南海生态安全的法治保障探析

1、一论文发表专家一働中国学木期刊网 HYPERLINK http:/www.qi www.qi亦wangml南海生态安全的法治保障探析摘要：南海生态安全面临着海洋环境灾害、陆源污染、生态恶化、战争及自然灾害等多种威胁；我国海洋环境保护法律体系虽然基本形成，但仍不够完善，立法内容应当充实和调整，效力等级有待提高，行政执法体制有改革之必要，生态安全保障机制亟需创新，南海生态安全保障专门立法属于空白；因此应当完善南海生态安全保障的法律体系，健全海洋生态补偿和损害赔偿制度，建立生态修复制度，完善南海生态灾害应急处理制度，修改生态安全保障的刑事法律，改革南海执法体制。关键词：南海；生态安全；法律保障中图分

2、类号:df468文献标识码：a文章编号：10074074(2012)05010609海洋生态安全是海洋可持续发展的前提，关系到国家环境资源保护总体目标能否实现，也直接影响着海洋经济及至整个国民经济的发展。南海是我国最大的海域，北临广东、广西、福建和台湾四省，东南、西南及南边毗邻菲律宾、马来西亚、越南、印尼、文莱等东盟国家，面积大约356平方公里，主要由海南省管辖。南海在我国海洋经济战略中具有举足轻重的地位，也是我国通往印度洋、大西洋等海域的主要海上运输通道，因此，必须保证南海的生态安全。但生态安全的保障本质上依赖于完善的法律制度，本文拟对南海生论文发袤专家一SI中国学木期刊网态安全的法律保障问

3、题进行一些肤浅的探讨，以尽绵薄之力。一、南海生态安全面临的主要威胁2010年中国海洋环境状况公报（以下简称海洋公报）指出，我国海洋环境质量总体维持在较好水平，主要海洋功能区环境质量基本满足海域使用要求，赤潮和绿潮灾害有所减轻，但江河污染物入海量增加，溢油等突发环境事故灾害对海洋生态环境的损害严重。近岸局部海域富营养化、海洋环境灾害频发和海岸带生境破坏是影响我国海洋环境质量的突出问题。12009年南海区海洋环境质量公报（以下简称南海公报）披露：“南海区海域未达到清洁海域水质标准的面积为30750平方公里，比2008年增加21.3%”；南海区海域近岸水体营养盐污染严重。2005年至2009年，南海

4、未达到清洁海域水质标准的面积从11200平方公里增加到30750平方公里，严重污染海域面积则从1420平方公里增加到5220平方公里，污染海域面积明显增加，水体中的主要污染物为营养盐。可见，南海生态安全面临着多方面的威胁。（一）海洋环境灾害海洋环境灾害主要包括溢油事故、赤潮、绿潮、海水入侵、风暴潮、土壤盐渍化等。中国海洋发展报告（2011）（以下简称海洋报告）指出，受全球气候变化、环境污染和人类开发活动等多种因素影响，中国近海海洋环境灾害呈逐渐增加趋势。但影响较大的海洋环境灾害主要是溢油事故和赤潮。论文发袤专家一SI中国学木期刊网油类污染是海洋生态系统面临的主要威胁之一，通常包括油船泄漏、油罐

5、破裂、海上油井井喷或泄漏、炼油厂排放油污、拆船排放油污等，其对海洋环境和生态系统的破坏十分严重，尤其是对海洋水质和海洋生物，甚至数十年内都难以恢复。近40年来，全世界每年因人为因素而流入海洋的石油及石油产品至少有1000万吨，造成了极为严重的甚至灾难性的后果。2南海海域曾经发生多起漏油事故，虽未酿成重大灾害，但也足以让人警醒。如：2004年12月珠江口曾经发生了当时国内最大的溢油污染事故。3据南海公报，2009年9月一艘巴拿马籍集装箱货船在珠海高栏岛东南长咀附近海域触礁搁浅，造成燃油泄漏入海。2011年2月三亚海域发生一起邮轮油污染事故，三亚海事局配合随船监督的海南局船舶处工作人员及时采取应急

6、措施，避免了较大范围的海域污染。4目前，南海海域可能引发石油污染的隐患较多，主要包括：作为我国海上石油开采的主要地区，海上油井存在井喷或泄漏的危险；作为世界主要航运通道之一，货运船舶甚至油船发生漏油或因海难事故导致大规模油污染的可能性始终没有消失；此外，在沿海各地的拆船作业和炼油厂也都可能排放油污。油类是目前三种主要的海洋污染物之一。赤潮也是南海时有发生的环境灾害。南海公报陈述，2009年南海区共发现赤潮8次，都在广东省近岸海域，累计面积约391.3平方公里，与上年相比，虽然次数相同，但累计面积有了显著扩大，论文发袤专家一SI中国学木期刊网2009年10月至11月在广东珠海市淇澳岛至香炉湾附近

