东北振兴政策的演进与展望

1、东北振兴政策的演进与展望肖兴志东北财经大学经济与社会发展研究院本报告主要分为四个部分：一是东北经济的基本情况；二是东北振兴政策的形成过程； 三是东北振兴政策的基本思路和要点；四是对东北振兴政策的展望。本报告试图为大家勾画 出东北振兴政策的来龙去脉和未来趋势，为相关政策的理解和研究提供一个基本参考。一、东北经济的基本情况东北三省总人口 1.06亿人，占全国的8.4%，土地面积为79万平方公里，占全国的8.3%。 东北三省是新中国成立后国家大规模投资兴建的主要工业基地之一。“一五”时期，国家 156个重点项目中有58个建在东北，占1/3以上；围绕这58个重点项目又建设了上千个 配套项目，加上几十家

2、“南厂北迁”企业，由此奠定了东北作为中国主要工业基地的地位。 20世纪60年代和70年代，东北工业进一步发展，形成了以能源、原材料、机械装备、化 工、森工和军工等为主、门类齐全的工业体系。直到现在，东北一直是我国重要的石油化工、 钢铁、机床、汽车、电站成套设备、船舶、飞机制造基地。东北老工业基地被称为“共和国 的长子”，几十年来为国家建设和发展做出了重大贡献。（一）基本特点资源丰富。石油、煤炭和森林是东北三省最重要的资源产业，围绕这三大资源产业兴 起了几百家大中型矿、林企业，以这些企业为基地形成了十几个资源型城市。这些城市的人 口数量、土地面积和经济总量均占东北三省的很大比重。全国已探明储量的

3、157种矿藏中东 北有130多种，其中40多种储量居全国前三位。辽宁的铁矿、金刚石等7种矿石储量居全 国首位；吉林的油母页岩储量占全国的1/2以上，硅藻土储量居第一位；黑龙江的石油储 量居全国前列。但是东北三省的资源型产业面临着严重的资源枯竭问题，而且替代产业发展 迟缓，转产接续比较困难。经济总量大。东北三省GDP占全国的比重，1980年为13.4%，1990年为11.27%，1997 年为10.22%，为历史最低。随后开始回升，2001年为11%； 2002年GDP为11605亿元，占 全国的11.33%； 2003年GDP为12955. 2亿元，占全国比重的9.6%。工业经济地位突出。东北

4、三省规模以上工业企业，2001年为10956家，占全国的6.39%； 从业人员为562万人，占全国的10.3%。2002年工业增加值为3310亿元，占全国的10.5%； 利润总额为716亿元，占全国的12.75%； 2003年国有及规模以上非国有企业单位数为11693 家，占全国的5.96%，从业人员为476.61万人，占全国的8.29%，工业增加值为2830.62亿 元，占全国的15%。东北三省工业经济现状面临的基本问题包括：重工业比重大，高新技术 产业比重小；国有工业比重大，外资、私营工业比重小；企业亏损面大，负债率和劳动生产 率与全国水平相比有高有低。国有工业作用显著。2003年东北三省

5、国有及国有控股工业企业为3273家，占全国的 9.5%，利润总额为794.47亿元，占全国的20.71%；工业增加值为2830.62亿元，占全国的 15.03%，从业人员为296.17万人，占全国的13.69%。东北三省国有经济面临以下问题：一 是资产质量较差，经营效益低下；二是企业改制相对滞后，社会包袱重。重要工业品产量比重大。东北三省的一些重要工业品产量占全国的20%以上。2003 年，原油占39.2%，汽车占21.8%，木材占25.5%。交通通信发达。东北三省公路和铁路里程与密度在全国排前列，海港与内河港口发达， 航空运输也居全国前列。2002年，东北三省货物周转量、旅客周转量和邮电业务

6、总量分别 占全国的7.1%、8.7%和9.9%；而2003年其比重分别为7.5%、7.3%、9.6%科技教育较发达。2003年，东北三省国有企事业单位专业技术人员为204万多人， 占全国的9.4%；科研活动经费支出为182亿元，占全国的7.9%；研究和试验经费（R&D）支出 为90多亿元，占全国的8.7%；技术市场成交额为82亿元，占全国的7.6%；科技进步水平 总评价在全国分别排第9位、16位和12位。东北三省高等院校数量占全国的10.6%，大学 教职工数量占12.6%，大学毕业生人数占12.8%。社会保障制度建设成效显著。东北三省企业95%以上的职工参加了基本养老保险， 90%左右的职工参

