《农田水利条例》解读

1、水利是农业的命脉 毛泽东 2016年4月27日国务院第131次常务会议审议通过了农田水利条例，5月17日李克强总理签署国务院第669号令公布，自2016年7月1日起施行。2016年11月水利部下发通知，要求： 深刻认识条例颁布实施的重大意义 认真组织学习和宣传条例 全力抓好条例贯彻落实 研究制定配套文件2016年12月1日，我厅转发了水利部通知。中共中央 国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见 10.大规模实施农业节水工程。把农业节水作为方向性、战略性大事来抓,加快完善国家支持农业节水政策体系。加大大中型灌排骨干工程节水改造与建设力度,同步完善田间节水设施,

2、建设现代化灌区。22.持续加强农田基本建设。实施耕地质量保护和提升行动,持续推进中低产田改造。加快高标准农田建设,提高建设质量。加强水利薄弱环节和“五小水利”工程建设。因地制宜推进平原地区农村机井油改电。30.深化农村集体产权制度改革。加快水权水市场建设,推进水资源使用权确权和进场交易。今年2月，我厅又印发了贯彻落实方案，要求： 高度重视，积极部署 认真学习，深刻领会 广泛宣传，营造气氛 强化检查，总结反馈1、条例的立法背景与目的2、条例的总体原则和思路3、条例的主要制度和规定4、条例的行业责任和要求农田水利条例的基本规定1、条例的立法背景与目的我国是一个需要实行全域灌溉的国家。灌溉是我国水利

3、发展的永恒主题。常年灌溉带 不稳定灌溉带补充灌溉带水资源短缺、时空分布不均是我国的基本国情。1.1 农田水利发展史 中国大部分地区的气候受季风的影响，降水量的年际分配和年内分配很不均匀，旱涝灾害频繁，亟须修建农田水利工程来加以调节，进行灌溉或排水。可以说，中国的农业发展史同时也是一部发展农田水利、克服旱涝灾害的斗争史。中国农田水利史大体经历了下列7个发展时期。第一阶段：战国以前时期（公元前480以前）与奴隶社会相适应的农业生产方式是井田制。传说布置在井田上的灌排沟洫（渠道）在公元前2070年前后大禹治水时已经出现，限于当时的生产力水平， 一般规模较小。周代，农田沟洫已形成系统，当时按其功用不同

4、和所控制的耕地面积大小一般分作浍、洫、沟、遂、圳、列各级，分别起着向农田引水、输水、配水、灌水以及从农田排水的作用，形成有灌有排的农田水利系统。除了从河流中引水的形式外，当时还出现了人工蓄水陂池（即在天然湖沼洼地周围，人工筑堤构成的小型蓄水库，可以调蓄河水和天然降水），提高灌溉保证率。公元前548年楚国还将发展农田水利的政策定为国家法典。第二阶段：战国至西汉时期（公元前480-公元24年）从战国开始，农田水利建设蓬勃兴起，大型渠系工程取代了沟洫，水利工程技术也得到迅速发展。公元前256年秦灭西周后，在蜀郡守李冰的主持下，修建了举世闻名的都江堰。工程建于岷江冲积扇地形上，为无坝引水渠系。渠首工程

5、主要由鱼嘴、宅瓶口和飞沙堰3部分组成。在科学技术上有许多创造，是古代灌溉渠系中不可多得的优秀典型。都江堰除灌溉效益外，还有防洪、航运和城市供水的作用，促进了川西平原的经济繁荣。第二阶段：战国至西汉时期（公元前480-公元24年）战国末年在今湖北宜城的白起渠是陂渠串联式灌溉工程。它从汉水支流蛮水引水，将分散的陂塘和渠系串联起来，提高了灌溉保证率。关中平原上规模最大的郑国渠，秦王政元年（公元前246年）由郑国主持兴建。它西引泾水，东注洛水，干渠全长300余里，灌溉面积号称4万余顷。西汉太始二年（公元前95年）又扩建了白渠，灌溉面积4500余顷（参见郑白渠）。在渭水及其支流上，则有成国渠、蒙茏渠、灵

6、轵渠。利用济水的灌溉工程有以井渠施上技术著称的龙首渠。 紫鹊界梯田起源于先秦，盛于宋明，已有两千余年的历史，最早为苗瑶两族祖先开创，是南方稻作文化和苗瑶山地渔猎文化交融揉合的历史遗存，是人与自然的伟大杰作。她集自然美、古朴美、形态美、文化美于一体，兼有广西龙胜梯田的秀美、云南哈尼梯田的大气、菲律宾巴纳韦梯田的险峻、越南沙坝梯田的飘逸，特色鲜明、风格独具，有“梯田王国”之美誉。是首批世界灌溉工程遗产、国家自然文化双遗产、国家级风景名胜区、国家AAAA级旅游景区、中国重要农业文化遗产、国家水利风景区。第三阶段：东汉至南北朝时期（公元25-581年）这一时期，海河、黄河、淮河、长江、钱塘江诸流域农田

7、水利建设均有发展，其中以淮河流域陂塘建设成就更为突出。淮河上中游多丘陵，适于修建陂塘。三国时期曹魏在淮河南北大兴屯田，修建陂塘等灌溉工程较多。上述在郦道元水经注中记述较详。除淮河流域之外，唐白河流域的陂塘也较发达。这时期还发明了一些灌溉机械和水力驱动的机械，如翻车（龙骨水车）、渴乌（虹吸管）、水排（水力鼓风机）等。第四阶段：隋唐宋时期（581-1271年）社会获得较长时期的安定，水利发展迅速。北方地区农田放淤和水利管理也有重大进步；南方蓄水塘堰迅速发展，浙江鄞县东钱湖、广德湖和小江湖等均创自唐代，其中东钱湖灌田20余万亩，至今兴利；东南沿海的渠系灌溉工程大多兼有抵御海潮内侵的作用。圩田水利成就

