上海立信会计学院公共管理学

1、 第二章 公共管理主体重点与难点1、掌握官僚制的特征、意义及其利弊。2、任务型组织与常规组织有何区别？其主要作用是什么？3、非营利组织的特征与发展意义。4、公共组织管理者的特质有哪些？ 一个稳定的政治制度，必须具有这种把政治家还原为常人的能力。” 林达 总统是靠不住的 管得最少的政府就是管得最好的政府。政府本身不拥有权利，只负责义务。 托马斯潘恩有群众生活的地方全有政治。 钱钟书公共管理学 pubic management第一节 官僚制组织（政府组织类型） 一、官僚制（Bureaucracy）组织的理论1、马克斯.韦伯 权威类型 魅力型 传统型 法理性（合理-合法型）官僚制是高度理性化的组织公

2、共管理学 pubic management 第二章公共管理主体 特征：（1）组织机构法定化（2）机构职权限定化（3）机构与职位等级化（4）职业技能专业化（5）公私财产分离化（6）权力行使公共化（7）管理方式文牍化 公共管理学 pubic management 第二章公共管理主体科层制上下分层左右分科二、官僚制组织在20世纪的发展1、20世纪是官僚制的世纪理性权威符合工业化社会要求。满足了资本主义经济发展需要。符合现代政治发展需要。公共管理学 pubic management 第二章公共管理主体2、官僚制的发展过程实践探索阶段（19世纪末-20世纪20年代）。黄金时期（20世纪40-60年代）。

3、受到批判时期（20史记0年代后）。公共管理学 pubic management 第二章公共管理主体三、官僚制组织的普遍适用性1、官僚制组织的技术优势权力的层级结构保证了决策的可靠性；层级节制原则保证了对组织成员的控制（非人格化）；专业知识技能的运用提高了工作效率；公共管理学 pubic management 第二章公共管理主体2、实现了政府职能的三化组织标准化工作程序化管理规范化公共管理学 pubic management 第二章公共管理主体第二节 任务型组织1、常规型组织与任务型组织 常规型组织：以确定的思路处理常规的事务（规范化）常态事务； 任务型组织：以临时性（阶段性）任务为目标的临时性

4、（阶段性）组织。偶发事务；公共管理学 pubic management 第二章公共管理主体2、任务型采取矩阵制组织体制（项目组织体制或专案组织体制） 临时性组织体制。通常由纵向和横向两套管理体系组成。组织成员除在双重领导之下。 优点：能够比较灵活地集中必要的人才和资源，不破坏原有的组织结构。 缺点：因双重领导而易出现指挥不统一，责任推委。A部 门B部门C部门科员A科员B科员C科员A科员B科员C甲工作部乙工作部科员A科员B科员C丙工作部公共管理学 pubic management 第二章公共管理主体3、任务型组织的作用应对突发性危机事件提高政府回应能力抑制组织规模膨胀公共管理学 pubic ma

5、nagement 第二章公共管理主体4、任务型组织的规范与管理设立的规范与管理资源获取的规范与管理运营的规范与管理解散的规范与管理公共管理学 pubic management 第二章公共管理主体第三节 非营利组织与社会自治力量一、非营利组织1、非营利组织的含义 不同的称谓Non-governmental organization非政府组织Non-profit organization非营利组织The third sector 第三部门（美国学者列维特（Levitt）于1973年在其论文The third sector: New tactics for a Responsive Society中

6、首次提出“第三部门（Third sector）”这一概念 ）Civil society 公民社会Voluntary organization 志愿组织Public service organization 公共服务组织Chartable organization 慈善组织公共管理学 pubic management 第二章公共管理主体不同角度的定义公共管理学 pubic management 第二章公共管理主体法律定义分配约束收入来源定义会费、捐赠结构-运作定义（塞拉蒙六性）2、非营利组织的特征公共管理学 pubic management 第二章公共管理主体组织性民间性非营利性自治性志愿性公益

7、性3、非营利组织的类型 美国约翰-霍普金斯大学非营利机构比较研究中心 （1）文化与休闲：文化与艺术；休闲；服务性俱乐部。 （2）教育与科学研究：中小学教育；高等教育；其他教育；研究。 （3）卫生：医院与康复；诊断；精神卫生与危机防， 其他保健服务。 （4）社会服务：和会服务；紧急情况救助；社会救济。 （5）环境：环境保护；动物保护。 （6）发展与住房：经济、社会、社区发展；住房；就业与职业培训。 （7）法律、推进与政治：民权与推进组织；治安与法律服务；政治组织。 （8）慈善终结与志愿行为鼓励。 （9）国际性活动。 （10）宗教活动和组织。 （11）商会、专业协会、工会。 （12）其他按经费来源

