer according to the present conditions of legislative design and execution, use the experience of

5、other countries for reference, to make some suggestions about the structure of environmental action of public.Key words: Environmental Action of Public, Action of Public, the Present Conditions, the Legislative Design Abroad, Suggestions.年对于国家环保部门而言绝对是充溢挑战和考验的一年，自“.盐城市特大水污染事件起，各类突发性的艰苦环境污染事件接踵而至，沂南涑

6、河砷化物水污染事件，东海倾倒有毒物质恶性水污染事件，“.赤峰市天恶性水污染事件，浏阳镉污染事件，凤阳“血铅事件等，经过这么多次艰苦环境污染的考验，司法部门似乎逐渐认识到构建环境公益诉讼程序的重要性，单靠国家政府在发生艰苦事件后才来进展刑法惩罚以及行政补救是远远不够的。美国早在世纪年代就出现了环境公益诉讼的先例:当地居民为反对电力公司改造哈德逊高地而集体向法院寻求司法救援，该案继续了年并最终获胜。假设公民、社会团体认识到环境公益诉讼的重要性，懂得如何进展环境公益诉讼，也许这类事件就能就及时得到遏制。环境公益诉讼的概念(要本人总结概念)公益诉讼是一个泊来词，来源于罗马法：除法律有特定规定外，市民均

7、可提出的旨在维护社会公共利益的诉讼周楠罗马法原理M北京：商务印书馆，第页。世纪年代，伴随着美国公益运动的展开“公益诉讼这一术语被广泛运用。公益诉讼的提出，突破了传统诉讼法中以“利害关系为适格当事人的限定，表达了法律调整由个人本位向社会本位的过渡。有学者以为，公益诉讼实践上属于行政诉讼的一种。“公益诉讼是指特定当事人以为行政机关的行政活动进犯公共利益，依法向人民法院提起行政诉讼的法律制度解志勇论公益诉讼J行政法学研讨，()第页。部分行政法学者进一步以为，公益诉讼是我国学者在议论行政公诉时制造的概念，在国外的法律研讨当中并没有出现以标的命名的诉讼。另一些学者以为，公益诉讼就是民事公诉或行政公诉梁彗

8、星等著，原载吴汉东主编：，中国政法大学，年版。其中，有些学者以为公益诉讼能够覆盖刑事、民事和行政诉讼三大领域。主要分歧集中于目前我国由检查机关提起公诉的只需刑事诉讼，以及部分民事、行政案件，并不包括一切的公益诉讼类型，即是检查机关所能提起公诉的案件类型没有公益诉讼的案件类型广。还有学者以为，公益诉讼不等于公诉，它既可以由国家授权的检察机关和政府机关代表国家提起公诉，也可以由利害关系人以国家授权机关的名义或以个人的名义提起诉讼。从主体不同的角度，该学说以为可以为广义上的公益诉讼和狭义上的公益诉讼。狭义的公益诉讼仅仅是指国家机关代表国家，以国家的名义提起的公益诉讼。广义的公益诉讼涵盖了一切维护公益

9、的诉讼，包括了国家机关以国家的名义提起的诉讼，也有法人、非法人团体、个人以本人的名义代表国家提起的诉讼敖双红 HYPERLINK ，()。这是目前比较流行的学说。笔者倾向于认同公益诉讼覆盖刑事、民事以及行政三大诉讼领域，并且区分为公益诉讼和公诉两种诉讼方式。同时，在公益诉讼当作，检察机关可以作为起诉人之一提起诉讼。环境公益诉讼是公益诉讼的类型之一，它是指任何人基于行为人的不法行为致使公共环境权益遭到损害或有损害之虞时提起的诉讼。这里的不法行为主要是指污染环境或者破坏生态的行为。对此新型诉讼制度，各国称谓不一，如环境民众诉讼、环境公民诉Environmental Citizen-Suit等，但其