7、加了失业保险，70%以上的职工参加了基本医疗保险，国有企业下岗职工 60%以上实现了再就业。城镇居民最低生活保障工作做得较好，低保人数居全国前列，基本 实现了应保尽保。但是，东北三省就业与社会保障状况仍面临不少困难，主要是“三多一 大”：失业人数多，下岗职工多，低保人数多，社保资金缺口大。此外，东北三省还是我国主要的农业基地，是世界著名的玉米和大豆产业带。2002年 粮食产量为6666万吨，占全国的14.6%。2003年，东北三省耕地面积21526.2千公顷，占 全国的16.55%；农作物总播种面积为18238.6千公顷，占全国的11.97%；农业产值为1438.5 亿元，占全国的9.67%。

8、2003年粮食产量占全国的14.56%，其中玉米占28.95%，豆类占 41.28%，甜菜占 13.23%。（二）与其他区域的比较位次排名国家统计局最近对全国31个地区的经济发展水平进行了比较研究，分别用2001年的8 项主要经济指标衡量并进行综合评价。综合指数在0.6以上的为发达地区，共有3个，分别 为沪、京、津三市。综合指数在0.450.6的为较发达地区，共有6个，辽宁为0.5218， 黑龙江为0.4637，分别居全国第7位和第9位。综合指数为0.350.45的为欠发达地区， 有14个，吉林为0.4416，居全国第10位。0.35以下的为不发达地区有8个（见表1）。表1东北三省综合经济水平

9、及在全国的位次指标全国辽宁吉林黑龙江综合指数0.52180.44160.4637综合指数全国排序第7位第10位第9位发展类别较发达欠发达较发达城市人均可支配收入（元）68605797(20)5340(30)5426(27)农村人均纯收入（元）23662558(10)2182(16)2280(13)城市化率（%）36.2254.24(5)49.68(6)51.54(7)非农产业就业比例（%）5062.82(5)49.31(13)50.44(11)人均GDP（元）739212001 (8)7553(14)9344(10)人均财政收入（元）611883(6)450(14)561(10)城乡收入差（元

10、）44933239(28)3158(30)3146(31)城乡收入比2.92.27(29)2.45(23)2.38(24)注：（1）资料来源于国家统计局研究参考资料2003年第20期；括号内数字为在全国的排序位次。区域间比较20世纪80年代以来，由于改革开放速度和程度不一样，东北三省发展速度明显落后于 长江三角洲和珠江三角洲，与两大区域间的经济实力对比发生了很大变化。1980年东北三 省的GDP是苏、浙、沪三地的74%，1990年下降为69%，2000年和2002年进一步下降为51% 和49%。1980年东北三省的GDP是广东的2.45倍，1990年降为1.35倍，1997年开始，广 东GDP

11、却与整个东北三省GDP相当。2003年8月1日至3日，国务院总理温家宝在长春主持召开振兴东北老工业基地座谈 会，他将“振兴东北”作为国策的高度提出，再次把这个被称为“共和国长子”的区域推到 了国民经济发展的前沿。这是中央为振兴东北做出的重大战略部署，预示着东北有望成为中 国经济的第四个增长极。为了反映东北地区在全国经济发展中所处的地位，我们将东北地区 的主要经济指标与珠江三角洲、长江三角洲、环渤海经济带这三个经济增长极进行一番比较， 以找出其中的差距。这里，广东代表珠江三角洲，上海、江苏、浙江代表长江三角洲，北京、 天津、河北代表环渤海经济带，辽宁、吉林、黑龙江代表东北三省。从GDP总量来看，

12、东北三省基本上位于这四个经济增长极的第二位;从人均GDP、GDP 年均增长率、居民消费水平来看，东北三省位列这四个经济增长极的末位；从居民消费水平 的增长速度来看，东北三省也排在倒数第二位。从固定资产投资规模来看，东北三省位列这 四个经济增长极的最后；从固定资产投资年均增长率来看，东北三省却排列第一，而且东北 三省各年度间固定资产投资增长率的波幅是最小的。从进出口总额来看，东北三省位列这四 个经济增长极的最后；从进出口总额年均增长率来看，东北三省同样排在末位，而且，东北 三省各年度间进出口总额增长率的波幅是最大的。可见，与其他三个经济增长极相比，东北三省的整体经济实力还比较薄弱，产业结构还 不

