中小企业改制中的税收流失问题分析

1、中小企业改制中的税收流失问题分析摘要：税收流失的存在困扰着税收，也威胁着国家的经济安全和经济、社会的平稳有序 发展。在我国中小企业扭亏为盈的大浪潮中，企业改制成为最普遍运用的方法，取得了很大 的成效，但是在改制过程中，没有很好的处理税收问题，甚至有些企业为了一己私欲，采用 转移税源、模糊产权、钻体制漏洞等手段，偷税、漏税，导致大量税收流失，使国家遭受了 巨大的损失。目前，企业改制中的税收流失问题已成为我国税收流失的形式中最为普遍存在 的一种，并有进一步恶化的趋势，形势日益严重。因此，采取有效措施，防止税收的流失已 成为我国税务机关的当务之急。关键词：企业改制，税收流失，解决对策在我国由计划经济

2、向市场经济转变的过程中，由于各种独立经济主体的出现及其对经济 利益的追逐，人们减轻自己税收负担的愿望和冲动更为迫切，加之制度、体制、征管等方面的 缺陷，特别是人们纳税意识的淡薄，导致了偷逃税的现象普遍，税收流失严重。近些年，国有中小企业产权制度改革在全国范围内迅速开展，这场企业根本制度的变革， 对社会和经济产生巨大而深刻的影响，也给税收征管带来许多困难，有些企业忘记了改制的 根本目标，不在提高效益上下功夫，却在如何避免税收上打主意，想法设法逃税、漏税，造 成了大量税款流失，给我国经济造成了严重损失。一、企业改制中税收流失的表现在我国经济改革的浪潮中，深化国有企业改革，加大改革的力度，企业改制如

3、火如荼， 但与之不相称的是仍有很多企业不能正确处理国家、集体和个人三者利益，采取各种手段偷 税、漏税，导致国家税收流失严重，税法受到侵害，市场秩序遭到破坏。对现阶段我国企业改制分析不难发现企业改制中的税收流失是与改制方法选择密切结 合在一起的，不同的改制方法往往意味着不同的税收流失形式，企业改制中的税收流失的一 般表现形式大致表现为：通过建立新公司，把全部债务留给旧企业，利用空壳避税；企业在 变卖或转让过程中通过故意低估资产或仅出售企业净资产,在变卖过程中逃税；银行为收回 贷款，强制企业变卖资产，导致企业资产消失，无法还税；企业改制，一分为几，各自偿税 能力降低；企业采取租赁经营，导致原企业纳

4、税困难；宣告破产，出现“免”税现象等六种 方式。二、税收流失产生的原因在市场经济条件下，作为市场主体的企业和个人，其一切行为的出发点和归宿是为了追 求经济利益的最大化，即以最小的投入、最低的成本、最快的速度来获取最大的利润。因此 在这种动机的驱使下，企业或个人可能不择手段地去追求价值，各种偷税、漏税行为就容易 显现出来，改制中税收流失的原因主要表现在以下几个方面：税源发生变化税源的变化包括税源减少和税源转移。（1）税源减少。企业改革给税收带来了一些负面影响，减少了企业的税源。主要表现 为三个方面：国有企业改为“三资”企业后，在优惠期限内免征城市房地产税等地方税和地 方税附加；企业间的相互兼并，

5、效益较好的企业利润被效益相对较差的企业抵消并兼并企业 遗留的经济包袱。另外某些企业利用兼并之际，恶意逃税。（2）税源转移。企业跨地区、跨行业、跨经济性质甚至跨国界重组，使地区税源结构 发生变化。加大了税务机关征税的难度，同时也为纳税主体逃避税收提供了的条件。所有制结构的变化，使现行税制及其管理捉襟见肘，导致新的税收漏洞我国的现行税制形成于1994年，在当时的情况下，所有制经济结构变化较为缓慢，但 在最近几年，其变化程度越来越大，速度也出奇的快，特别是在党的十五大对公有制形式的 含义给于新的界定后，非国有经济得到迅速发展，与此同时，相当一部分国有企业也纷纷被 股份制经济、混合型经济、集体、个体私

6、营经济所代替。面对如此大而快的变化，我国的税 收部门显然准备不足，由于对快速发展的形势估计不足，无论从政策上还是管理上都很不完 善，呈现出这样或那样一些问题，无法应对由于自身体制的缺陷造成的新漏税行为。同时，所有制经济结构的变化，使相当一部分纳税人小型化、微型化，一般纳税人逐年 减少，其适用的流转税和所得税政策都发生了变化，引发了新的税负失衡。一般纳税人大量 转变为个体私营户，这样一来，一部分纳税人适应税制就发生了变化，主要体现在一般纳税 人和小规模纳税人之间所适应的税率上。身份的变化从而导致纳税人的税收负担发生变化， 容易引发纳税人避重就轻、逃税避税的动机，导致税负下降；而所得税名义税率的降

