继续盘问、留置制度刍议

1、继续盘问、留置制度刍议一九九五年二月二十八日第八届全国人民代表大会常务委员会第12次会议审议通过的中华人民共和国人民警察法 规定公安机关为维护社会治安秩序， 有权 对符合法定条件的有违法犯罪嫌疑的人员行使继续盘问权、留置权。按照人民警察法第9条的规定，公安机关的人民警察在维护社会治安秩序时对于经当场 盘问仍然不能证实或排除被当场盘问人的违法犯罪嫌疑，同时符合规定的四种条 件时，将被当场盘问人带至公安机关，经该公安机关负责人批准，一、继续盘问和留置的法律性质继续盘问和留置制度是由人民警察法第9条规定的。公安部在随后发布的关 于公安机关执行人民警察法有关问题的解释中又特别规定：“经县级以上 公安机

2、关批准，公安派出所，城市公安分局和县（市）公安局可以设留置室”。据此，有人就理解为在事实上就形成继续盘问和留置制度的实际内容为：被盘问人经该公安机关批准继续盘问后， 即被留置于留置室，以便继续盘问。在留置室 的设置中，公安部规定，留置室必须具备“安全、卫生、通风、采光”等基本条 件。正是出于安全考虑，留置室一般都是“铁门、铁窗、铁锁”。很明显，对于 公民和社会而言，继续盘问和留置的现实意义就是公安机关以限制人身自由为手 段对被继续盘问人进行留置以以保证继续盘问得以顺利进行的一种强制性法律 措施。于是，他们就提出这种强制措施是行政强制措施还是刑事强制措施的问 题？在回答这个问题之前，特别需要引起

3、注意的是，人民警察法并没有明确规定继续盘问等同于留置，也没有对继续盘问和留置的法律含义予以明确，同时也没有规定对继续盘问人必须采取留置手段。当然，人民警察法在这发面做了模 糊处理，具体原因在此暂不讨论。依笔者理解，继续盘问和留置是两种不同性质 的法律行为。继续盘问是一种警察调查权（中国人民公安大学教授余凌云在 警 察调查权之法律控制一文中就明确指出继续盘问制度是警察调查权），留置是一种行政强制措施。继续盘问既然是一种调查权，那么，被调查对象既可能是自愿配合调查， 也可能 是被强制接受调查。也就是行政法学上的任意性调查和强制性调查。任意调查， 是运用最为广泛的一种调查方法，指纯粹依赖被调查人协助

4、和同意而进行的调查；强制性调查即是指依赖强制性手段迫使被调查人接受调查。表面上看，好像继续盘问是强制调查，但如前所述，人民警察法并未规定对被继续盘问人必须留置，那么也就可以理解为如果被继续盘问人自愿接受公安民警继续盘问，那么，继续盘问就是一种任意性调查；反之，只有当被继续盘问人拒绝配合公安民 警继续盘问时，继续盘问才会是一种强制性调查。当前的一种通行的观念是把留置与继续盘问相等同，这于公安机关依法执行职务 是极为不利的。因为留置作为一种行政强制措施，将会引起一系列的法律后果， 这在后面再讨论。我们先来看看为什么说留置是一种行政强制措施。关于对留置的法律性质的认定，人民警察法没有作处明确的规定，

5、对于其法 律性质的认识，应当说是走过一段曲折的道路。最初就有人不承认留置是一项行 政强制措施，而认为是一项刑事强制措施。我们知道，刑事强制措施来源于刑事诉讼法的明确规定。根据刑事诉讼法 第六章的有关规定，刑事强制措施只有如下五种：拘传、取保候审、监视居住、 拘留、逮捕。很显然，留置盘问措施不是刑事强制措施。根据人民警察法第6条的规定，公安机关具有双重职能，一是刑事侦查职能， 即公安机关有权对其发现的犯罪事实立案并采取侦查所需的法律措施；二是行政管理职能。公安机关行使继续盘问和留置权是一种行政行为， 这一点在理论上应 当没有分歧。1997年公安部在下发给各公安机关的公安机关人民警察基本系 质考试