13、够合理，拉动经济增长的三大动力还不足，但这意味着其发展前景广阔，成长空间巨大。 只有了解和认清东北地区经济发展的现状和不足，才能有助于深刻理解“振兴东北”国策的 重大意义，从而加快东北老工业基地的调整、改造和振兴。缩短东北三省与其他区域间的差 距，必须采取有效的政策措施，推进进一步改革和开放。只有这样，才能真正挖掘东北三省 潜力，充分发挥其主要产业发达、经济基础雄厚的比较优势，使东北老工业基地再现辉煌。二、东北振兴政策的形成过程（一）形成背景振兴东北地区等老工业基地，是新一届中央领导集体审时度势、谋划全局，全面建设小 康社会的又一重大战略部署，是继实施沿海发展战略、西部大开发战略后的又一重大战

14、略决 策。20世纪80年代以来，基于对国际形势的判断，我国从国民经济发展全局出发，对区域 经济布局战略和区域经济政策作了重大调整，确立了以提高宏观经济效益为主要目标的指导 思想和效率优先、兼顾公平的原则，先后实施沿海发展战略和西部大开发战略。这两大战略犹如既相互呼应，又层层递进的“二步棋”：第一步：通过实施沿海发展战略，珠江三角洲和长江三角洲地区加快对外开放，率先发 展、加快发展，东南沿海地区在二十年间成为中国经济的“隆起”地带。这些地区的加速发 展带动了全国经济持续快速增长，对中西部低层次的产业形成了较大的需求拉动。如今，广 东、山东、上海、浙江、福建国内生产总值之和已占全国国内生产总值的近

15、一半。第二步：实施西部大开发战略，加快中西部地区的发展。3年多来，西部地区基础设施 建设、生态环境保护和产业结构调整取得了显著成效，经济发展步伐明显加快。2000年至 2002年，西部地区国内生产总值增长速度与全国各地平均增长速度的差距由1999年的1.5 个百分点，缩小为2002年的0.6个百分点。西部地区的发展，有力地促进了东中西部地区 之间的经济合作，使全国经济社会发展的整体格局发生了积极的变化。实施地区经济协调发展战略，对地区经济结构进行战略性调整，是我国经济进入新的发 展阶段和实现第三步战略目标的要求。党的十六大提出了全面建设小康社会的宏伟目标，做 出了新世纪、新阶段我国经济发展的一

16、系列重大部署，明确提出“支持东北地区等老工业基 地加快调整和改造，支持以资源开采为主的城市发展接续产业”。振兴东北地区等老工业基 地战略由此提出。人们形象地将这一战略称之为中国区域经济协调发展的“第三步棋”。加快东北老工业基地的振兴，这既是东北等地自身改革发展的迫切要求，也是实现国家 经济社会协调发展的重要战略举措。改革开放20多年来，我国经济增长保持了年均9%以 上的速度，这是我们经济实力、综合国力和民族凝聚力大大增强的重要条件。十六大提出国 内生产总值2020年力争比2000年翻两番，要求年均增长速度达到7.2%左右。实现全面建 设小康社会宏伟目标，优化全国经济发展格局，需要东北老工业基地

17、做出更大贡献。同时， 基于全国经济协调发展的需要，要尽快提升东北地区在全国经济的地位。因此，振兴东北老 工业基地，成为我国新世纪新阶段的重大战略。（二）形成过程1.2002年11月8日至15日，中国共产党第十六次全国代表大会召开。大会报告提出 两个支持：“支持东北地区等老工业基地加快调整和改造，支持以资源开采为主的城市和地 区发展接续产业”，这是中央首次明确提出振兴东北等老工业基地的方略。2.2002年12月9日至10日，中央经济工作会议和国务院第一次常务会议进一步明确 指出，要把支持老工业基地加快调整、改造和振兴作为突出的重要任务。3.2003年1月31日，除夕之夜。中共中央政治局常委、时任

18、国务院副总理温家宝来到 辽宁阜新矿业集团艾友矿，了解企业的生产、安全情况，给矿工们拜年。他说，全面建设小 康社会，要把改造和振兴老工业基地作为一项战略任务。4.2003年3月，在第十届全国人民代表大会第一次会议的政府工作报告中提出，采取 有力措施，支持东北地区等老工业基地加快调整和改造，支持以资源开采为主的城市和地区 发展接续产业。5.2003年8月3日，温家宝总理在长春主持召开振兴东北老工业基地座谈会。温家宝 指出，东北地区等老工业基地具有重要的战略地位，要把老工业基地调整、改造和振兴摆到 更加突出的位置，用新思路、新体制、新机制、新方式，走出加快老工业基地振兴的新路子。 同时指出支持东北地