7、海域的赤潮面积一次即达到大约280平方公里。虽然目前南海赤潮造成的经济损失较小，未发现人类中毒、死鱼事件，但是对南海赤潮的危害性切不可小觑，须极早采取措施加以防范。（二）生态恶化南海公报披露，2009年国家海洋局南海分局与广东、广西以及海南省三省海洋与渔业主管部门对南海区7个生态监控区的10个近岸生态系统进行了监测，其中4个属于亚健康状态，1个处于不健康状态。南海区近岸生态系统的主要生态问题是水质污染以及天然岸线和栖息地减少，珊瑚礁、红树林和海草床生态系统受人类直接干扰破坏、生态灾害及污染物排放的影响，结构和功能退化。2009年海南省海洋环境状况公报（以下简称海南公报）和2010年上半年海南省

8、海洋环境状况公报（以下简称2010海南公报）也通报了类似情况。南海海洋生态状况恶化的另一表现就是，区域内的海岛生态环境恶化。据统计，由于人为的炸岛炸礁、填海连礁、填海连岛等严重破坏海岛的行为，致使海岛数量不断减少，与上世纪90年代相比，海南省管辖的岛屿消失了51个，减少了22%。5海岛生态系统的破坏也比较严重，生态质量急剧下降。“一些地方随意改变海岛海岸线，破坏了海岛及其周围海域的生态；一些单位任意在海岛上倾倒垃圾和有毒有害废物，把海岛变成了垃圾场；一些地方滥捕、滥理魁一论文发表专家一嘔U中国学木期期采海岛上的珍惜生物资源。6由于海岛生态要素的特殊性，如生物种类少、面积特别小等、周边与海洋为邻

9、，因而海岛生态系统一旦被破坏，不仅危害极大，而且很难恢复；海岛生态的恶化必然祸及海洋。南海海域的生物面临着外来生物入侵和人类危害等多重威胁。据南海公报消息，虫害、外来物种入侵和敌害生物侵害是南海区典型生态系统遭受的主要生态灾害。如：广西北海红树林生态系统受到广州小斑螟和广翅腊蝉的侵害以及互花米草和无瓣海桑的入侵。由于海上船只撞击，水下爆破冲击，渔网缠绕，环境恶化导致患病以及天气恶劣导致幼体与母体分离等原因，中华白海豚的死亡数量创近年来新高，全年发现异常死亡22头。人类在海洋的各种生产、开发活动包括近海养殖、过度捕捞、填海造地、海岸开发、海上作业等，也给海洋生态环境带来了很大的负面影响。南海公报

10、记录：2009年南海区共有35座海上油气勘探开发设施作业，机舱污水7164立方米，钻井泥浆（水基）44982立方米，含油钻屑3686立方米，不含油钻屑8565立方米，生活污水153084立方米，食品废弃物607吨。海洋报告指出，大型围填海、过度捕捞与海水养殖等是造成中国海洋生态系统退化，生物多样性丧失，生态环境风险增加的直接原因。（三）陆源污染人类的主要生产生活区域在陆地，人类排放的污染物也主要在陆理魁一论文发表专家一嘔U中国学木期期地。但陆源污染物会以各种方式排放入海，最终破坏海洋的生态环境。海洋报告、海洋公报、南海公报、2010海南公报、海南公报等都显示，陆源排污仍是影响海洋环境的主要原因

11、。海洋公报指出，虽然入海排污口的污染物排海量比上年下降25%，但是入海排污口的达标排放次数比率仅为46%，部分排污口邻近海域环境质量仍较差。受入海径流量增大的影响，2010年河流携带的化学需氧量、氨氮和总磷入海量较上年明显增加。海南公报认为，沿海地区排放的工业、农业和生活污水通过河流将大量的污染物带入海域，给近岸海域尤其是入海口邻近海域的生态环境造成巨大压力。2009年仅由南渡江排放入海的主要污染物总量约10.4万吨，主要污染物是化学需氧量（coder）、氨氮、磷酸盐、石油类和重金属等。其中化学需氧量约10.05万吨，约占96.6%，排污口邻近海域海水水质环境有恶化的趋势。（四）海上战争及自然

12、灾害威胁南海主权自古以来属于中国，多年来没有争议，但由于海洋资源在各国国民经济和社会发展中的地位不断上升，以越南为代表的周边国家开始以各种理由提出了主权要求，全然不顾我国政府提出的“搁置争议，共同开发”原则以及和平努力，而且凭借其近海楼台先得月的优势，变本加厉地强化了对我国南海岛屿岛礁的侵占和开发，加剧了原本紧张的局势。我国渔民在南海捕鱼时被一些国家非法扣押的事时有发生，随着我国海洋执法活动的加强，我国海监船论文发袤专家一SI中国学木期刊网与周边国家在南海非法作业船只的冲突也愈演愈烈。“据路透社报道，中国巡逻艇在中国南海干涉越南一艘油气勘探船后，越南5月29日谴责中国加剧地区紧张气氛，并称其海