7、低，则 直接导致应征所得税额的减少。企业资产重组中，部分产权在组合中政策界限模糊，国有资产出现流失，导致税收流 失在企业改制过程中，流动资产的重新组合实际上是一个货物交换行为，应该征收增值税。 而在实际工作中，对企业流动资产的评估，由于种种原因，增值的少、低估的多，不仅明显 地造成国有、集体资产减值，而且使应征增值税大量流失。同时，在资产重组中，相当一部 分企业是通过购并企业的股票或股权来实现的，其股票、证券交易实质上是企业资产的转移， 由于我国现今没有开征证券交易税，既不利于对上市公司的税收调控，而且造成了税款的大 量流失。此外对企业已使用过的固定资产，税法明确规定转让已使用过的小汽车等应征

8、消费 税的固定资产，应按规定征收增值税，而实际工作中这部分应征增值税基本流失了，其根本 原因是现行税法中缺乏处理这类问题的政策依据。财产权在改制中转移，以财产为计税依据的税收征收发生困难财产权由于企业的改制，在新旧企业之间发生了转移。由于财产权的转移，使以财产权 为计税依据的税收征收产生了困难。这些问题主要体现在三个方面：一是改制过程中以企业 房地产的出售、出让为代表的应税财产和其他财产的处置同时进行，税务机关难以发现和确 认，使依照出售、出让金额征收的营业税等税种计征困难；二是以改制中剥离的资产为依据 计征的地方税，因所有权转移至第三方，致使税款征收困难。如企业原有的土地使用权在改 制中被剥

9、离并收归国有，由国资局管理，并租赁给企业使用，按照规定，这部分土地应缴纳 的土地税应由国资局承担，但国资局并没有这方面的资金，致使税款征收困难。三是对国有 资产管理部门出租剥离资产所取得的收入应征的税款计征困难。如上述国资局出租土地的收 入应征的营业税，在实际征收中由于国资局租金难以收回，这部分税款税务机关难以征收到 位。延续弥补的概念不清，将企业改制出售以前的亏损，留待改制后的企业去弥补企业性质发生变化以后，企业的资本结构、纳税主体等也都发生了变化，这就要求对改 制出售后企业的税前弥补亏损政策应进行重新审定，否则，就可能由于把关不严，发生纳税 人钻国家空子，造成税款流失的现象。如某公司199

10、6-1998年经济税务部门核实认定后的亏 损额为76万元，企业要求以1999年申报的应纳税所得额40万元弥补以往历年亏损。事实 上该企业是在1998年12月31日企业改制的，当时账面资产总额119.86万元，负债总额 175.26万元，净资产-55.40万元，其中未分配利润-76万元。资产评估后的资产总额为172.28 万元，负债总额为151.57万元，净资产为20.71万元，最后，由公司5个股东买断，成立 了股份合作企业，并在工商部门重新办理注册登记。企业改制后账务调整不彻底，产生新的偷漏税行为企业改制中的资产清查、评估的增减值，资产、负债的剥离、核销，旧资本的退出、新 资本的进入均需要进行

11、账务调整，企业从自身利益考虑往往不进行账务调整，或只对企业有 利的部分进行调整，造成企业账面记录失实，核算失真，形成偷漏税。如在改制中已被剥离、 核销的资产，企业不进行账务调整，在新企业运营后这部分资产作为损失再次核销，即抵减 了新企业运营后的利润，偷逃了应缴的所得税。再如，企业的房屋、建筑物评估后普遍增值， 企业不进行账务调整，就可以不按照增值后的价值缴纳房产税，达到少交税的目的。三、企业改制中税收流失治理的对策偷税、漏税行为，不仅反映出企业和个人的问题，还表现在政府制度、法制保障、机构 设置等方面的不完善，因为这些方面的缺陷才使企业和个人有机可乘。因此，在治理税收流 失的问题上，我们要两手

12、抓，既要加大对企业和个人的教育甚至惩罚力度，又要不断完善各 种征管制度、法制保障制度等，逐渐改善并解决我国企业改制中的税收流失问题，促进我国 经济的发展。统一对改制企业欠税问题的认识当前，在企业改制过程中，大多数人，包括一些政府领导和职能部门，都把如何解决好 银行债务放在改制首位，认为贷款不处理好，银行通不过，就会为以后的发展埋下隐患。而 税收是欠国家的，国有企业欠国家税款，可以说是自己欠自己的，无关紧要。这种思想导致 改制企业在处理债务时，出现了重银行贷款的处理，轻欠税的处理的不良倾向。因此，各有 关部门要提高对税收工作的认识，把处理欠税放在改制的重要位置来抓。对借改制之机，故 意造成税收流

13、失的应视同偷税处理，以确保欠税得到追缴。企业改制前后要明确企业纳税义务以及所得税税基的变化企业改制过程中，以企业兼并为例。在企业兼并活动中，原公司法人资格的变动必然涉 及到公司法人纳税人义务的重新确定。依据兼并企业应该继承与承担被兼并企业的权利与义 务的法律原理，兼并企业应该继续承担被兼并企业的纳税义务，即一方面继承被兼并企业旧 的纳税义务，补交其欠税；另一方面，承担兼并后新企业的纳税义务。因此，应对企业改制 中的纳税不清问题，我们可以对将要进行改制的企业提前向税务机关申报，由税务机关首先 对被兼并企业进行清算，对其所欠税款在改制前清缴入库；确实无力缴纳的欠税，由兼并企 业继承，并限期缴纳；对