10、内涵根本一致。环境公益诉讼从起诉主体的角度可划分为普通环境公益诉讼和环境公诉两大类型，环境公诉由检察机关提起，其他主体那么只能提起环境公益诉讼。环境公益诉讼的分类(一制度构建的目的在于维系代内公平和代际公平。 人类拥有的环境资源是有限的，属于稀缺资源。因此有学者提出“代内公平和“代际公平的概念。所谓代内公平，即同一代人在进展资源开发和享用清洁安康环境时拥有同等的权益，而代际公平，那么指全人类在过去如今和未来拥有这个星球的环境，当代人和后代人对其赖以生存开展的环境资源有系统的选择时机和一样的获取利益的时机，不要求当代人为后代人作出宏大牺牲，也不允许当代人的消费给后代人呵斥高昂的代价。因此，一切破

11、坏环境的行为都是对代内公平和代际公平的违反，是对公平和正义的践踏，任何人都该当基于公平正义的价值提起公益诉讼。因此笔者以为，构建环境公益诉讼制度的价值追求该当是维护个人和组织的环境权，促进经济与社会的可继续开展意义、我国环境公益诉讼的现状我国早在公布的中规定，鼓励公众参与环境维护任务，检举和揭露各种违反环境维护法律法规的行为。但直到年公布的中才提出了环境权的概念，并提及“公众环境权益的含义。规定:“专项规划的编制机关对能够呵斥不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，该当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他方式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。年月日，国

12、务院常务会议审议经过了。该决议提出:研讨建立环境民事和行政公诉制度。决议还提出:发扬社会团体的作用，鼓励检举和揭露各种环境违法行为，推进环境公益诉讼。这些相关规定的出台阐明了我国不断在努力努力于环境公益诉讼法制的建立。在年月日无锡市中级人民法院在江苏省率先建立了环保庭，将“环保公益诉讼案件列入其职责范围，并对其辖区内环境公益诉讼的适格原告条件和案件受理范围进展了明确规定。同年月无锡出台了环境公益诉讼相关规定。这是我国法院机关在环境公益诉讼领域的初次尝试。然而，“在环境维护审问庭成立个月期间却遭遇了“零公益诉讼的为难局面，这与成立之初社会的深度关注、公众的热切等待构成了鲜明的对比。也暗示了环境公

13、益诉讼这一诉讼概念在我国社会实际中没有得到良好、彻底的宣传，也证明了普通公民对于该类诉讼的不了解、不信任。目前我国环境公益诉讼的现状大体如下：外国环境公益诉讼法制的现状美国 在现代法制中，美国是最早重拾古罗马公益诉讼法律传统的国家。世纪年代和年代.美国国会修正和采用了一系列法案.内容涉及空气污染控制、危险废物管理和处置、濒危物种维护、社区告知、环境清理和环境规划。此外，美国的环境维护法中关于公益诉讼曾经构成了一套完备的制度，即公民诉讼，公民提起诉讼不仅有法可依，而且有证据可举，有规范可查，其中就是其中重要的法律之一。在美国，公民诉讼对于环境执法情况改善起到的作用是不可估计的。并且，虽然一些人担

14、忧此类诉讼的数量会非常庞大、法院会不堪滥诉行为的滋扰。但这样的景象并未发生。不仅如此，在许多情况下.公民诉讼还成为结合公众与政府共同对抗环境违法行为的有效机制 迈克尔E.沃勒(Michael Wall)，王立德(Alex Wang)第-页。一美国环境执法中公民诉讼的作用在美国，联邦和州的环境机构对联邦环境法的执行负有主要责任。然而，政府通常缺乏资源对违法者提起诉讼。甚至，在有些情况下，政府会慑于排污者的政治或经济影响力而缺乏执法的志愿。认识到政府执法的局限性，国会授权私人“公民诉讼来制约环境违法行为。公民诉讼制度允许遭到污染直接损伤的人(即生活、任务或玩耍于污染源下风向或下游的人)，在政府不作

15、为的情况下，经过诉讼维护他们本人、家人和社区的利益。根据“公民诉讼制度，原那么上利害关系人乃至任何人均可对违反法定或主管机关核定的污染防治义务的，包括私人企业、美国政府或其他各级政府机关在内的污染源提起民事诉讼；以环保行政机关对非属其自在裁量范围的行为或义务的不作为为由，对疏于行使其法定职权，执行其法定义务的环保局长提起行政诉讼。 二公民诉讼的特征美国的许多联邦环保法案是可以经过公民诉讼得以实施的。虽然这些法案的详细条款各有不同，但是它们都具有三个根本特征。第一，这些法规大致授权两种不同的诉讼方式：一种诉讼是针对污染者的，迫使污染者遵守由管理机构制定的对污染的限制性规定；另一种诉讼是针对失职的