13、军将采取一切必要手段，保护其领土主权完整。”7面对南海某些邻国企图以强占岛屿逼我承认既成事实，动辄以武力威胁的态势，我国政府不能完全寄希望于和平解决，战争虽然不是最好的方法，却是必要的手段。因此在南海区域爆发局部战争的可能性完全存在，而海洋战争的主要工具是舰船和飞机，无论核动力还是石油、柴油动力，一旦被击毁或击沉，都会对南海生态环境造成较大污染。“战争本身不仅耗费巨量资源，而且还大量地破坏资源”，“战争需要场所，因而势必破坏和污染环境”，危及生态安全。8南海海域也是地震、海啸、台风等自然灾害多发的区域。中国是世界上地震灾害最严重的国家之一，它以占世界7%的国土承受了全球33%的大陆强震，台湾海

14、峡、琼州海峡等都处在比较活跃的地震带上9；南海周边的菲律宾、印度尼西亚、马来西亚等国也是地震较为频发的地区。南海区域是中国受海啸威胁最大的地方，因为吕宋岛西侧和马尼拉海沟一带是地震活跃带。10二、南海生态安全法治保障的现状我国目前关于海洋生态环境保护的法律体系已经初步形成。海洋环境保护法是专门规范海洋生态环境保护的基本法，其他与海洋生态环境保护有关的法律主要有环境保护法、渔业法、矿产资源法、野生动物保护法、海域使用管理法、环境影响评价法、可再生能源法、海岛保护法等，国务院发布了一批相关行政法规，包括海洋石油勘探开发环境保护管理条例、海洋倾废管理条例、渔业法实施细则、防止拆船污染环境管理条例、防

15、治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例、水生野生动物保护实施条例、自然保护区条例、防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例、防治船舶污染海洋环境管理条例等。国务院相关部委通过了一系列的部门规章，如海洋石油勘探开发环境保护管理条例实施办法、海洋倾废管理条例实施办法、船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定、船舶污染海洋环境应急防备和应急处置管理规定、海洋行政处罚实施办法。上述法律、行政法规、部门规章自然适用于南海海域的生态安全保障。此外，南海周边省区制定了一些适用于所辖南海海域的地方性法规，如海南省的实施海域使用管理法办法、海洋环境保护规定，广东省的实施办法，福建省的海洋环境保护条例等。1

16、1依据海洋环境保护法第五条，我国已经形成了国家环境保护部门统一主管，海洋管理部门、港务监督、渔政渔港监督管理机构、军队环境保护部门局部主管，中央和省级政府分治管理的海洋生态安全执法体制。国家海洋局是国土资源部管理的监督管理海域使用和海洋环境保护、依法维护海洋权益、组织海洋科技研究的行政机理魁一论文发表专家一嘔U中国学木期期构。海洋局承担着保护海洋环境的职责。海洋局下设南海分局，分管南海生态安全保障的行政执法，代表国家海洋局履行在南海区的海洋行政管理职能，在海区组织开展海洋行政管理、执法监督和公益服务等项工作。在海洋环境保护方面，负责组织拟定南海区及重点海域的海洋环境保护规划并实施整治工作；管理

17、审批本海区陆源污染物排海的总量和浓度；负责本海区防止石油勘探开发、海洋倾废、海洋工程和其它海洋开发活动造成的污染损害的海洋环境保护工作；参与本海区重大污染事件的评估与查处，负责发布海洋污染通报。12但是我国现行的海洋生态安全保障法律制度仍然存在着明显的缺陷。这主要表现在：首先，有关南海生态安全保障立法的可操作性有待提高。以海洋环境保护法为例，该法主要包括总则性规定、防止海岸工程对海洋环境的污染损害、防止海洋石油勘探开发对海洋环境的污染损害、防止陆地污染物对海洋环境的污染损害、防止船舶对海洋环境的污染损害、防止倾倒废弃物对海洋环境的污染损害、法律责任制度等内容，但全部条文仅有48条，其高度概括性

18、可见一斑。该法第九条第一款规定：“海涂的开发利用应当全面规划，加强管理。对围海造地或其他围海工程，以及采挖砂石，应当严格控制。确需进行的，必须在调查研究和经济效果对比的基础上，提出工程的环境影响报告书，报省、自治区、直辖市环境保护部门审批，大型围海工程并须报国务院环境保护部门审批。”但是关于行政机关控制理魁一论文发表专家一嘔U中国学木期期和审批围海工程的标准、程序等缺乏具体可行的规定，即便是2006年发布的防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例对此也没有明确。该条第2款规定：“禁止毁坏海岸防护林、风景林、风景石和红树林、珊瑚礁。”但是该法却没有规定应当采取什么措施保护海岸防护林、风景林、