8、 （1）自给自足型 （自收自支） （2）半收费型 （差额补贴） （3）无偿提供型 （全额拨款）公共管理学 pubic management 第二章公共管理主体国家财政 按组织宗旨 （1）具有切身利益的第三部门组织 如各种协会组织 （2）具有社会福利性质的组织 如各类基金会 （3）具有共同志愿的组织 如环境保护组织 作业：（小论文 一定自己写！） 1、浅议“草根组织（Grassroots organizations）”公共管理学 pubic management 第二章公共管理主体我国的分类 与政府关系 官方非营利（公立） 非官方非营利（私立） 生成 自上而下 自下而上 组成形式（民政部） 民办

9、非企业 社会团体公共管理学 pubic management 第二章公共管理主体4、事业单位的分类 按行业分类，事业单位可分为教育、文化、卫生、科学技术、新闻出版、体育、农林牧水、机关后勤服务等10多个大类100多个种类。主要集中在教育、卫生和农林牧水等行业。 根据社会功能和市场化程度不同划分为四种类型： 一是社会公益福利类事业单位。这类事业单位是整个事业单位的主体，如文化、教育、卫生、福利事业单位等。 二是监督管理类事业单位，如城市管理、技术监督、环保等事业单位，如城乡规划院、产品质量监督检验所、纤维检验所、环境监察局等。 三是经营服务类事业单位，主要通过劳动服务和合法经营为社会提供服务，同

10、时获取经济效益，如政府招待所、幼儿园等。 四是技术开发咨询类事业单位，如科研机构、技术咨询中心等。公共管理学 pubic management 第二章公共管理主体4、非营利组织兴起与发展的动力 塞拉蒙：全球社团革命 福利国家危机 发展危机 四次危机 世界性环境危机 社会主义危机 历史原因 为什么要有 市场缺陷 非营利领域 政府缺陷 社会多元化与自由 归属感需要 社会原因：中产阶级的兴起与公民参与二、非营利组织的社会治理功能提供公共产品和服务促进社会公平培养志愿者精神促进经济增长增加就业机会公共管理学 pubic management 第二章公共管理主体 三、第三部门的作用 （1）弥补“双失灵”

11、 （2）促进经济增长 （3）增加就业机会 （4）促进社会稳定 （5）促进基层民主建设 （6）促进国际民间交流公共管理学 pubic management 第二章公共管理主体 四、 第三部门与其他组织的互动作用 （一）非营利组织与政府的关系 1、关系类型 有四种类型 对立的互不信任的关系 自行其是，不同政府发生关系 依赖于政府 合作关系 2、第三部门对政府的作用 （1）促进政府职能的转变 （2）制约政府权力 （3）提供政府的合法性 （4）沟通政府与公民的桥梁 （5）提高公共产品的供给效率公共管理学 pubic management 第二章公共管理主体3、政府对非营利组织的影响 （1）法律法规 （

12、2）政府提供 （3）财政支持 （二）非营利组织与企业 1、非营利组织对企业的作用 （1）重要的经济和社会力量 （2）保证企业可持续发展的能力 （3）为企业发展营造良好的环境，培育和规范市场。 2、企业对非营利组织的促进 （1）促进市场中行业协会会的建立 （2）促进企业联合与合作组织的建立 （3）企业对非营利组织的捐献公共管理学 pubic management 第二章公共管理主体六、社会自治力量的增长奥斯特罗姆的“公共池塘产品（ Public pond products )”公共管理学 pubic management 第二章公共管理主体公共事务公地悲剧囚徒困境集体行动搭便车1、清楚界定边界；

13、2、占用和供应规则与当地条件保持一致；3、集体选择的安排；4、监督；5、分级制裁；6、冲突解决机制；7、对组织权的最低限度认可；8、分权制企业。案例分析： 小区的业主委员会公共事务：保安、环境保洁、绿化、照明、停车管理、维修等。解决问题：搭便车、公地悲剧理性：不出资（无便车可搭）；出资（需要集体行动）。集体行动：自治组织：业主委员会。公共管理学 pubic management 第二章公共管理主体第四节 公共管理者一、行政人员 专业官员职业官僚 政治官员公共管理学 pubic management 第二章公共管理主体1、个人自由，仅在事务上服从官职；2、处在固定的职务等级制度中；3、拥有固定的