8、显著。太湖圩田兴起较早，唐代后期已较发达；湘、鄂、皖沿江地区也有圩田兴作。唐宋时期灌溉机械较前代有重大发展，南方普遍使用水车，水力运转的提水机械和农业加工机械的发展也颇可观。在田间灌溉技术方面，唐代主要灌区内各支渠之间和支渠控制范围的各斗渠之间，按作物需水和地段的不同实行轮灌。此外，至迟在宋代已经实现对小流域范围的水位测量和控制。第五阶段：元明清时期（1271-1911年）农田水利工程在各地普遍兴修，但著名的大型工程较少，江南地区成就显著。继太湖圩田之后，两湖地区垸田和珠江三角洲堤围迅速兴起。边远地区农田水利和江浙海塘建设进一步发展。农田水利著作大量涌现。涌现了一批以郭守敬、王祯、徐光启等人最

9、著名的农田水利科学家。第六阶段：民国时期（1912-1949年）本期吸收西方传入的水利科学与技术，兴建了不少新型灌区，开创了农田水利科学实验，制定了比较科学的水利法，从而开始了取代古代水利技术的过程。西北地区农田水利建设以20世纪30年代陕西兴建的泾惠渠、洛惠渠、渭惠渠等几处大型灌溉工程最为著称。民国年间曾参照西方国家水法，制定了比较科学的水利法，在1942年颁行，共9章71条。除水利法外，对于农田水利还有若干补充条例，如1943年公布的兴办水利事业奖励条例、各省发行水利公债举办农田水利原则，1944年通过的各省酌拨田赋超收部分成数兴办农田水利办法，以及统筹防洪和灌溉的整理江湖沿岸农田水利办法

10、大纲等。 从1952年到1980年的近三十年间，国家用于水利的资金近800亿元，其中，地方及社队自筹也近百亿元，建成了大量的防洪、灌溉、排涝、发电等工程设施。期间，全国各地修建大型水闸241座，建成大、中、小型水库86000座（而解放前只有大中型水库23座），塘坝640万处，总库容量达4000亿立方米（包括电力投资的库容1100亿立方米）；建设万亩以上灌区5000多处；机械排灌动力由解放初的9万多马力发展到7000多万马力；机电井从零开始发展到209万眼；水利结合发电装机900万千瓦。第七阶段：新中国时期（1949年以后） 全国解放后，毛泽东先后作了“一定要把淮河修好”，“要把黄河的事情办好”

11、，“一定要根治海河”等题词，指出“要准备大灾大难，赤地千里，无非是大旱大涝，还要准备打大仗”，带领几亿人民在农业合作化、大办人民公社的基础上，进行了空前的水利建设。 来自农村的毛泽东，深知水利对农业的影响。早在1934年，毛泽东在江西瑞金召开的第二次全国工农兵代表大会上讲到经济政策时，就已经提出“水利是农业的命脉，我们也应予以极大的注意”的号召。在延安，他又把“兴修有效水利”列为提高农业技术首位的方针。 中国治水几千年，所有的功业加起来也抵不上这几十年的大规模农田水利建设。这些水利工程初步控制了普遍的洪水灾害，稳定了七大流域，极大地促进了农业生产的发展，使神州面貌发生了翻天覆地的变化。（一）农

12、田水利具有重要地位和作用，当前及今后一个时期需要继续大力发展农田水利 特殊的自然和气候条件决定了我国是一个需要全域灌溉的国家，要解决粮食问题必须大力发展农田水利。 农田水利在改善农业生产条件、提高农业综合生产能力、保障国家粮食安全、促进经济社会发展等方面具有极其重要的作用。 在人增地减水少的情况下，满足粮食生产需要，需要新增灌溉面积1.5-2.5亿亩，要求下大力气发展农田水利。1.2 条例的立法背景1.2 条例的立法背景 （二）当前农田水利建设组织、管理问题突出，大力发展农田水利遇到前所未有的体制性障碍，迫切需要出台专门法规水资源短缺、时空分布不均是我国的基本国情。近些年来，随着人增地减水缺的

13、矛盾日益突出，保障粮食等农产品供求平衡的任务更加艰巨，而农业比较效益持续下降又制约了农田水利投入的积极性，农田水利建设组织难、管理难等问题突出。面临的突出难题：建设投入不足；规划统筹乏力；建设标准混乱；产权缺失；管护机制薄弱；用水效率低下；灌溉水源和灌溉工程设施被随意侵占。1.2 条例的立法背景迫切需要解决：一是如何看。根据形势发展明确定性。二是如何干。明确规划的地位和作用，确立县级规划的权威性。三是谁来干。在农村生产方式发生重大变革的情况下，明确谁来建设、管理农田水利。四是谁投资。根据定性，明确政府和农民的投入责任。1.2 条例的立法背景（三）各地形成了很好的做法与经验，需要从国家层面出台行

14、政法规加以总结、确认与推广吉林、黑龙江、湖南等地出台了农田（村）水利的专门法规，为制定农田水利条例提供了成功经验。各地积极探索实践，形成了许多好的做法和经验，需要立法总结、确认与推广。1.2 条例的立法背景 2010年7月29日，湖南省第十一届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过了湖南省小型农田水利条例，自2010年11月1日起施行。 2012年3月1日，湖南省第十一届人民代表大会常务委员会第二十八次会议修正。（四）党中央、国务院高度重视农田水利事业发展，社会各界对农田水利立法十分关注和期盼习近平总书记要求，下决心补上农田水利方面的欠账，既要重视大型水利工程这样的“大动脉”，也要重视田间地头