19、风景石和红树林、珊瑚礁，以及相关违法行为的法律责任，国务院及其部委也没有颁布相应的行政法规、部门规章。其次，有关南海生态安全保障的法律体系有待完善。虽然海洋生态环境保护法律体系相对成熟，但欠缺之处依然较多。如关于海洋环境灾害的应急处理仅在2011年颁布了船舶污染海洋环境应急防备和应急处置管理规定，而对地震、海啸、赤潮等生态灾害的预警、防范和处理尚无立法规定，国家海洋局只是在2009年以内部文件的形式印发了风暴潮、海浪、海啸和海冰灾害应急预案和赤潮灾害应急预案；关于海洋生物多样性保护、海洋自然保护区、海岸带保护、海洋防灾减灾、外来海洋生物入侵的防治等也没有专门立法；南海作为我国最大的海域，跨多个

20、省区，且与多国相邻，但国家没有对其生态安全保障进行专门立法。另外，有些立法的效力等级过低，影响其实施力度。再次，有关南海生态安全保障法律机制的空白、遗漏和缺陷仍有待弥补。现行立法未能吸收新型的生态安全保障机制，如海洋生态补偿制度、海洋生态修复制度、海洋灾害预警制度等。有些立法在论文发袤专家一SI中国学木期刊网法律制度的设计上也多有欠缺之处，如，海洋滩涂养殖“不仅污染自身的养殖环境，也严重影响周边海域环境”，改变生物的生存环境，可能造成生物入侵以及诱发赤潮13；海洋捕捞“给海洋生态系统带来了许多不利影响，主要包括捕捞活动对目标和非目标种产生的危害、渔业资源栖息地和环境破坏、生物多样性降低等”14

21、；但对严重威胁海洋生态安全的海洋渔业污染，海洋环境保护法没有直接规定，渔业法第2章对养殖污染只是轻描淡写、一笔带过，仅在第19条规定：“从事养殖生产不得使用含有毒有害物质的饵料、饲料”；第20条规定：“从事养殖生产应当保护水域生态环境，科学确定养殖密度，合理投饵、施肥、使用药物，不得造成水域的环境污染”。至于有毒有害饵料和饲料的标准，合理的养殖密度，合理投饵、施肥、使用药物的标准，养殖水质的标准，违法行为的法律责任，大面积死鱼的处理等，渔业法无具体规定，渔业法实施细则也没有明确。而对海洋捕捞，渔业法虽有较多规定，包括捕捞限额制度、捕捞许可证制度以及禁渔区、禁渔期、禁用捕捞方法等，但是对破坏海洋

22、环境与资源的其他方式，如兼捕、弃鱼、小渔船油污排放等，依然空缺。又次，有关南海生态安全的刑事法律制度有待调整。现行刑法第六章第六节第338条至346条专门规定了破坏环境资源保护罪，所有犯罪均要求主观上为故意，所处刑罚均为有期徒刑，且多在7年以下，一般应并处或单处罚金。现行刑法关于生态犯罪的规定存在理魁一论文发表专家一嘔U中国学木期期比较明显的缺陷，第一，犯罪种类太少，有些破坏生态安全的行为，后果可能十分严重，如：2001年2003年，原国家环保总局组织开展了全国外来入侵物种调查。调查发现，全国共有283种外来入侵物种，每年对经济和环境造成的损失约1200亿元，而现在损失已高达2000亿元。15

23、假设某人因故意或过失导致外来生物入侵我国，造成巨大经济损失，依现行刑法无法入罪；第二，没有规定过失犯罪，因生态安全的特殊重要性和损害的全局性、长远性，尽管主观上为过失，但只要严重破坏生态安全的，也应当定罪科罚，如因疏忽大意导致重大核事故；第三，刑罚过轻，如，依刑法第151条，走私国家禁止进出口的珍贵动物及珍贵动物制品，情节特别严重的，可以判处无期徒刑或死刑，但是依刑法第341条，杀害国家重点保护的珍贵、濒危野生动物，情节特别严重的，处10年以上有期徒刑，并处罚金或者没收财产，后者的危害性明显大于前者，然而其刑罚却比前者轻得多，究其原因，可能是由于立法者对生态安全利益的漠视或者说对生态安全的重要

24、性认识不足。最后，有关南海生态安全保障的执法体制有待改革。如上所述，依现行海洋环境保护法，国务院环境保护部门主管全国海洋环境保护工作。海洋管理部门负责组织海洋环境的调查、监测、监视，开展科学研究，并主管防止海洋石油勘探开发和海洋倾废污染损害的环境保护工作。港务监督负责船舶排污的监督和调查处理，以及港区水域的监视，并主管防止船舶污染损害的环境保护工作。渔政论文发袤专家一SI中国学木期刊网渔港监督管理机构负责渔港船舶排污的监督和渔业港区水域的监视。军队环境保护部门负责军用船舶排污的监督和军港水域的监视。沿海省、自治区、直辖市环境保护部门负责组织协调、监督检查本行政区域的海洋环境保护工作，并主管防止