14、兼并企业在限期内补交原企业欠税却有困难的，一律不能冲销欠税， 只能先挂账，待效益好转后再缴纳入库。另外，在企业兼并活动中，兼并公司与被兼并公司之间的资产转移与盈亏冲抵必然会引 起税基的变动，从而影响征税额的升降。从诸税种来看，兼并活动对企业所得税的影响程度 最大，计征最为复杂。为减少所得税在兼并中的流失，必须正确处理资产计价、经营亏损与 经营利润冲抵、资本利得的税务处理等问题。对此，我们必须采取有效措施完善征管体制和 法律保障。具体可以通过在税法中规定以被兼并企业资产负债表中的账簿价为兼并企业资产 的受入价来统一改制企业的资产计价;对避税型企业兼并活动作出经营利润与敬意亏损冲地 的限制性规定以

15、解决经营亏损与经营利润冲抵的问题;制定企业兼并中资本利得税务处理的 法规，优化企业兼并税收政策以解决资本利得的税务处理问题。进一步明确改制的税收政策，加强对各种所有制性质企业的税收管理目前各级地方政府都出台了新一轮的改制政策，其中不乏以税收的减、缓、免作为优惠 政策来吸引经营者的。市级优惠一块，县级再优惠一块，严重损害了税收的严肃性。税收的 减免除依国家政策明文规定外，任何单位和个人都不得以任何理由任何形式出台与国家税收 政策相违背的文件并擅自作出减、免、缓税的决定。因此，各级政府应明确改制企业无论是 采取卖还是出租、出让等形式，均应严格执行国家税收政策，严禁以改制为借口，打税收的 主意。要进

16、一步加强和规范各类企业的税收管理，特别应加强对非国有企业的税收征收管理， 调整传统管理模式，制定新的监控办法，在现有征管业务流程中增加改组、改造、改制企业 的税收管理内容，明确职责，合理解决企业改制中税负差异问题。进一步完善和改进对企业 的税收管理，应包括纳税主体的认定、税务登记的办理、关联企业的界定和反偷避税信息网 络的建立等一系列税收管理问题。应促使非国有企业做好建账制工作，加强财务核算和税款 核算，堵塞各种漏洞。在加强日常管理的同时，强化税务稽查，加大对偷逃税行为的打击力 度，为企业营造一个“法治、公平、文明、效率”的税收环境。同时，充分运用现代化征管 手段，培养一支高素质的干部队伍，建

17、立起高效的协税护税网络和良好的服务机制，为纳税 人提供便捷、低成本、高效率的服务。国税部门要加强对改制企业欠税的监管的同时，加强税收债权管理，防范和制止企业 借改制、改组之机逃避税收债务，切实保全国家税收债权，维护国家合法权益加强税收债权管理，一要加强企业改制前的欠税清收工作，最大限度地减少税收债务， 防范企业改制的税收风险。二要把清偿税收债务作为准予企业改制的条件之一，明确规定未 落实税收债务的企业不得参与改制，有关部门不得为其办理有关改制的审批和登记手续，工 商部门不得为其颁发新的营业执照。三要赋予国家税务机构参与企业改制工作的权利，明确 规定企业改制涉及税务机构债权时必须有债权方税务机构

18、参加。税务机构要严格监督改制企 业的资产核算和评估工作，对转移和低估资产、应列未列资产行为等有权要求企业予以纠正， 保证改制、改组企业资产的真实性，增大税收债务得到清偿的可能性。四要加强对破产企业 的欠税清算，努力清除企业改组、改造对税收造成的负面影响。破产企业清算小组有责任和 义务按清偿顺序对破产企业欠缴的各项税款进行追缴偿还。在资产重组过程中，原公司需要 解散的，应严格按照法律规定顺序清算，不能混淆税与债的清偿顺序，税款的清偿应优先于 债务清偿。五要在企业改制的相关法规中明确禁止地方政府包庇和纵容改制企业逃避税收债 务的行为。完善税收征管法，强化税收流失的防范措施我国现行税收征收管理法对企业改制中的税收问题规定得不是太多，这就使税收征 收缺少法律依据，加大了税收执法的难度。因此，现阶段必须完善税收征收管理法。应 对企业在破产、合并、兼并、分立、股权重组、资产的转让和受让中的纳税问题规定出具体 要求和明确的法律责任；取消对欠税催缴的“先行告诫”制度，对欠税的期限作出限制性长 期欠税，使欠税大部分解决在企业破产或重组之前；明确规定税务机关在企业破产和资产重 组中的法律地位和处理问题的操作程序，为加强企业改制中的税收管理提供法律保障；强化 企业税务登记的法律制度，按照属地原则确立税务登记的范围，提高税务登记的