15、的“毛细血管”，解决好农田灌溉“最后一公里”问题。李克强总理强调，强化体制机制创新，加快完善水利基础设施网络，大规模推进农田水利建设。2011年中央1号文件提出大兴农田水利建设。全国人大常委会专题询问农田水利建设工作情况，人大代表、政协委员多次提议加快农田水利立法。1.2 条例的立法背景结论： 全面总结多年来农田水利工作实践经验和部分地方立法经验，针对工作中存在的突出问题，研究制订农田水利条例，把中央关于农田水利的方针政策和实践中行之有效的作法用法规的形式固定下来，建立健全农田水利基本制度和长效机制，为农田水利可持续发展提供法制保障，是十分必要和紧迫的。1.2 条例的立法背景1.3 条例的立法

16、目的 第一条为了加快农田水利发展，提高农业综合生产能力，保障国家粮食安全，制定本条例。1.4 条例的立法过程2007年3月，启动立法专题研究，设置了10个专题，由23个省市水利厅和水利部有关科研、设计单位承担。部农水司先后组织三次会议研讨专题成果；2008年，开展立法前期研究报告，着手起草法律草稿；2009年，多次召开专家咨询，并征求各地水利部门意见。2010年5月，形成农田水利法建议草案；1.4 条例的立法过程2010年下半年， 经与国务院法制办协商，农田水利法与农村供水条例合并为农村水利条例；2011年，落实中央1号文件，形成两个版本的建议草案；2012年4月，全国人大常委会专题询问农田水

17、利建设工作情况，陈雷部长受国务院委托报告工作，明确适时出台农田水利方面的的行政法规。之后，水利部加快起草条例；2013年6月，成立了水利部农田水利立法工作领导小组及其办公室。先后组织开展了专题研究、条文起草、征求意见、咨询论证、实地调研、修改完善、部门协调等工作；2014年1月，征求中央和国务院有关部门以及省级人民政府的意见。2014年6月，水利部提请国务院审议条例国务院法制办组织开展专题调研。2015年1月，国务院法制办公开征求意见。2016年4月27日国务院第131次常务会议审议通过条例，5月17日李克强总理签署国务院第669号令公布，自2016年7月1日起施行。1.4 条例的立法过程2、

18、条例的总体原则和思路2.1 条例的总体原则 第三条发展农田水利，坚持政府主导、科学规划、因地制宜、节水高效、建管并重的原则。一是科学规划、协同推进。以农田水利规划为宏观依据整合各类农田水利建设项目，促使各方投入形成合力、工程建设形成体系。二是建管并重、明确责任。通过标准规范、程序控制，保证农田水利工程建得好；通过明确主体、强化责任，保证农田水利工程用得上、用得久。三是科学灌溉、节约用水。通过鼓励采用先进的灌溉技术和高效的灌溉设施，推动农田灌溉节约、环保、可持续用水。2.2 条例的基本思路四是各方参与、加大扶持。政府多渠道筹措资金、保障投入，统筹做好农田水利工程建设，尤其是建好农田水利“大动脉”

19、；鼓励农村集体经济组织、农民用水合作组织、农民和其他社会力量进行农田水利工程建设和运行维护，畅通“毛细血管”，解决好农田灌溉“最后一公里”问题；完善扶持激励政策，调动各方面力量参与农田水利建设的积极性。2.2 条例的基本思路3、条例的主要制度和规定3.1 条例的基本结构条例共8章45条，包括：第一章总则（共5条）第二章规划（共6条）第三章工程建设（共6条）第四章工程运行维护（共8条）第五章灌溉排水管理（共9条）第六章保障与扶持（共6条）第七章法律责任（共4条）第八章附则（共1条） 第二条农田水利规划的编制实施、农田水利工程建设和运行维护、农田灌溉和排水等活动，适用本条例。3.2 条例的适用范围

20、制度一：政府主导制度 第三条发展农田水利，坚持政府主导、科学规划、因地制宜、节水高效、建管并重的原则。3.3 条例的主要制度规定（1）农田水利定性及其与国家经济体制和农村生产方式的适应程度深刻影响农田水利发展，当前农田水利定性已经成为关系其长远发展的根本问题改革开放前，农田水利没有定性，农田水利建设管理体制与农村生产方式相适应，人民公社及生产队作为兴修农田水利的主要力量，农田水利事业得到较快发展。改革开放初期，人民公社解体，农村集体经济消弱，农田水利切块由地方负责，由于农田水利没有定性，地方政府投入不足，农民投入锐减，农田水利一度出现滑坡。1988年国家出台“两工”政策，农田水利定性问题得到缓

21、解，农田水利建设得到逐步恢复与增长。农村税费改革取消“两工”后，农田水利建设与管理失去了主要投入来源，农田水利建设陷入困难。 2003年之后，党和政府更加重视农田水利，不断加大投入，公共财政在农田水利建设中的主导地位日益突出，农田水利呈现恢复性增长。但农田水利定性问题并没有解决，农田水利建设滞后局面仍然没有得到根本扭转。 当前，农村生产方式已经或正在发生重大变革，与农田水利建设管理体制不相适应，农田水利定性已经成为影响其长远发展的根本问题。 （2）农田水利具有公益性、基础性和战略性，兼有一定的经营性2011年中央1号文件明确：水利具有很强的公益性、基础性、战略性。农田水利公益性特征更加突出：一

22、是为农业生产服务，直接关系粮食安全、社会稳定、经济发展，事关全社会利益。二是市场难以有效配置。国际惯例：欧美及日本等发达国家的农田水利基本上都作为公益性工程对待，政府给予大量补贴。部分具有经营性。（3）农田水利定性决定了大力发展农田水利必须统筹谋划，做好顶层设计，充分发挥政府的主导作用，加大投入力度，完善相关政策科学确定发展目标、建设任务、投资规模，全面分析全局性、关键性问题，统筹谋划重点领域和关键环节的改革，理清发展思路，明确政策措施，提出总体制度架构。健全完善相关法律、法规、规章以及技术标准体系，规范建设与管理活动；科学制定规划，统筹开展建设与管理；建立投入稳定增长机制，加大财政投入；调动