25、海岸工程和陆源污染物污染损害的环境保护工作。因此海岸工程污染、船舶污染、陆源污染、海洋倾废污染、石油勘探开发污染分别由不同部门主管，而国家环境保护部门作为海洋环境保护的主管机关，其具体职责并不明确，有名义主管、形同虚设之嫌。而船舶污染的管辖权也花落三家、各自为政。这一行业分割、地方分治的管理体制极易造成权力真空，甚至行业主义、地方保护主义等，“海洋环境管理体制设置的不合理是当前我国海洋环境污染严重的重要原因之一。”16此外，南海生态安全保障的区域合作机制基本没有建立。南海跨国内五个省区，与多国相邻，其生态安全保障有赖各省区甚至周边各国的协调与合作。但海洋环境保护法第八条第一款只是规定：“跨区域

26、的海洋环境保护工作，由有关沿海地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决。”此规定基本上没有法律意义，不规定也可以协商或者请求上级政府协商。实践中即便是大陆四省区，在地方性法规的制定和海洋环境保护执法等方面的合作也尚未形成，更不用说大陆与台湾、中国与邻国之间的合作机制。国家海洋局虽然设置了南海分局，但其职责不包含协调和统一琼粤桂闽的生态安全保障，它只是代行国家海洋局在南海的管理权；另，南海海域在地理位置和行政区划上绝大部分属于海南，南海分局却设在广州，远离南海中心，多有不妥。三、健全南海生态安全法治保障的若干建议（一）完善南海生态安全保障的法律体系首先，我国宪法应当规定生态安全保障。虽然

27、学术界对生态安全尚无统一、公认的定义，但“生态安全是社会、国家安全、政治安全、经济安全和军事安全的基础性安全，生态安全是国家安全和社会稳定的一个要组成部分”17，生态安全的重要性不亚于经济、政治、军事等安全，因此完全有理由入宪。现行宪法虽在第9条规定，自然资源所有权属于国家或者集体，国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源；第26条规定，国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。但是环境保护、自然资源保护与生态安全保障不能等同和替代，生态安全更强调生态系统的结构平衡、各要素的和谐、功能优化、良性循环等应当适合人类生存并满足

28、人类需要，而传统意义上的环境和自然资源保护主要局限于直接影响人类生存和发展的自然要素，生态安全更具有长远性、系统性、广泛性。生态安全入宪至少应当包括以下三个方面：第一，生态安全是国家安全的重要内容；第二，保障生态安全是国家的基本职责和权力之一，国家机关有义务履行该职责，依法行使该权力；第三，生态权是公民的基本权利，公民可以要求国家保护该权利得以实现。俄罗斯联邦宪法第42条即提出了“公民生态权”，第72条第1款将生态安全保障确立为国家权力机关及联邦主体国家权力机关的宪法权利。18其次，应当修改、补充现行海洋生态安全法律法规。包括全面修订海洋环境保护法、渔业法等，有针对性地充实海洋生态安全保障的内

29、容，以适应实践需要；制定船舶污染防治法、海岸保护法、生态补偿法、自然保护区法、海洋防灾减灾法、海洋生物多样性保护条例、海洋自然保护区条例等法律法规；制定南海生态安全保障的专门法规，如南海生态环境保护条例、南海海啸应急处理条例、南海珊瑚礁保护条例、南海外来海洋生物入侵防治条例等；另外，有些立法应当提高其立法层级，从行政法规上升为法律，或者从部门规章上升为行政法规，或者由内部文件上升为立法，如国家海洋局的风暴潮、海浪、海啸和海冰灾害应急预案和赤潮灾害应急预案，可以适当修改作为部门规章颁布实施。（二）建立健全南海海洋生态补偿和损害赔偿制度生态利益具有系统性、整体性、公共性，通常是一荣俱荣，一损俱损，

30、虽然与每一个主体的利益都相关，但又不可能完全由确定的某一个或几个主体占有和支配，其价值也无法得到精确的衡量和计算，这在海洋生态利益中尤其明显。因此当某个主体创造或保护了海洋生态效益时，该效益不可能仅仅由该主体占有和享用，而是作理魁一论文发表专家一嘔U中国学木期期为公共物品即公共资源，由一定区域内的众多主体共同享用，这就使得主体可能失去创造和保护海洋生态效益的积极性，海洋生态效益补偿制度可以弥补这一缺陷。国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定要求“完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态补偿试点”；国务院2007年工作要点将“