19、区等老工业基地加快调整、改造，同实施西部大开发战略和加快东部地 区发展一起，构成了中国现代化建设的重大战略布局。6.2003年9月10日，温家宝总理主持国务院常务会议讨论并原则同意关于实施东北 地区等老工业基地振兴战略的若干意见（简称“11号文件”）。7.2003年9月29日，中共中央政治局讨论通过关于实施东北地区等老工业基地振兴 战略的若干意见。8.2003年10月5日，中共中央、国务院下发关于实施东北地区等老工业基地振兴战 略的若干意见，就振兴东北地区等老工业基地做出了重大战略部署。文件中明确了对东北 老工业基地的各种扶持政策，包括减债卸负、财政税收支持、项目投融资以及就业、社保等。9.2

20、003年11月，国家发改委批准“振兴东北”第一批100个国债项目，总投资额610 亿元。其中辽宁省获批52项，总投资额440亿元，占全部投资的72.5% ；黑龙江省37项； 吉林省11项。这些项目主要分布在装备制造业、原材料工业和农产品加工项目。资金筹措 方面，除银行贷款以外，企业自筹、引进外资等多种渠道以外，国家还对项目建设进行贴息 贷款。第一批振兴东北国债项目的批准标志着中央振兴东北战略进入实施阶段。10.2003年12月，国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组（简称“东北办”）成 立。它也被称为规划东北等地区老工业基地调整改造工作的“智囊机构”。“东北办”办公 室主任由国家发改委副主任张

21、国宝担任。“东北办”的职责主要集中在研究提出老工业基地 振兴战略、专项规划、重大问题和有关政策、法规的建议；对各地区振兴规划进行指导、论 证、综合平衡和衔接；研究提出老工业基地优势产业发展、资源枯竭城市转型以及重大项目 布局的建议并协调实施；研究提出老工业基地深化改革、扩大开放和引进国内外资金、技术、 人才的政策建议；协调重点基础设施建设、生态环境保护和建设、工业与其它相关产业的协 调发展等方面。“东北办”成立预示“振兴东北”已经全面进入了实质性操作阶段。温家宝 总理亲自担任国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组组长。11.2004年3月，国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组召开第一次全体会

22、议。12.2004年4月，国务院办公厅印发2004年振兴东北地区等老工业基地工作要点。三、东北振兴政策的思路和要点（一）基本原则振兴东北老工业基地，要转变观念，重点把握和坚持以下几项原则：一是坚持深化改革、 扩大开放，以改革开放促调整改造；二是坚持主要依靠市场机制，正确发挥政府作用；三是 坚持走新型工业化道路，促进产业结构优化升级；四是坚持统筹兼顾，注重协调发展；五是 坚持自力更生为主，国家给予必要扶持；六是坚持从实际出发，讲求实效。东北振兴最主要 的思路：只给政策不给钱，振兴东北要靠市场力量。（二）基本要点加快体制创新和机制创新：（1）加快推进国有经济战略性调整；（2）稳妥推进集体企 业改革

23、；（3）努力为民营经济发展营造良好的创业和成长环境；（4）进一步转变政府职能， 切实实行政企分开，减少行政审批事项。大力推进产业结构调整和优化升级：（1）采取有效措施，切实提高东北地区粮食综合 生产能力；（2）按照走新型工业化道路的要求，以市场为导向，引导装备制造业等重点行业、 重点骨干企业以提高国际国内竞争力为目标，在搞好企业改革的基础上加快调整改造和技术 进步，发展新型产业集群；（3）在继续实施好重点国有林区天保工程的同时，将东北部分地 区的部分重点防护林和特种用途林纳入森林生态效益补偿基金实施范围；（4）要扭转东北地 区服务业长期滞后的局面，增加服务业在经济结构中比重；（5）在继续做好辽

24、宁阜新市经济 转型试点工作的基础上，在东北地区选择不同类型的资源枯竭型城市进行试点；（6）要高度 重视生态环境保护和水资源可持续利用工作。加快基础设施建设：（1）加紧完善国道主干线，加强农村公路改造和建设，加快沿海 港口疏港公路、铁路建设，以及口岸公路、桥梁、场站设施建设，改善松花江航道通航条件；（2）加快东北电网电源项目的规划和建设工作，加强东北电网与华北电网、内蒙古东部电 网的联网建设，以适应振兴东北老工业基地战略实施后经济发展对电力需求增长的需要；（3）继续抓好东北地区大江大河治理、农业灌区建设、黑土区水土保持、大伙房输水工程 等在建大中型水利工程建设。扩大对内对外开放：（1）研究提出东