23、各方面的力量，建好、用好、管好农田水利设施。 县级以上人民政府农田水利工作责任：组织领导农田水利工作（第三条）； 组织开展农田水利调查（第八条）；组织制定农田水利工程建设年度实施计划（第十二条）；保障农田水利工程建设用地需求（第十四条）；确定政府投资建设的大中型农田水利工程运行维护主体（第十八条）；建立农田水利工程运行维护经费合理负担机制（第二十条）；保障农田水利建设投入（第三十五条）；引导社会力量参与建设农田水利工程（第三十六条）；支持社会力量开展农田水利工程经营活动（第三十六条）；建立健全基层水利服务体系（第三十八条）。3.3 条例的主要制度规定乡镇人民政府农田水利工作责任：协助上级人民政

24、府及其有关部门做好本行政区域农田水利工程建设和运行维护等方面的工作（第四条）；协调农村集体经济组织、农民用水合作组织以及其他社会力量开展农田水利工程建设的有关工作（第十一条）。3.3 条例的主要制度规定制度二：规划制度此前由于缺乏统一规划，农田水利存在多头管理、统筹协调不够、资金使用效率低、工程重复建设等问题，必须以农田水利规划为统筹，整合利用好各类涉水项目和资金。2009年，国家发展改革委、财政部、水利部、农业部、国土资源部下发关于印发县级农田水利建设规划编制大纲进一步规范和完善规划编制工作的通知（发改办农经20092348号），共同安排部署编制规划，印发规划大纲，确定了规划编制的主要内容。

25、3.3 条例的主要制度规定近年来，水利部门牵头编制了一系列农田水利综合规划和专项规划。据水利部统计，全国96%有农田水利建设任务的县编制完成了县级农田水利建设规划。这些规划在协调上下游、左右岸、现在和未来等关系，整合支农涉水项目，加快建设和管理方面发挥了积极作用。但由于规划的法律地位不明、一些地方存在无序建设、重复建设的问题，也存在该建未建的现象，影响了农田水利整体协调推进和预定目标的实现。条例规定了农田水利规划的编制主体、编制内容、编制依据、审批程序以及与其他规划的衔接关系，明确了农田水利规划的法律地位。3.3 条例的主要制度规定（1）规划的编制主体 第六条国务院水行政主管部门负责编制全国农

26、田水利规划。 县级以上地方人民政府水行政主管部门负责编制本行政区域农田水利规划。3.3 条例的主要制度规定（2）规划的编制内容 第七条编制农田水利规划应当统筹考虑经济社会发展水平、水土资源供需平衡、农业生产需求、灌溉排水发展需求、环境保护等因素。 农田水利规划应当包括发展思路、总体任务、区域布局、保障措施等内容；县级农田水利规划还应当包括水源保障、工程布局、工程规模、生态环境影响、工程建设和运行维护、技术推广、资金筹措等内容。3.3 条例的主要制度规定（3）规划的编制依据 第八条县级以上人民政府应当组织开展农田水利调查。农田水利调查结果是编制农田水利规划的依据。 县级人民政府水行政主管部门编制

27、农田水利规划，应当征求农村集体经济组织、农民用水合作组织、农民等方面的意见。3.3 条例的主要制度规定（4）规划的审批程序 第六条国务院水行政主管部门负责编制全国农田水利规划，征求国务院有关部门意见后，报国务院或者国务院授权的部门批准公布。 县级以上地方人民政府水行政主管部门负责编制本行政区域农田水利规划，征求本级人民政府有关部门意见后，报本级人民政府批准公布。3.3 条例的主要制度规定（4）规划的审批程序 第九条农田水利规划确需修改的，应当按照原审批程序报送审批。3.3 条例的主要制度规定（5）规划的衔接关系 第十一条编制土地整治、农业综合开发等规划涉及农田水利，应当与农田水利规划相衔接，并

28、征求本级人民政府水行政主管部门的意见。3.3 条例的主要制度规定（6）规划的法律地位 第九条经批准的农田水利规划是农田水利建设和管理的依据。 当前，最关键的问题是明确规划的地位与作用，确立县级规划的权威性，把农田水利规划作为安排农田水利建设项目、制定农田水利建设管理政策、规范农田水利建设活动的重要依据，保证一张蓝图绘到底，一任接着一任干，各个部门按照共同的规划共同干。3.3 条例的主要制度规定建立农田水利工程建设规划同意书制度是落实规划的重要抓手，符合行政许可法的有关规定，也有地方实践支撑，但是难度较大农田水利在改善农业生产条件、提高农业综合生产能力、保障国家粮食安全、促进经济社会发展等方面具

29、有极其重要的作用，关系到粮食安全、经济安全和国家安全，同时农田水利是对有限水土资源的开发利用，涉及多方利益，属于需要按照法定条件予以批准并赋予特定权利的事项，符合行政许可法第十二条第（一）、（二）项要求，可以设定行政许可。2013年国务院关于严格控制新设行政许可的通知，明确今后起草法律、行政法规草案一般不新设行政许可。地方探索农田水利规划统筹机制安徽，成立县级农田水利建设规划委员会，制定了议事规则。江西，相关部门分工协作实施规划。黑龙江，按照农田水利规划，统筹安排项目，集中整合使用农田水利建设资金和农业综合开发、扶贫开发、以工代赈、商品粮基地建设、土地整理等与农田水利有关的资金。山东，经批准的

30、农田水利规划是农田水利建设管理工作的依据。新建、改建、扩建农田水利及其他涉及农田水利的建设项目，应当符合农田水利规划。（7）规划的实施 第十条县级以上人民政府水行政主管部门和其他有关部门按照职责分工负责实施农田水利规划。 第十二条县级人民政府应当根据农田水利规划组织制定农田水利工程建设年度实施计划，统筹协调有关部门和单位安排的与农田水利有关的各类工程建设项目。3.3 条例的主要制度规定制度三：投入保障制度 建国以来农田水利投入机制经多次调整完善，当前农田水利投入体制不完善、投入缺口大，与农田水利的定位极不适应改革开放前，农田水利投入机制符合当时的经济、财政和农村集体管理体制，农田水利快速发展。