31、加快建立生态环境补偿机制”列为抓好节能减排工作的重要任务。国家节能减排综合性工作方案明确提出改进和完善资源开发生态补偿机制，开展跨流域生态补偿试点工作；国家环境保护总局于2007年发布的关于开展生态补偿试点工作的指导意见指出，应当尽快探索建立自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发、流域水环境保护等方面的生态补偿机制，之后各地在积极开展生态补偿的试点。但基本上限于陆地生态补偿，全国范围内的生态补偿制度尚未建立，生态补偿立法仅有部门规章1部，地方规范性文件38件，国务院的生态补偿条例还在讨论之中，关于补偿和受补偿的主体、方式、对象、资金来源等诸多问题都还在实践探索阶段。我国海洋生态补偿制度进展更

32、为缓慢，目前还没有专门的立法或规范性文件。国家海洋局于2009年颁布的关于进一步加强海洋生态保护与建设工作的若干意见（以下简称意见）第四部分虽然提出：“有关部门要积极探索海洋生态补偿机制”，目前也有个别地方在试点海洋生态补偿，如“山东省近日出台了海洋生态损害论文发袤专家一SI中国学木期刊网赔偿费和损失补偿费管理暂行办法（以下简称办法），首创将海洋生态损害赔偿和损失补偿合并，成为首个试水规范海洋生态补偿的省份”19，但是该办法规定的补偿仅限“实施海洋工程、海岸工程建设和海洋倾废等导致海洋生态环境改变”的情形，远没有包括海洋生态补偿的全部内容。因为“生态补偿是指自然资源使用人或受益人在合法利用自然

33、资源过程中，对自然资源所有人或对生态环境保护付出代价者支付相应的费用”20，海洋生态补偿则是指海洋资源使用人或受益人在合法利用海洋资源过程中，对海洋资源所有人或对海洋生态保护付出代价者支付相应费用的制度，所以地方性法规也未能建立系统的海洋生态补偿制度。笔者以为，我国应当尽快制定统一的生态补偿法，海洋环境保护法在修订时应增加海洋生态补偿制度的内容，此外应颁布海洋生态补偿条例，并以部门规章形式制定南海海洋生态补偿实施办法，详细规定南海海洋生态补偿的基本原则、补偿主体、受补偿主体、补偿方式、资金来源、补偿标准、补偿程序等。海洋生态补偿应当遵循谁受益谁补偿、公平、公开、政府主导等原则；补偿主体应当是所

34、有“海洋生态资源的使用者或海洋生态保护的受益者”，受补偿主体包括所有“海洋生态资源的所有者或为保护海洋生态资源付出代价者”21；补偿方式是多样的，包括政策优惠、实物、资金、技术服务等；资源来源主要有补偿主体缴纳的税款或其他费用、国家财政预算拨款、社会捐款等；补偿标准须根据海洋生态系统的市场价值、供求关系、受益人的受益程度、受补偿者的贡献率、社会整体发展水平、对人类及人身的意义等因素综合确定；补偿程序则可以是政府代表受益人主动为之，也可以由受补偿主体提出请求。关于海洋生态损害赔偿，海洋环境保护法第41条已有原则性规定，海洋环境主管部门可以要求违法造成或可能造成海洋环境污染损害的单位或个人赔偿国家

35、损失。此处之损失应包括人身损害、财产损害和生态损害。意见第三部分提出，为落实国务院赋予海洋部门“承担海洋生态损害的国家索赔”的新职责，国家海洋局将制定出台海洋生态损害补偿赔偿办法及相关标准，建立健全海洋与海岸工程生态补偿、生态污损事故赔偿等海洋环境经济政策，条件成熟的沿海地区海洋部门要积极开展海洋生态损害补偿赔偿工作试点。”但迄今为止，仅有个别地方制定了关于海洋生态损害赔偿的规范性文件，除上述的山东省外，浙江省舟山市也开始实施海洋环境损害赔偿制度，国家还没有针对海洋生态损害赔偿制定专门的法律或法规，因此有人大代表建议：国家应当“尽快启动建立海洋生态损害补偿赔偿制度的立法程序，对海洋生态损害补偿

36、索赔的责任主体、赔偿范围及标准、程序、以及补偿赔偿使用管理等进行明确界定”22。虽然民事损害赔偿制度原则上可适用于海洋生态损害赔偿，但海洋生态损害赔偿制度应有其特殊性。首先，财产或人身损害通常有理魁一论文发表专家一嘔U中国学木期期确定的受害人且只有受害人才能提出索赔，而在生态损害中可能没有直接或具体的受害人，因为生态利益是一种公共利益，不能归属于某个自然人、法人或非法人组织，所以国家应当可以作为公共利益的代表提出索赔，或者通过生态公益诉讼制度，赋予自然人、法人或非法人组织代表公众索赔的权利。其次，生态损害的货币化测量及赔偿金额也不同于财产损害，需要建立合理的将生态损害计算为一定货币量的评估制度