25、北老工业基地扩大对外开放水平的政策措施；（2） 彻底清理阻碍市场开放、影响生产流通的地方法规和部门规章，打破地区封锁和市场分割， 鼓励国内有实力的民营企业和国有大中型企业到东北老工业基地进行兼并和资产重组，积极 吸引国内其他地区的各类生产要素进入东北市场。切实做好就业和社会保障工作：（1）全面贯彻落实党中央、国务院关于就业再就业的 方针和政策措施;进一步做好国有大中型企业主辅分离、辅业改制和分流安置富余人员工作； 重点做好资源枯竭型城市和独立工矿区，以及军工、煤炭、冶金、森工等行业下岗失业人员 的再就业工作；（2）在总结完善辽宁省城镇社会保障体系试点经验的基础上，启动吉林省、 黑龙江省完善社保

26、体系试点工作。大力发展科技教育文化事业：（1）充分发挥老工业基地高等院校集中、科技力量雄厚 的优势，加强“产学研”联合，支持重点企业建设技术开发中心；（2）调整优化高、中等专业 院校学科专业结构，大力发展以就业为导向的职业教育、继续教育和多种形式的职业培训， 加快培养适应东北老工业基地产业结构优化升级的复合型人才和实用型人才，全面提高劳动 者素质与技能；（3）在积极引进资金、引进技术的同时，要更加重视开发人力资源。（三）已经实施的政策措施2004年率先在黑龙江、吉林两省实行全部减免农业税政策。继辽宁之后在黑龙江、吉林两省推开社会保障试点工作；国家拿3.75%，用人单位拿 1.25%，做实个人账

27、户5%，为国企改制创造了良好条件。按照增值税改革的方向，对东北老工业基地装备制造业等八大行业（本规定适用于 黑龙江省、吉林省、辽宁省和大连市从事装备制造业、石油化工业、冶金业、船舶制造业、 汽车制造业、农产品加工业产品生产为主的增值税一般纳税人）允许新购进机器设备所含增 值税税金予以抵扣。2004年，国家新一轮税制改革确定在东北试点。作为中国增值税转型 的试点地区，东北将率先把生产型增值税转型为消费型增值税。对具备条件的部分矿山、油田适当降低资源税税额标准。按照所得税改革方向，实施提高计税工资税前扣除标准等减轻企业税负的有关政策；扶持部分资源型城市实施城市转型项目，东北15个采煤沉陷区的治理工

28、程开工建设。分两次推出160个东北老工业基地调整改造项目和高技术产业化项目。铁道部已与东北三省签署协议，将共建哈大铁路客运专线和东北东部铁路通道（北 起牡丹江市，途经图们、通化、丹东、庄河等城市，南至大连市，全长约1380公里）。对哈 大铁路客运专线建设将采取股份合作形式的新机制，这将大大提高东北地区物流速度，改善 发展环境。四、东北振兴政策的展望政策趋势：继续引起重视，与其他战略共同发展东北振兴政策作为本届政府的工作重点，将继续引起国家重视。2004年11月15日， 温家宝在沈阳主持召开振兴东北等老工业基地工作座谈会并发表重要讲话，指出实施东北地 区等老工业基地振兴战略，是党中央着眼全面建设

29、小康社会全局做出的一项战略决策。随着 东北振兴政策的实施，2004年以来，东北三省外资和民营资本投入大幅度增加，经济增长 速度明显加快，国企改革取得新进展，粮食种植面积大幅增加，农民收入增长加快，经济生 活中出现了一些可喜的变化。2004年上半年，黑龙江、吉林、辽宁三省国内生产总值分别 增长10.6%、14.9%和 12.2%，增速分别比2003年同期加快0.1、4.1和2.7个百分点。振 兴东北老工业基地工作取得良好开端。2004年12月5日，中央经济工作会议提出了 2005年经济工作的六项任务：一是继续加强和改善宏观调控，确保经济平稳较快发展。要实行稳健的财政政策和货币 政策，继续控制固定资产投资规模的过快增长。在落实加强和改善宏观调控的各项政策措施 时，要充分体现区别对待、有保有压的原则；更加注重运用经济手段和法律手段；要不断调 整投资和消费的关系，增加消费对经济增长的拉动作用。二是继续加大对“三农”的支持力度，保持农业和农村发展的好势头。要从提高农业综 合生产能力出发，加强农业基础设施