31、改革开放初期，废除了人民公社，财政制度改革，投入下降，农田水利建设出现低潮。 深化改革时期，“两工”制度增加了农民投入，农田水利的快速发展。3.3 条例的主要制度规定制度三：投入保障制度新世纪以来，政府投入增加，但农民投入锐减，缺口巨大。随着城镇化、工业化的深入发展，务农的劳动力越来越少，如果不及时完善投入机制，农田水利投入缺口将难以有效弥补，农田水利建设滞后的局面难以扭转。3.3 条例的主要制度规定政府大量补贴农田水利是国外的通行做法美国，农业灌溉骨干工程一般是联邦政府赠款50%，其余50%由地方负责。日本，工程规模越大中央补助越多，中型灌区中央财政补助达到75%。欧盟，最高补贴可达项目预算

32、的80%。法国，政府对农田水利工程补贴额度在25%以上，灌溉工程高达60%，较大项目国家补助60%80%。印度，小型灌溉项目所需投资的1/3由政府补助，其中中央和地方各50%。巴西，联邦政府负责关系全国农业经济发展的大型水利枢纽工程，农业生产者负责配套工程。 农田水利稳定投入机制框架：大中型工程或村以上工程由政府投资；小型工程或村内工程政府给予补助；各级政府投入在规划中明确，并纳入财政预算。农田水利点多、面广、量大，由政府包办不现实，应分别对待。大中型工程或村以上工程，由政府全额投资；小型工程或村内工程由农民负责建设与管理，政府给予补助或奖励。在编制农田水利规划过程中，明确政府与农民及中央与地

33、方的投资规模。各级政府按照批准的规划落实建设资金。鼓励与引导社会资本投入。制度三：投入保障制度（1）政府主导 第三条发展农田水利，坚持政府主导、科学规划的原则。县级以上人民政府应当加强对农田水利工作的组织领导，采取措施保障农田水利发展。 第三十五条农田水利工程建设实行政府投入和社会力量投入相结合的方式。县级以上人民政府应当多渠道筹措农田水利工程建设资金，保障农田水利建设投入。3.3 条例的主要制度规定制度三：投入保障制度（2）规划统领 第十二条县级人民政府应当根据农田水利规划组织制定农田水利工程建设年度实施计划。3.3 条例的主要制度规定制度三：投入保障制度（3）扶持引导 第三十六条 县级人民

34、政府应当及时公布农田水利工程建设年度实施计划、建设条件、补助标准等信息，引导社会力量参与建设农田水利工程。县级以上地方人民政府应当支持社会力量通过提供农田灌溉服务、收取供水水费等方式，开展农田水利工程经营活动，保障其合法经营收益。县级以上地方人民政府水行政主管部门应当为社会力量参与建设、经营农田水利工程提供指导和技术支持。3.3 条例的主要制度规定制度三：投入保障制度（4）配套政策支持 第三十五条（金融支持与用电优惠）国家引导金融机构推出符合农田水利工程项目特点的金融产品和服务方式，加大对农田水利工程建设的信贷支持力度。 农田灌溉和排水的用电执行农业生产用电价格。3.3 条例的主要制度规定 制

35、度四：产权制度 据初步统计，目前，我国国有工程主要以大中型骨干工程为主，产权相对明确；小型工程中，约20%的以经营性为主的工程在20世纪90年代以后实施了产权改革，明晰了产权，但出现了一些新情况、新问题，大量无经营性收益或经营性收入不足以弥补成本的工程尚未实施改革。因此，农田水利工程产权改革的重点与难点是小型工程。3.3 条例的主要制度规定明晰产权是小型农田水利工程良性运行的外部属性要求改革开放前，农田水利工程主要由集体组织农民修建与管护，工程建设主体明确，责任落实到位，产权问题不突出；伴随人民公社解体、农村集体弱化、“两工”取消，大量农民工外出，原有的工程建设管护机制逐渐打破，工程产权虚置，

36、正外部性得不到补偿，有人用、无人管现象突出，陷入“公地悲剧”；今后我国仍将大力发展小型农田水利，产权问题如不解决，新建工程将无法良性运行。小型农田水利工程产权改革的特点基础薄弱：多数工程老化失修，部分工程功能丧失，需要更新改造方能发挥效益。要素更多：不仅涉及水利工程本身，更涉及与农田水利工程相关的水资源、土地资源等多项要素，权益关系复杂。公益性强：直接服务于“三农”，具有很强的公益性权益关系复杂：工程量大面广，投资多元化、权责复杂化，确权困难。小型农田水利工程产权改革面临的困境如何选择合适的产权主体：小型农田水利工程具有整体性、系统性，很难由单一农户或个体进行建设和管护；有些工程涉及农业生产、

37、农民生活等公共利益，不能简单私有化。如何选择科学合理的产权主体，是进行小型农田水利工程产权改革面临的主要难题。如何建立健全责权利相匹配的产权制度：农田水利工程长期亏本运行，管护资金来源不明确，导致工程管护不足、加速报废。合理划分各方主体成本分摊比例，形成责权利相匹配的产权制度，是进行小型农田水利工程产权改革的关键问题。政策需求之一：明确产权、落实管护主体大中型工程，主要由政府投资，产权归国家所有；小型工程，产权划归受益主体所有。受益农户较多的，可按受益范围，归农村集体经济组织、村民委员会或用水合作组织所有；农户自用的，归农户所有。非政府投资的工程，归投资者所有。农田水利工程管理采取专业管理和用