37、，包括评估标准、主体、程序、方法等，这可能是海洋生态损害赔偿制度能否实施的关键，海洋生态损害的量化须综合考虑生态系统的市场价值、供求关系、对人类及人身利益的意义等因素确定。再次，海洋生态损害赔偿的方式除了货币外，还可以通过实物或者说实施价值相当的海洋生态修复和改良行为来完成，如：“渔业资源增殖放流和海藻生态养殖等方式”23，但是以生态修复和改良代替货币赔偿的，必须足以恢复海洋生态质量并得到一定提升。再次，应当建立强制性的海洋生态损害赔偿责任保险制度，因为海洋生态损害的后果往往特别严重，损害方在经济上可能难以承受，如果能够要求有可能对海洋生态造成严重损害的海洋资源开发使用者事先投保海洋生态责任险

38、，则可以利用保险制度分摊风险的功能，使损害赔偿最终得以落实。上述内容应在海洋环境保护法和相关法规中加以明确。（三）创建南海海洋生态修复制度海洋生态修复是指利用海洋的自然修复能力，在适当的人工措施论文发袤专家一SI中国学木期刊网的辅助作用下，使受损的海洋生态系统恢复至原有或与原来相似的结构和功能状态，使海洋生态系统的结构和功能不断得到恢复与完善。国家海洋局的意见第三部分要求，积极开展海洋生态修复和建设工程，各级海洋部门要在典型海洋生态系统集中分布区、外来物种入侵区、海岛、气候变化影响敏感区等区域实施一批典型海洋生态修复工程，建立海洋生态建设示范区，因地制宜采取人工措施，在较短时间内实现生态系统服

39、务功能的初步恢复。生态修复在恢复和改善海洋生态质量方面具有明显的作用，2008年的“沿岸海域生物栖息地生态改善与评价技术”国际研讨会就“充分肯定了红树林、珊瑚礁、岛礁及大型海草/海藻场等天然生物栖息地的生物资源养护功能并呼吁加强天然生物栖息地的保护”，并指出“保护鲸鱼、鲨鱼、海豚、中华鲟、鸟类等濒危生物栖息地刻不容缓”24。近年来我国南海周边各省区都在积极采取海洋生态修复措施。如，广东省在努力“建设人工鱼礁，营造海底森林，为海洋生物提供栖息和繁殖场所”25。福建省“开展了一系列海洋生态修复行动，包括海堤开口、海域清淤、湾区综合整治、沙滩修复、红树林恢复，以及对白海豚等珍惜物种的保护、海域的增值

40、放流等等”，2009年因此获得了东亚海岸带可持续发展杰出成就奖。262011年6月海南省也举办了“珊瑚礁生态修复”活动，为保护海洋环境付出努力。27但我国目前仅有涉及水土保护生态修复的部门规章3部，针对特定地方生态修复的地方规范性文件8件，关于海洋生态修复的立法完全属于空白。因此我国迫切需要对海洋生态修复进行立法，明确规定海洋生态修复的主体、强制修复的条件、修复的验收、资金来源、沿海省区财政投入比例、修复方式、社会捐助修复的接受办法、修复措施的评估和选择程序等。考虑到现在的实际状况，可先行制定关于海洋生态修复的部门规章，条件成熟后再颁布相关的行政法规，关于南海海洋生态修复，可先由周边各省区制定

41、地方性法规或地方政府规章，然后再通过统一的南海海洋生态修复的部门规章。（四）改进生态安全保障的刑事法律制度传统刑法以保护人身利益、财产利益为主，对生态利益重视不够，然生态利益的重要性丝毫不亚于人身利益和财产利益，生态利益也与人身和财产利益密不可分，这在现代社会表现尤其明显，破坏和损害生态利益的社会危害性完全可能大于侵犯人身利益和财产利益的危害。因此生态利益应当成为刑法保护的重要法益，包括生态安全在内的生态利益也是犯罪行为侵犯的客体。笔者建议，首先，应当增加一些生态犯罪的种类，如危害国土安全罪、危害生物安全罪、危害水安全罪28，以及危害海洋生态安全罪等。其次，行为人在主观上虽为过失，但只要对生态

42、安全造成或可能造成重大损害，也可以构成犯罪。最后，适当加重刑罚，后果特别严重的，应当可以判处无期徒刑或死刑，对此国外已有立法例，罗马尼亚水法第60条规定：“凡属危害社会集体的行为，理魁一论文发表专家一嘔U中国学木期期并造成群众性中毒、传染病的流行；或饮水中有毒或有传染病造成了诸如削弱国家力量等严重后果的，可以判处无期徒刑或死刑”29；另外应大幅提高罚金刑的额度。（五）完善南海生态灾害应急处理制度南海生态安全面临着多种自然灾害或社会事件的威胁，这些灾害或事件的爆发通常具有突然性，其影响又是全面的、深远的，但如果我们能够及时采取适当的紧急应对措施，就可以收到事半功倍的减损效果，否则可能事倍功半甚至