6、复习题要（公安部政治部编）一书中给留置所下的定义是：“留置是指 公安机关为维护社会治安秩序，在一定时间内对被盘问人依法进行继续盘问的一 种治安行政措施。”这里我们注意到，公安部政治部在定义中并未使用“强制” 二字。那么，留置盘问究竟是不是一种行政强制措施？行政法学上给行政强制措施的定义是：“行政强制措施，系指国家行政机关为维护和实施行政管理秩序，预防和制止社会危害事件与违法行为的发生与存在， 依 照法律法规的规定，针对特定公民、法人或者其他组织的人身、行为、及财产进 行临时性约束或处置的限权性强制措施行为”。行政强制措施作为一种独立的具 体行政行为，又作为行政强制行为的一个构成要件，具有下列法

7、律特征： 1、强 制性。它意味着当行政机关实施强制措施时， 对象人具有隐忍的义务，否则要承 担法律后果；2、非处分性。它一般是限制权利，而不是处分权利；3、临时性。强制措施都是一种中间行为，而不是最终行为；4、实力性。以作为物理性的动作为特征，如对人身的约束。仔细分析一下，留置的特征与行政强制措施的特征 完全吻合。1、强制性。它是不以被盘问人的意志为转移的；2、非处分性。人民警察法第9条明确规定：“经继续盘问，公安机关认为对被盘问人需要依法 采取拘留或者其它强制措施的，应当在前款规定的期间作出决定；在前款规定的 期间不能作出上述决定的，应当立即释放被盘问人。”由此可见，留置具有非处 分性；3、

8、临时性。留置的时间一般为 24小时，最长不超过48小时。可见，它 只是一种临时性限制人身自由措施；4、实力性。留置措施是由公安机关负责实 施，被留置盘问人在留置期间人身失去自由。很显然，从理论上来讲，留置是一种行政强制措施。近几年来，公安部在一些规范性文件中已经明确承认留置是一项限制人身自由的 强制措施，如1998年10月13日公安部批复给北京市公安局的关于盘问留置 时间可否折抵劳动教养期限的批复（公复字19984号）中就明确指出“在办 理劳动教养时，对被劳动教养人采取留置等限制人身自由的强制措施先期羁押 的，具被羁押时间应当折抵劳动教养时间。”在司法实践上，近年来已经有一些公民对公安机关的留

9、置决定提起行政诉讼，得到了法院的支持。1999年4月，湖北省鄂州市农民刘祥安因涉嫌盗窃同村村民的珍珠蚌被鄂州市 梁子湖区公安分局留置盘问，后因证据不足释放。此后，刘祥安状告该分局非法 限制其人身自由。当地两级法院都认为梁子湖区公安分局留置刘祥安的行为是一 项行政强制措施，刘祥安有权对公安机关提出起诉。后来经鄂州市中级人民法院 裁定，以梁子湖区公安分局违反法定程序为由， 判决撤销了该分局对刘祥安的留 置决定。承认留置是一项强制措施，既是法学理论的胜利，也是我国依法治国方略和三个 代表重要理论深入人心的必然结果。然而，留置作为一项行政强制措施，就必然 会产生一定得法律后果。二、留置的法律后果1、被

10、留置人有寻求法律救济的权利。我国公民的人身自由受我国宪法和法律的 保护，对违法限制公民人身自由的行为，公民有权寻求法律救济。我国宪法第 41条规定，公民“有向有关国家机关提出申诉、控告和检举的权利，” “由于 国家机关和国家工作人员侵犯公民权列利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”公民不服留置盘问决定可以要求行政复议或提起行政诉讼，对于因错误留置而遭受人身和财产损失的，有获得国家赔偿的权利。行政复议条例第9条规定：”公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不 服，可以向行政机关申请复议。（二）对被限制人身自由或者财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；”；行政诉讼法第11条规定：

11、“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服 提起的诉讼；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强 制措施不服的；”；国家赔偿法第3条规定：“行政机关及其工作人员在 行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的， 受害人有取得赔偿的权利；（一） 违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的； ”。上述法律规 定充分说明，被留置盘问人对错误的留置决定有申请行政复议， 提起行政诉讼和 获得国家赔偿的权利。同时，被留置人还应当享有知情权，中辩权，以及获得法律帮助权。如聘请律师 提供法律咨询。2、留置时间可以折抵其他处罚。人民警察法对于留置盘问时间可否折抵其他 处罚（比