38、水户自主管理相结合的管理方式。国家所有工程由国家设立工程管理单位管理。其他农田水利工程由产权人管理。集体所有的农田水利工程可由农民用水合作组织管理，也可由村民委员会确定管理形式。政策需求之二：明确经费来源渠道，有效补偿成本，保障收益权小型农田水利工程运行管护经费通过收取水费、财政补贴、政策优惠等渠道获得。政府所有的工程,由政府落实管护经费，中央政府和地方政府合理分摊。农村集体经济组织、村民委员会或用水合作组织所有的村内工程，经受益主体同意，合理收取水费，政府对公益性工程运行维护经费给予补助。投资者所有的工程，合理收取水费，补偿工程运行管理费用。 制度四：产权制度 农田水利条例坚持“谁投资、谁所

39、有”的基本原则，主要对运行维护主体进行了界定3.3 条例的主要制度规定 制度四：产权制度 第十八条农田水利工程按照下列规定确定运行维护主体： （一）政府投资建设的大中型农田水利工程，由县级以上人民政府按照工程管理权限确定的单位负责运行维护，鼓励通过政府购买服务等方式引进社会力量参与运行维护； （二）政府投资建设或者财政补助建设的小型农田水利工程，按照规定交由受益农村集体经济组织、农民用水合作组织、农民等使用和管理的，由受益者或者其委托的单位、个人负责运行维护；3.3 条例的主要制度规定 制度四：产权制度 （三）农村集体经济组织筹资筹劳建设的农田水利工程，由农村集体经济组织或者其委托的单位、个人

40、负责运行维护； （四）农民或者其他社会力量投资建设的农田水利工程，由投资者或者其委托的单位、个人负责运行维护； （五）政府与社会力量共同投资建设的农田水利工程，由投资者按照约定确定运行维护主体。 3.3 条例的主要制度规定 2014年，水利部、财政部、国家发展改革委在全国开展以“改革项目实施方式、明晰和移交工程产权、创新运行管护模式”为主要内容的农田水利设施产权制度改革和运行管护机制试点工作，我省确定长沙市长沙县、常德市澧县、益阳市南县、怀化市鹤城区及娄底市双峰县等5县（区）为国家级试点县。两年来，各地立足本地实际积极探索，改革工作按规定节点稳步推进，成效符合预期。 南县经过两年多的运作，从农

41、田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制无先例、无模式、无经验的“三无”试点县。通过摸索、探讨、总结，再摸索、再探讨、再总结的办法，一步一个脚印推进这项工作，到2016年底，基本完成农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点各项工作。 制度五：运行维护制度 运行维护是当前农田水利管理的最薄弱环节，关键是农田水利工程运行维护经费分摊机制不健全，经费落实不到位，农田水利工程长期亏本运行，加速工程老化失修。今后一个时期，农田水利投入将进一步增加，工程数量不断增多，资产规模不断扩大，如不尽快解决工程运行维护问题，新建工程也将面临维护不足、加速报废等问题，影响农田水利可持续发展。3.3 条例的主要制

42、度规定问题一：农田水利工程运行维护费用缺口大大中型灌区灌区管理单位两费落实缺口依然很大，大量灌区管理单位尚未启动或完成水管体制改革，两费落实更不乐观。实收农业水费仅占农业供水成本的三分之一，如果没有其他补偿渠道，农业水费收入远不能满足工程运行管理需要。在不计提折旧的情况下，全国大中型灌区每年成本补偿缺口在150亿元左右。小型灌区和末级渠系供水价格普遍低于供水成本，工程运行维护经费严重不足，在不计提折旧的情况下，小型灌区每年成本缺口在65亿元左右。问题二：农民承受能力低，提高水价行不通。一是国有工程水费难增加，农民希望减免水费。二是末级渠系水费难增加。目前，如果采用国有工程水价加末级渠系水价的终

43、端水价，农民较难承受得起，如果仅承担末级渠系水价，农民尚可承受。问题三：地方财力有限，补贴难以到位。近年来，地方政府不断加大对农田水利工程运行维护费用的补贴力度，积极落实两费，然而由于财力所限，无法承担全部补贴费用。尤其是粮食主产区和中西部地区，农田水利工程运行维护费用缺口更大，补贴要求更强烈。政策需求大中型工程由财政落实管护经费。工程运行维护经费由政府负责落实，中央政府和地方政府合理分摊。建议中央财政对粮食主产区和中西部地区大中型灌区进行财政补贴，其他地区灌区由省级及以下财政给予补贴。同时，各级政府及水行政主管部门要加强用水管理，确保节约用水。小型工程运行维护费用主要由农民承担，政府给予适当

44、补助。工程运行维护经费由农民承担，超出农民承受能力的，地方政府对公益性工程运行维护经费给予补助。 制度五：运行维护制度 第二十条 县级以上人民政府应当建立农田水利工程运行维护经费合理负担机制。 农田水利工程所有权人应当落实农田水利工程运行维护经费，保障运行维护工作正常进行。 第二十七条农田灌溉用水应当合理确定水价，实行有偿使用、计量收费。3.3 条例的主要制度规定 制度五：运行维护制度 农田水利条例规定政府建立合理负担机制，所有权人落实维护经费，供水应当计收水费。建议结合农业水价综合改革等落实维护经费。3.3 条例的主要制度规定国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见 供水价格原则上应达到或

45、逐步提高到运行维护成本水平；确有困难的地区要尽量提高并采取综合措施保障工程良性运行。水资源紧缺、用户承受能力强的地区，农业水价可提高到完全成本水平。建立农业用水精准补贴机制。在完善水价形成机制的基础上，建立与节水成效、调价幅度、财力状况相匹配的农业用水精准补贴机制。补贴标准根据定额内用水成本与运行维护成本的差额确定，重点补贴种粮农民定额内用水。国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见（国办发20162号）建立节水奖励机制。逐步建立易于操作、用户普遍接受的农业用水节水奖励机制。根据节水量对采取节水措施、调整种植结构节水的规模经营主体、农民用水合作组织和农户给予奖励，提高用户主动节水的意识和积极