43、一发不可收拾。我国已经建立了初步的海洋灾害应急处理制度，如突发事件应对法，风暴潮、海浪、海啸和海冰灾害应急预案和赤潮灾害应急预案等，但是突发事件应对法并非专为海洋生态灾害制定，其适用性受到局限；而国家海洋局的应急预案严格地说没有法律效力，它只是具体的操作规范，且有些海洋灾害没有涉及，如海上战争、黑潮等；更没有基于南海特点的应急处理制度。因此，应当制定海洋灾害应急处理法，并针对各种主要海洋灾害的特点颁布专门的应急处理行政法规，另外结合我国南海的实际情况，通过南海海洋灾害应急处理的部门规章，明确南海海洋灾害应急处理的领导体制、主管部门、灾害预警、处理程序、相关权利义务、处理措施、法律责任等。我国南

44、海发生风险较高的海洋灾害主要包括海啸、风暴潮、地震、赤潮和战争等，“相对来说，我国南海发生大海啸的可能性较高。我国已经准备与相关国家合作，理魁一论文发表专家一嘔U中国学木期期建立专门的南海海啸预警中心”30，但这应当上升为我国的法律制度，同时考虑南海地震多发、南海战争风险高等特殊性，建立南海海洋灾害应急处理中心。（六）改革南海生态安全保障的执法体制科学、合理、高效的执法体制是保障法律得以充分、有效实施的重要前提。南海生态安全保障的执法体制改革包括多方面的内容，主要是海洋生态环境主管体制、南海生态安全主管体制、南海区域合作执法体制等。我国海洋生态环境主管体制改革的重点应当是，消除由于海洋生态环境

45、分属国家环境保护总局、国家海洋局、国家海事局、国家渔业局及军队环保部门等五个主管机关，以及中国海事、中国海监、渔政渔港监督、环保总局和公安边防等五个海上执法队伍而形成的“条块分割、机构众多、互不同属”的多头管理体制16。笔者建议，国家设立环境资源部，下辖海洋环境资源局，统一主管全国的生态环境保护工作，包括海洋生态安全保障，其他相关部门有协助、配合的义务，没有主管的权力。即便是军事船舶的环保问题也应当由环境资源部主管，如交通统归交通部门主管一样，军事船舶在环保上若有不同要求，可通过立法明确规定，但不应妨碍统一执法。南海生态安全的主管部门应当将其管理重心南移，即国家海洋局南海分局迁移至海南的海口或

46、三亚。因为南海大部分海域在行政区划上属于海南管辖，在南海问题上我国与周边国家的主权及资源纠理魁一论文发表专家一嘔U中国学木期期纷更是发生在南海的南部，如果南海的海洋主管部门设在广州，远离南海的中心区域，不利于及时应对海洋突发事件，有效地执行海洋法律法规，保障南海的生态利益，也不利于维护我国在南海的海洋主权。南海分局统一管辖南海的生态安全、环境及资源保护工作。为了保障南海的生态安全，应当建立健全南海合作执法体制，包括大陆省区区域海洋环境管理制度、陆台合作执法体制和中国与周边国家合作执法体制。我国海洋环境保护法第七条第二款规定：“毗邻重点海域的有关沿海省、自治区、直辖市人民政府及行使海洋环境监督管

47、理权的部门，可以建立海洋环境保护区域合作组织，负责实施重点海域区域性海洋环境保护规划、海洋环境污染的防治和海洋生态保护工作。”区域合作执法在南海显得尤其必要，但是现行法律对于区域合作组织的法律地位、职责与权限、任务与职能、设立程序、机构设置、对台及与周边国家合作的部门等都没有具体规定，因此海洋环境保护法需要更详细的规定，且应制定专门的南海生态安全保障区域合作条例，规范大陆南海省区的区域合作执法。至于南海的陆台区域合作机制，需要大陆与台湾签订专门的协议进行确认和规范；而中国与南海周边国家的区域合作，则最好通过多边条约的形式规定各自执法部门的权利和义务，在协调各自立法的基础上，尽量统一在南海生态安全方面的执法。参考文献：郭永国.国家海洋局发布2010年中国海洋环境状况公报eb/ol.http：/gzdt/201105/13/content_1863357，2011.05.13.破坏海洋环境的罪魁一一石油污染eb/ol.http：/ HYPERLINK /article/default/922/5475620%ef%bc%8c2011.04.07 /article/default/922/5475620，2011.04.07.珠江口发生国内最大溢油污染事故eb/ol.http：/ HYPERLINK /article.asp%ef%bc%9fid=28