14、职务权限；4、根据契约受命；5、根据专业业务资格任命；6、固定的薪金，有退休金；7、职务为唯一职业；8、可看清自己的前程；9、行政管理物资分开；10、严格统一的职务纪律监督。二、公众 公共权力 行政人员 社会契约 法律要求(他律) （卢梭：社会契约论） 道德要求（自律） 特征：非文本形式， 民心契约公共管理学 pubic management 第二章公共管理主体人天生是自由的，但是也无处不在枷锁之中，那些自认为是别人主人的人，实际上是比别人更加彻底的奴隶。二、领导者（一）领导的基本概念 领导1.动词：领导（lead)是指一种活动过程。2.名词：领导(leadership)是指实施领导的人，即领

15、导者(leader)。美国学者斯托格狄1950年提出：领导是对组织内群体或个体施加影响的活动过程。公共管理学 pubic management 第二章公共管理主体（二）领导与管理 1.领导：领导是指出方向、创造态势、开拓局面的一种行为和活动。处理的是人与人的关系。 2.管理：管理是为组织的活动选择方法、建立秩序、维持运转的行为。处理的是人与人、人与物、物与物的关系。管理的范围要宽，但领导的层次要高。 （三）领导者与管理者 领导者必然是管理者，但管理者不一定是领导者。公共管理学 pubic management 第二章公共管理主体（四）领导工作领导工作=f(领导者，被领导者，环境）领导者的基本工

16、作：拟订目标；组织实施；沟通联络；文化建设；绩效考核；培养人才。公共管理学 pubic management 第二章公共管理主体公共管理学 pubic management 第二章公共管理主体（四）领导行为四分图理论（二维构面理论，由俄亥俄州立大学提出）1.二维：是指组织（定规）和体贴（关怀）。组织：是指领导者规定他与工作群体的关系，建立明确的组织模式、意见交流渠道和工作程序的行为。体贴：体贴是指建立领导者与被领导者之间的友谊、尊重、信任关系方面的行为。2.领导方式 根据二维坐标构建了四个象限，形成四种领导方式。公共管理学 pubic management 第二章公共管理主体低体贴与低组织低体

17、贴与高组织高体贴与低组织高体贴与高组织高体贴低 低 组织 高 如图所示：问题：你怎样理解“胡萝卜+大棒”？案例：领导激励的皮格马利翁效应 1968年，美国心理学家罗森塔尔和贾可布森做了一个实验：他们来到一所小学，声称要对这所小学各年级的学生进行一次“预测未来发展的测验”。测验后，将平日备受教师歧视的贫穷家庭的学生挑选出来，告诉老师，这些学生“很有潜力。实际上，这些学生并非是根据智能测验，而是随机挑选的。可是，一学期之后，再次进行测验时奇迹出现了，那些挑选出来的学生学习成绩和智力水平果真提高了，而且，与教师的感情也特别深厚。罗森塔尔认为，这个结果是从任课教师的期望中产生的。由于罗森塔尔和贾可布森

18、都是著名的心理学家，教师对他们提供的名单深信不疑，于是在教育过程中就会产生一种积极的情感，即对名单上的学生特别厚爱，并在不知不觉中通过赞许的目光、肯定的眼神、令人喜悦的手势等给他们以鼓励，而这此学生在得到愉快的鼓励后，会激起对教师更真诚的尊敬、信赖和上进的信心与决心。如此日积月累，良性循环，就产生了上述期望的效果。罗森塔尔把这种作用命名为“皮格马利翁”效应。(传说古希腊神话中有一国王，名叫皮格马利翁，他擅长雕刻，曾用象牙雕塑了一个美丽的姑娘，由于他倾注了生命，并与之结为夫妻)公共管理学 pubic management 第二章公共管理主体三、公共管理者的基本素质要求 罗伯特。卡次（Robert l Katz)1974有效管理理者应具备的技能1、技术性机能(technical skill)2、人际关系技能(human skill)3、概念性技能（conceptual skill 重点理解） 为事态命名（定性）能力、分析复杂关系、解决问题思路与方法。小案例： 从“发展是硬道理”到“科学发展观”； 从“应试教育”到“素质教育”(上海“一切为了学生的终身发展”）； 最近：游行抗议中打砸抢烧事件的命名（网络命名“爱国贼”