12、如治安拘留、劳动教养或刑期）只字未提，而公安部又前后作出了两个 自相矛盾的解释。公安部关于公安机关执行人民警察法有关问题的解释 中规定：”对被盘问人依法采取刑事拘留或者治安拘留的，具留置时间不予折 抵”。而其1998年10月13日批复给北京市公安局关于盘问留置时间可否折 抵劳动教养期限的批复（公复字19984号）中明确指出：“在办理劳动教养 案件时，对被劳动教养人采取留置等限制人身自由的强制措施先期羁押的，具被羁押的时间应当折抵劳动教养时间。 羁押一日折抵劳动教养一日。”虽然现阶段 法律规定还有矛盾之处，但应当看到的是，法律发展的趋势是承认留置是一种限 制人身自由的强制措施，并逐步承认留置时间

13、可以折抵其他处罚。3、违法留置将可能承当非法拘禁的法律后果。公安机关人民警察违法留置是否 构成非法拘禁罪？这是一个值得探讨的问题。在司法实践中已经出现这类问题。20XX年某铁路派出所副所长就因违法留置被某铁路运输检察院以涉嫌非法拘禁 罪提起公诉，某铁路运输法院一审判处罪名成立，应当承担刑事责任。后虽被二 审法院改判无罪，但认定某副所长存在执法过错，并向某铁路公安处发出了司法 建议书。从上面的论述中可以看出，留置作为一种行政强制措施，将会产生一系列的法律 后果。现在再回到前面讲的另外一个问题： 为什么不能将继续盘问等同于留置？ 正是因为留置有可能引起行政复议、 行政诉讼和国家赔偿，最不利的后果还

14、会涉 嫌非法拘禁。如果将继续盘问等同于留置，势必让继续盘问承当与留置一样的法 律后果。前面已经说过，继续盘问是公安机关应用得最为广泛的一种调查手段， 在公安机关的日常工作中也占有十分重要的地位。 如果让一种调查手段也与一项 行政强制措施承当同样的法律后果，那么将极其不利于公安机关日常工作的开 展，也就违背了立法的本意。要保证留置措施不被错用、滥用，正确区分合法留置和非法留置，保障公民权利 （当然包括人民警察）的合法权利不受侵犯，必须以对留置对象明确的法律规定 和规范的操作程序作保障。三、留置的对象人民警察法在对留置对象的表述上含糊其辞，造成理解上的不一致。人民警察法第9条对留置盘问对象表述为“

15、有违法犯罪嫌疑”的人员，正是这一句 模棱两可的话，造成了实际执行中各种不同的理解。有人认为留置对象为两类人： 违法行为人和犯罪嫌疑人；有人认为除了前两种人以外，还应包括那种处于不确 定状态的有违法犯罪可能性的人，有人理解为留置盘问对象不应当包括治安案件 当事人和已被刑事立案的犯罪嫌疑人。笔者以为治安案件当事人和已被刑事立案 的犯罪嫌疑人是否适用留置盘问措施要具体问题具体分析。治安管理处罚条例（下称条例）第34条已对违反治安管理人的处罚程序 作出了明确规定：除当场处罚外，一般遵循传唤（必要时可强制传唤），讯问（对 情况复杂，依照条例适用拘留处罚的治安管理人讯问查证的时间不超过24小时），裁决、执

16、行。需要特别指出的是，对于受拘留处罚的，只需限定其在一 定时间内到指定拘留所接受处罚即可。只有抗拒执行的，才需要强制执行（ 条 例第35条）。但是，在实际操作中，一个案件究竟是刑事案件还是治安案件又难以在短时间内 作出判断。因此，治安管理处罚条例第34条规定的查处治安案件的程序在实 际工作中又缺乏可操作性。笔者以为，在未判明一项违法行为是否构成治安案件 之前，应该适用人民警察法第九条的规定，对嫌疑对象予以留置。对于明显 是治安案件的当事人则不应当留置。对一时难以作出判断是否是治安案件的嫌疑 人，在被留置后查明是治安案件的，应当立即解除留置，适用条例的规定。 对于已被刑事立案的犯罪嫌疑人，刑事诉

17、讼法已经作出了系统完整的规定， 只要符合拘留逮捕条件的，可以直接拘留、逮捕；对于不需要拘留、逮捕的，可 以使用传唤通知书进行传唤或使用拘传证予以拘传，而没有必要把留置 作为采取刑事强制措施的前置手段。随着经济的发展，人口流动越来越频繁，犯罪分子常常是甲地作案乙地被抓获。对于乙地公安机关来说，除非是应甲地公安机关的要求予以协助， 否则，要求乙 地公安机关对已被刑事立案的犯罪嫌疑人不经留置就直接采取刑事强制措施是 不现实的。但是应有例外。当前上追逃为公安机关的追逃破案发挥了不可替代的作用。一些公安机关经常在 公共场所以核对身份证的方法进行上比对，对于用这种方法查获的犯罪嫌疑人， 应不适用留置措施。