46、性。渠道筹集精准补贴和节水奖励资金。统筹财政安排的水管单位公益性人员基本支出和工程公益性部分维修养护经费、农业灌排工程运行管理费、农田水利工程设施维修养护补助、调水费用补助、高扬程抽水电费补贴、有关农业奖补资金等，落实精准补贴和节水奖励资金来源。 制度六：农田水利工程设施保护与占用补偿制度 目前我国有效灌溉面积9.6亿亩，全国水土条件匹配且容易开发的灌区均已建成，为保障粮食安全，未来需在现有基础上再新增1.5-2.5亿亩。据测算，今后新增灌溉面积亩均成本超过1万元，新增1.5-2.5亿亩至少需投入1.5-2.5万亿元，难度极大，代价极高。因此，必须建立灌溉面积控制红线。3.3 条例的主要制度规

47、定现实情况：占用灌溉面积十分严重建设占用的耕地中，大部分占用的是农田有效灌溉面积，约为占用耕地的69%。农田有效灌溉面积存在新增与减少并存局面，占用灌溉面积情况十分严重，约占总减少面积的13.5%28.7%。问题原因：制度不健全，现行办法主要适用于国有工程，小型农田水利工程的占用补偿制度不明确，2000-2010年全国累计占用农田有效灌溉面积3511万亩。产权不清晰，监管不到位，补偿标准低，现行办法要求对占用农业灌溉水源、灌排工程设施进行补偿，但在实施过程中仍存在监管不到位、补偿标准低、行政干扰补偿等问题。现行制度不健全、产权不明晰等问题，造成农田有效灌溉面积被大量占用，亟需建立健全补偿制度。

48、 政策需求确立农田灌溉面积控制红线。国家实行有效灌溉面积保护制度，要求划定全国灌溉面积红线，并综合考虑各地区耕地保护红线、人口规模、灌溉发展水平等因素，明确各省的灌溉面积红线指标。建立健全补偿制度。明确全部农田水利工程纳入补偿范围。划定农田水利工程管理和保护范围，设立标志。规范占用行为。任何单位和个人，都不得随意占用农田水利工程设施和灌溉水源。对确需占用的，必须由严格的批准手续，并采取相应的补救措施。严格按照等效替代工程设施的总投资额交纳开发补偿费，不得减免。 制度六：农田水利工程设施保护与占用补偿制度 第二十四条任何单位和个人不得擅自占用农业灌溉水源、农田水利工程设施。 新建、改建、扩建建设

49、工程确需占用农业灌溉水源、农田水利工程设施的，应当与取用水的单位、个人或者农田水利工程所有权人协商，并报经有管辖权的县级以上地方人民政府水行政主管部门同意。 占用者应当建设与被占用的农田水利工程设施效益和功能相当的替代工程；不具备建设替代工程条件的，应当按照建设替代工程的总投资额支付占用补偿费；造成运行成本增加等其他损失的，应当依法给予补偿。补偿标准由省、自治区、直辖市制定。3.3 条例的主要制度规定 制度七：农业用水管理制度 我国农业用水现状：农业用水占全国用水总量的60%以上；大水漫灌，农田灌溉水有效利用系数0.536；节水灌溉面积占灌溉面积的45%，其中高效节水灌溉面积仅占25%；部分缺

50、水地区，农业用水浪费严重，灌溉面积无序扩张，超出水资源承载能力。3.3 条例的主要制度规定我国农业用水现状：无序用水，灌区用水管理缺乏统一规范。大量灌溉水源被挤占。污水灌溉，水质监测薄弱，灌溉用水水质监控体系不完善。 制度七：农业用水管理制度 第二十七条农田灌溉用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。 第二十八条灌区管理单位应当根据有管辖权的县级以上人民政府水行政主管部门核定的年度取用水计划，制定灌区内用水计划和调度方案，与用水户签订用水协议。3.3 条例的主要制度规定 制度七：农业用水管理制度 第二十九条农田灌溉用水应当符合相应的水质标准。县级以上地方人民政府环境保护主管部门应当会同水行政主

51、管部门、农业主管部门加强对农田灌溉用水的水质监测。 第三十二条国家鼓励推广应用喷灌、微灌、管道输水灌溉、渠道防渗输水灌溉等节水灌溉技术，以及先进的农机、农艺和生物技术等，提高灌溉用水效率。3.3 条例的主要制度规定 制度七：农业用水管理制度 第三十三条粮食主产区和严重缺水、生态环境脆弱地区以及地下水超采地区应当优先发展节水灌溉。 第三十四条规划建设商品粮、棉、油、菜等农业生产基地，应当充分考虑当地水资源条件。水资源短缺地区，限制发展高耗水作物；地下水超采区，禁止农田灌溉新增取用地下水。3.3 条例的主要制度规定 制度八：公众参与制度 第八条县级人民政府水行政主管部门编制农田水利规划，应当征求农

52、村集体经济组织、农民用水合作组织、农民等方面的意见。 第十六条 政府投资建设的农田水利工程由县级以上人民政府有关部门组织竣工验收，并邀请有关专家和农村集体经济组织、农民用水合作组织、农民代表参加。3.3 条例的主要制度规定 制度八：公众参与制度 第五条国家鼓励和引导农村集体经济组织、农民用水合作组织、农民和其他社会力量进行农田水利工程建设、经营和运行维护，保护农田水利工程设施，节约用水，保护生态环境。 第三十三条 国家鼓励企业、农村集体经济组织、农民用水合作组织等单位和个人投资建设节水灌溉设施，采取财政补助等方式鼓励购买节水灌溉设备。3.3 条例的主要制度规定 制度八：公众参与制度 第十八条政