16、相关联邦环境机构。第二，法律对公民诉讼有很多重要的限制，以有效地确保政府机构能在执法上发扬主导作用。同时防止公民个人为了不正当的个人利益而滥用执法权益。假设联邦政府或州政府曾经对污染者进展了起诉，并且正在“勤勉执行(diligently prosecuting)，那么私人原告普通不能再提起诉讼。不过，当联邦和州政府的执法行动仍在进展中的时候，私人原告可以介入。第三.美国宪法还对环境法的个人执行单独作了当事人资历的限制。欧洲法国、德国都在民事诉讼制度中规定了检察官可以以国家利益和社会公共利益的维护者对某些案件以国家和社会公共利益的代表的名义，对特定的涉及公益的案件，有权以主当事人的身份提起诉讼，

17、也可以作为从当事人参与诉讼，或者以从当事人的身份支持起诉，并在一审问决后假设主当事人不积极行使上诉权的情况下，可以以本人的名义提起上诉，启动二审程序。在涉及纠正政府违法行为方面，德国在宪法诉讼中赋予普通国民诉权，即规定本国国民只需以为某项法律的制定或实施曾经违反了宪法的精神或根本要义，都有权向法院提起宪法诉讼，恳求宣布该法律违宪而无效。一德国的团体诉讼 德国行政法院法将“诉讼权能作为起诉的合法要件，并表达“行政诉讼制度的功能在于“客观权益维护，而不是“客观法律次序的维护，用以排除主张无关本人权益或法律上利益事项的民众诉讼。 在德国，由Administrative Court Procedure

18、 Act/ACPA的规定。该法将有资历提起行政诉讼的当事人限定于遭到损害的当事人个人，而且纯粹遭到一个行政不法行为的直接影响尚缺乏以获得起诉资历，原告还需求证明其受法律维护的个人利益遭到了损害。由于德国联邦先法并没有在原那么上排除公共诉讼，所以ACPA的第条第二款授权联邦政府，以及在不存在联邦行为的情况下授权州政府引入公益诉讼的方式 Jonas Ebbesson ed，supra，pp-。目前，许多州曾经立法确认了环保团体的起诉资历，虽然各州关于起诉资历的范围各有不同，德国环境公益诉讼的开展依然处于起步阶段，其范围非常有限，还没有扩张到自然保全以外的其他环境事务，在弥补环境执法缺乏方而的作用非

19、常有限。丹麦的申诉委员会 丹麦除了现有的司法系统以外，还有一个特殊的法律控制系统丹麦申诉委员会(Danish Appeal Boanls)。该委员会的运作类似于行政法院，其活动由法律规定，独立于环境部门。在丹麦，每年有大量的环境案件被提交到自然申诉委员会，而提交到普通法院的案件那么非常少。因此可以说，申诉委员会在一定程度上减轻了法院的负担，也得到了环保团体的广泛接受。在北欧普遍建立了调查员制度作为审理公民控诉政府违法行为的一个独立和公正的机构，近年来，中东欧以及西欧的许多国家也建立了一样或类似的组织处置大量的由环保团体提起的案件 李挚萍，,()第期第-页。加个人看法构建环境公益诉讼制度的假设干

20、建议立法方面和实际执行方面。.我国公益诉讼在法理方面缺乏支持。我国现行宪法只是原那么性地规定了公民在法律面前人人平等，以及法院独立审问等条款，并没有直接规定有关公益诉讼权的内容。在我国三大诉讼法中独一明确规定了公益诉讼的是针对危害国家利益、社会利益的犯罪行为，法律授权检察机关向任命法院提起刑事诉讼。根据我国的规定，起诉资历必需“与本案有直接利害关系。所谓“直接利害关系就是指“间接利害关系的当事人无法适格提起诉讼，这是一个很关键的限制。虽然这种限制目的在于挑选过多无必要的诉讼案件，但是在公益诉讼的范畴内无形中导致许多应该被上诉、应该被法律制裁的污染者逍遥法外。在我国的行政诉讼法规定，有资历提起行