18、因为公安部上在逃人员是各地办案机关在侦查破案中查明的 有证据证明实施了应当受刑事处罚的犯罪行为而未被办案机关抓获的人员，其实际身份就相当于通缉令通缉的在逃犯罪嫌疑人。对于经当场盘问已被核实身份 的，就不应当留置而应当采取刑事强制措施。另外，对于投案自首的犯罪嫌疑人也不宜采取留置措施。其实，从立法本意上来说，留置措施应当是介于治安传唤和刑事强制措施之间的 一种中间手段。只有在程序上既不能按照条例对嫌疑对象予以治安传唤，又 未进入刑事诉讼程序，不能对嫌疑对象采取刑事强制措施时才适用，依照人民 警察法第8条规定的除外。这是从对继续盘问制度产生的历史条件、人民警察法的条文分析去推知立法本意所得处的结论

19、。1954年由国务院颁布施行的人民警察条例中并没有关于盘问的规定，直到 1986年7月1日公安部发布的关于组建城市治安巡逻的意见才首次规定公 安机关的人民警察在巡逻执勤中有权对有违法犯罪嫌疑的人行使当场盘问权。1994年2月24日公安部发布的城市人民警察巡逻规定和同年 8月24日公 安部发布的关于强化枪支弹药管理的通知对当场盘问作了更加明确的规定。城市人民警察巡逻规定第五条规定：“人民警察在巡逻执勤中依法行使以下 权力：（一）盘查有违法犯罪嫌疑人的人员，检查涉嫌车辆、物品； -”这些规 章的发布，对于公安机关依法行使权力，及时发现犯罪嫌疑人、制止犯罪，发挥 了重要的作用。1995年的人民警察法

20、第9条规定的继续盘问和留置措施只 不过是对此项权力做了进一步的确认和规范。 继续盘问是当场盘问的延续，留置 是保证继续盘问顺利进行的一种强制手段。公安机关巡逻执勤很明显有别于刑事 侦查和查处治安案件。从人民警察法第六条第（一）（二）项的比较中可以看出，侦查违法犯罪活 动与维护社会治安秩序应该是有区别。在同一部法律中，关于“维护社会治安秩 序”所表达的含义应该是相同的。看一个嫌疑对象是适用留置措施，关键是看他的违法犯罪嫌疑和危害后果是否有证据予 以证明。如果有证据予以证明的，则不适用留置措施，反之则适用。另外，人民警察法规定的“被指控有犯罪行为的”值得商榷。因为他没有明 确规定指控的主体。改为“

21、被扭送”可能更加明确，更具有可操作性。四、留置的程序规定（一）、当前留置程序的反思。1、没有专门规定留置的审批程序。在人民警察法第九条中只规定了公安民 警办理继续盘问所必须遵循的程序，对于留置所必须遵循的程序只字未提。应该 说这不是立法的疏忽，而是鉴于立法时的实际情况有意模糊了留置的行政强制措 施的性质。2、缺泛必要得法律文书，容易导致留置权的滥用，不利于被留置人维护自身的合法权益。虽然公安部在关于公安机关执行人民警察法有关问题的解释 中规定了审批时必须填写 继续盘问（留置）审批表或延长继续盘问（留置） 审批表，但这些审批表只不过是公安机关内部审批性文书，对外缺乏统一制作 的有法律效力的法律文

22、书。在查处治安案件的过程中，对违反治安管理人进行传 唤有传唤证，对于不需要拘留、逮捕的犯罪嫌疑人有传唤通知书，对于需 要拘传的有拘传证，而且这些措施的最长时间都较留置时间要短。使用传 唤通知书传唤和拘传证拘传最长时间都为 12小时，使用传唤证传唤 最长时间为24小时，而留置盘问最长时间可达 48小时。传唤证适用的对象 为违反治安管理的人，传唤通知书和拘传证适用于已被刑事立案的犯罪 嫌疑人，而留置的对象为被公安机关的人民警察怀疑有违法犯罪可能性的人。这些人是否是违反治安管理人或犯罪嫌疑人都未知，有些人可能只是由于性格上的 某些怪僻或生活中的某种挫折而做出有违常态的言行而被公安机关的人民警察 凭经验怀疑有违法犯罪嫌疑。由此可见，在适用留置措施时，有必要使用有法律