53、府投资建设或者财政补助建设的小型农田水利工程，按照规定交由受益农村集体经济组织、农民用水合作组织、农民等使用和管理的，由受益者或者其委托的单位、个人负责运行维护。 第十九条灌区农田水利工程实行灌区管理单位管理与受益农村集体经济组织、农民用水合作组织、农民等管理相结合的方式。3.3 条例的主要制度规定农民用水合作组织： 农民用水合作组织是按照一定章程，由受益农户自愿组成，自主管理、自我服务的民间合作组织，主要从事小型农村水利工程设施的建设与管护，负责受益区内水量分配、水费收取、水事纠纷调解等。存在问题：一是地位及责权界定难；二是参与工程建设难；三是灌溉水费收缴难；四是经费保障难；五是管理水平低。

54、政策建议：一是明确职能、地位和作用；二是加大财政支持力度；三是明确小型农田水利工程设施产权归农民用水合作组织所有；四是强化乡镇政府对农民用水合作组织的指导和支持；五是创新农民用水合作组织运行管理模式。 目前，全省已组建各类农民用水户协会3091个，其中注册登记1821个，管理灌溉面积2098万亩，约占全省有效灌溉面积的50%，其中长沙县高桥镇百录用水户协会、新化县吉庆镇油溪桥村用水户协会等15个协会为国家级用水合作组织示范组织。 制度九：基层服务体系管理制度 第三十八条县级人民政府应当建立健全基层水利服务体系，将基层水利服务机构公益性业务经费纳入本级政府预算。基层水利服务机构应当履行农田水利建

55、设管理、科技推广等公益性职能。 国家通过政府购买服务等方式，支持专业化服务组织开展农田灌溉和排水、农田水利工程设施维修等公益性工作。 第三十九条县级以上人民政府水行政主管部门应当会同本级人民政府有关部门，制定农田水利新技术推广目录和培训计划，加强对基层水利服务人员和农民的培训。3.3 条例的主要制度规定基层水利服务机构基层水利服务机构是以小流域、区域或乡镇为单元设置的县级水行政主管部门的派出机构，在其辖区内行使水行政职能，主要承担水资源管理、防汛抗旱、农田水利建设、水利科技推广等公益性职能。 国家出台了关于进一步健全完善基层水利服务体系的指导意见，明确了相关政策。通过制定农田水利条例将相关政策

56、上升为法律。 准公益性专业化服务队伍准公益性专业化服务队伍是为农民提供水利技术服务的专业化队伍，包括抗旱服务队、喷微灌设施维修队、灌溉试验站等。准公益性专业化服务队伍建设处在探索阶段，其经费保障、人员管理、服务体制机制等相关政策有待进一步完善。政策建议：一是明确准公益性专业化服务队伍的职能、地位和作用；二是加大扶持力度。 基层水利服务体系是为农村水利建设、运行、维护和管理提供服务的组织和机构，需要以法律法规形式明确其职能地位，加大扶持力度，完善保障机制。制度十：竣工验收制度 第十六条政府投资建设的农田水利工程由县级以上人民政府有关部门组织竣工验收，并邀请有关专家和农村集体经济组织、农民用水合作

57、组织、农民代表参加。社会力量投资建设的农田水利工程由投资者或者受益者组织竣工验收。政府与社会力量共同投资的农田水利工程，由县级以上人民政府有关部门、社会投资者或者受益者共同组织竣工验收。 大中型农田水利工程应当按照水利建设工程验收规程组织竣工验收。小型农田水利工程验收办法由省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门会同有关部门制定。 农田水利工程验收合格后，由县级以上地方人民政府水行政主管部门组织造册存档。3.3 条例的主要制度规定制度十：竣工验收制度 第十六条政府投资建设的农田水利工程由县级以上人民政府有关部门组织竣工验收，并邀请有关专家和农村集体经济组织、农民用水合作组织、农民代表参加。社会

58、力量投资建设的农田水利工程由投资者或者受益者组织竣工验收。政府与社会力量共同投资的农田水利工程，由县级以上人民政府有关部门、社会投资者或者受益者共同组织竣工验收。 大中型农田水利工程应当按照水利建设工程验收规程组织竣工验收。小型农田水利工程验收办法由省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门会同有关部门制定。 农田水利工程验收合格后，由县级以上地方人民政府水行政主管部门组织造册存档。3.3 条例的主要制度规定制度十一：工程质量安全管理制度 第十五条农田水利工程建设单位应当建立健全工程质量安全管理制度，对工程质量安全负责，并公示工程建设情况。 县级以上人民政府水行政主管部门和其他有关部门应当按照职

59、责分工加强对农田水利工程建设的监督管理。关键词：制度、公示、监管3.3 条例的主要制度规定 制度十二：科技推广制度 第三十一条省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门应当组织做好本行政区域农田灌溉排水试验工作。灌溉试验站应当做好农田灌溉排水试验研究，加强科技成果示范推广，指导用水户科学灌溉排水。3.3 条例的主要制度规定制度十三：农田水利调查制度 第八条县级以上人民政府应当组织开展农田水利调查。需细化：主体、频次、内容、程序等3.3 条例的主要制度规定 制度十四：公示制度 第十五条农田水利工程建设单位应当建立健全工程质量安全管理制度，对工程质量安全负责，并公示工程建设情况。3.3 条例的主要制

60、度规定其他要求 第三十六条县级人民政府应当及时公布农田水利工程建设年度实施计划、建设条件、补助标准等信息，引导社会力量参与建设农田水利工程。3.3 条例的主要制度规定 制度十五：备案制度 第九条下级农田水利规划应当根据上级农田水利规划编制，并向上一级人民政府水行政主管部门备案。3.3 条例的主要制度规定 制度十六：评估制度 第十条县级以上人民政府水行政主管部门应当会同本级人民政府有关部门对农田水利规划实施情况进行评估，并将评估结果向本级人民政府报告。3.3 条例的主要制度规定工程验收与评估的区别：项目竣工验收是在项目工程建成时进行的以工程技术完成为主的项目总结和验收。项目评估（后评价）不仅仅是