21、政诉讼的主体，必需是在详细行政法关系中，而非行政机关的当事人。只需公民、法人或者其他组织以为详细行政行为进犯其合法权益时，才有权提起行政诉讼，而对损害环境公共利益的行政行为和笼统行政行为，即使是行政机关未依法行政，引起艰苦环境公害的，仍不能经过诉讼途径得到救援。由于现行和对公益诉讼的主体有着严厉的限制，所以环境公益诉讼在我国尚无法可依。.环境公益诉讼在实际中面临的为难。 在执行的有关司法解释方面，少数人依然可以经过行政诉讼中的第三人诉讼或撤销诉讼方式提起行政方面的环境公益诉讼。根据最高人民法院制定的关于执行假设干问题的解释的规定，“与详细行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为

22、不服的，可以依法提起行政诉讼。“与撤销或变卦详细行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织可依法提起行政诉讼。但鉴于现行没有明确“法律上利害关系的详细情形，目前法学界、司法部门以及法律任务部门在实际中都采取直接利害关系的原那么，即原告必需由于某一详细行政行为与本身的合法权益有直接利害关系，才是适格的原告 汪劲，第-页。因此，难题就变成了断定一项与环境有关的权益能否属于诉讼法所指的公民权益，比如对居住环境的“欣赏利益或美学意义上的视觉利益能否属于公民的“合法权益。且根据我国现有执法体制，行政机关虽然承当了国家运转的绝大部分职能，但是法律赋予行政机关的执法方式相当有限，方式与职能之间存在很大的

23、间隔 。所以从目前实践看来，检察院以公诉人身份介入环境公益维护非常必要。在民事诉讼方面，我国第条规定，起诉主体必需“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。即使如今有人以环境利益受损导致本身利益损害为由提起民事方面的环境公益诉讼，是不符合现行关于起诉条件的相关规定，法院将裁定为不予受理，甚至直接回绝受理。因此，假设国家利益遭到直接损害，就需求有适当的机关团体作为利害关系人代为诉讼。第条规定，呵斥环境污染者“有责任排除危害，并对直接遭到损害的单位或个人赔偿损失。假设国家公共环境、资源遭到损害，同样需求适当的机关团体作为利害关系人代为诉讼。第条规定，破坏海洋环境并“给国家呵斥损失的，由有

24、关部门“代表国家对责任者提出损害赔偿要求。在实践生活中，由于许多环境污染行为没有直接进犯特定的公民、法人或组织的权益，“直接利害关系或“直接遭到损害的条件往往使得无人享有诉权。即使法律赋予公民起诉权，也会因起诉主体不知、不能或不敢等种种缘由而放弃起诉。环境行政部门又往往短少强有力的执行手段，以及行政体制方面的限制，使得一些行政行为无法实施，致使部分环境违法行为长期得不到有效处置。比如四川雁江清水河污染案 。.环境公益诉讼得到公众认同但缺乏公众的行动呼应。 违法行为损害了国家利益、公共利益、但并未给公众、社会组织呵斥直接经济利益的损失，所以，现实生活中，公众大多对环境公益的维护仅停留在关注的阶段

25、。由于各种起诉资历的限制，起诉费用与个人利益的对比不平衡，加之在起诉过程中取证的难度和对抗方的优势，鲜少有公民真的运用法律途径去维护环境公益。加上政府部门在社会主义开展阶段更多的思索经济开展，倾向于偏袒污染制造者一方，因此大多数人都以为环境公益诉讼在实践操作当中并不会有预先想象的公正有效，还不如采取相对比较极端的游行示威活动，如浏阳镉污染事件，面对污染企业长达年对周围环境的破坏行为，先采取强忍，后向有关部门反映但是无效果，最终污染过于严重，导致村民死亡的情况下，采取比较偏激的游行示威。.公益诉讼遭到政府的关注却缺乏政府的实践支持。 公益诉讼往往涉及艰苦的公民权益和社会问题，牵涉众多，普通都会引

26、起社会的广泛关注，对政府呵斥极大压力，这能够是政府不能接受和支持的一个要素。年月日曾指出要“发扬社会团体的作用，鼓励检举和揭露各种环境违法行为，推进环境公益诉讼。然而，现实是公益诉讼案件依然是立案难、胜诉难；政府方面没有出台任何鼓励公益诉讼的措施。直到年无锡市初次对环境公益诉讼方面做出了相关规定(如上所述)，仍收效不大。此外在司法实际中，许多法院在执行和规定的立案审查制度时，还对有关“涉及面广、敏感性强、社会关注或“新类型、敏感、疑问案件作出暂不受理的内部规定，也导致部分即使符合起诉条件的公众也无法提起环境公益诉讼。.公益诉讼举证困难往往导致最终败诉，从而降低公益诉讼的实效性。 我国第条第款规

27、定，当事人对本人的主张，有责任提供证据。简言之，就是“谁主张，谁举证。在公益诉讼中，原告一方多是公民个人和社会团体，而被告往往是享有某些特殊权益或拥有先进科学技术的企事业单位，对处于优势位置的原告一方，要求其对被告的违法行为提供相应的证据加以证明，难度相当大。在实际中，因原告举证不能而败诉的公益诉讼屡见不鲜。 如年月日，北大法学院师生以松花江内生存的濒危珍稀野生水生动物鲟鳇鱼和其他自然物松花江、太阳岛作为共同原告，以黑龙江和吉林两省环保、野生水生维护等六行政部门作为第三人，向黑龙江高级人民法院提起民事环境公益诉讼。恳求法院判令被告中国石油天然气集团公司等三被告消除对松花江的未来危害，并承当恢复

28、原状的责任，责令黑龙江和吉林两省环保、野生水生维护等六行政部门结合设立“松花江流域污染治理基金，以接受被告亿元人民币用于治理松花江流域污染和恢复生态平衡。但黑龙江省高级人民法院立案庭对此事仅作出口头告知原告“本案与他们无关，一切听从国务院的决议而回绝立案。二为环境公益诉讼制度的构建立立相关的实际根据。环境公益诉讼的主要问题在于：起诉条件较为严厉，诉讼费收取过高，简易程序适用率低，由此，诉讼不仅昂贵而且耗时，公民提起的公益诉讼在司法制度上处于了进退两难的为难局而。由于起诉主体资历的限制是目前我国环境公益诉讼难实施和推行的最主要问题之一，笔者以为立法机关应该出台相关规定或者司法解释，以扩展诉讼主体

29、的资历范围，同时明确诉讼主体的权益和法律位置。可采用西方兴隆国家在公益诉讼中的立法技术。如自创美国对于公益诉讼的规定，以及学习欧洲所运用的团体诉讼方式。在环境公益诉讼制度建构时，他们可以采用国外的起诉主体广泛化原那么、受案范围扩展化原那么、国家奖励等原那么。环境公益诉讼可根据被诉对象的不同分为民事公益诉讼和行政公益诉讼两类。其中，环境民事公益诉讼范围应主要限于行政机关根据“依法行政原那么不能直接干涉的、损害环境公共利益的民事主体的行为;环境行政公益诉讼的范围应在现有行政诉讼的受案范围上，适当予以扩展。行政机关不当作为、当作为而不作为等使环境公共利益遭到损害，均应纳扩环境行政公益诉讼的受理范围

30、陈勋儒人民政协报,-(B)。三将环境公益诉讼制度程序方面的内容详细化。环境公益诉讼制度作为一个诉讼制度主要涵盖程序法方面的内容，因此在构建该制度的时候应该将现行法规中没有规定或者忽略规定的一些程序上的步骤以及详细内容明确出来。比如多少人才干作为提起团体环境诉讼的底限，提起非直接利害关系的环境公益诉讼需求经过哪些法律途径去获得起诉资历，还有环境公益诉讼的期限以及溯及力等。四在环境公益诉讼制度中，立法者不应站在绝对公平的角度。环境公益诉讼法并不是用来区分是非或者维护正义，而是用来维护曾经、正在或者能够遭到破坏的自然环境。该法的设立本身就表示立法者站在如何更好地维护环境的角度去制定相关规定。因此在制度的内容方面应该倾向于便利起诉主体起诉以及胜诉。比如举证责任倒置，降低起诉者举证的难度；降低诉讼费用，尽量免除非必要的手续费用以降低诉讼本钱；设立专门受案部门，针对环境公益诉讼所涉及的社科类问题提供相关的技术、设备支持。五行政机关树立公益维护认识，积极支持和鼓励环境公益诉讼的开展。 环境公益诉讼