现代城市公共安全应急管理概论讲义第三章应急法律法规体系

1、现代城市公共安全应急管理概论讲义第三章应急法律法规体系第三章 城市公共安全应急法律法规体系 北京同略时代信息技术有限公司城市公共安全应急法律法规体系 城市作为社会政治、经济和文化中心，在现代化的进程中，面临着来自各种突发公共事件的直接威胁。为保障城市公共安全，构建和谐社会，推动经济发展，避免、减少和减缓突发公共事件的发生和危害，防止可能出现的整个城市生产秩序、生活秩序、社会秩序和法律秩序的紊乱，城市政府需要建立与之相适应的法律、法规、制度、标准和办法，规范城市公共安全应急活动中各种组织和公民的行为，保护公共利益，保障公民的权利。特别是在重大突发公共事件响应期间，为尽可能消除突发公共事件对社会造

2、成的危害，政府需要法律赋予更强的行政权力，以便采取各种有效的应急措施，组织社会力量，开展应对活动。在此期间，国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的各种社会关系需要作相应的调整，政府的行政权力会得到相应的加强，公民的权利会受到相应的限制。在法治社会中，这些权力的加强与权利的限制必须限定在法律许可的范围之内。如果逾越法律规定的界限，即使这些权力与权利的调整会符合社会公共的利益，产生良好的整体效果，但是这仍是违背宪法原则的，政府不能在没有宪法上明确授权的情况下行使额外的行政权力。因此，做好城市公共安全应急活动首先应实现应急活动的法治化。面对突发公共事件可能对社会带来的种种危害性后果，现

3、代法治国家都在通过法制化的手段，积极营造将危害降低到最小程度的应急活动环境，在健全正常社会状态下法律法规体系的同时，逐步完善紧急状态下的应急法律法规体系，使得法治无处不在、无时不有，实现法治的完结性。 一、应急法律法规体系概述 二、应急法律法规体系的构成 三、应急法律法规体系的建设原则 四、应急法律法规体系的主要制度 第三章内容应急法律法规体系概述应急法律法规体系是法律法规体系的重要组成部分，是在紧急状态下法律法规的具体表现形式。由于紧急与正常是两种截然不同的状态，在正常社会状态下运行的法律法规是无法完全覆盖紧急状况下的所有特殊情况，需要有应急法律法规来填补这些空白。与其他法律法规相比，应急法

4、律法规体系有着自身独有的一些特点和作用，以适应应急活动的有效开展。 应急法律法规体系概述紧急状态的含义 我们认为：紧急状态是一种相应于突发公共事件所产生的，影响全体公民利益的，并对正常生产秩序、生活秩序和社会秩序构成严重威胁和破坏的，迫在眉睫的危险事态。 紧急状态是社会状态的一种形式，是正常状态的对立面，任何社会都可能有在时间上并存、在空间上交替的两种状态和两种性质有别的社会秩序。由于社会体制、地域文化和自然环境等因素的差异，不同组织对紧急状态的内涵也有多种不同的理解。其中有一种是从广义的角度来理解，只要有扰乱正常社会秩序的事情发生，就称之为紧急状态。也有从狭义的角度来理解，紧急状态为发生在全

5、国或局部的特殊的但通过国家行政权力可以控制的危险事态1。与正常社会状态相比，紧急状态往往意味着社会秩序的破坏、国家权力正常运转节奏的打乱以及公民权利的克减。1 朱恒顺. 我国紧急状态法制建设的基本思路. 宪政手稿，2003（1）2 冯威，薛梅. 紧急状态法制体系构建. 山东大学学报，2004（3）应急状态与紧急状态是对同一事物的不同描述。对突发公共事件而言，从应急活动来看，其响应期间是一种应急状态；从事件活动来看，其发生期间是一种紧急状态。 应急法律法规体系概述应急法律法规体系的定义 应急法律法规体系是社会整体法律法规体系的重要组成部分之一，是针对突发公共事件及其引起的紧急状态情况所制定的各种

6、法律、法规、制度、法令、条例、办法和标准的总称，是对紧急状态下国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的各种社会关系的调整和规范。 1 朱恒顺. 我国紧急状态法制建设的基本思路. 宪政手稿，2003（1）2 冯威，薛梅. 紧急状态法制体系构建. 山东大学学报，2004（3）应急法律法规体系概述应急法律法规体系的特点 1 朱恒顺. 我国紧急状态法制建设的基本思路. 宪政手稿，2003（1）2 冯威，薛梅. 紧急状态法制体系构建. 山东大学学报，2004（3）权力优先性 紧急处置性 程序特殊性 社会配合性 救济有限性 在紧急状态下，与立法、司法等其他国家权力及法定的公民权利相比，行政紧急

7、权力具有更大的权威性和某种优先性。例如可以限制或暂停某些宪定或法定公民权利的行使。 权力优先性社会配合性 紧急处置性 程序特殊性救济有限性 应急法律法规体系概述应急法律法规体系的特点 在紧急状态下，即便没有针对某种特殊情况的具体法律规定，政府也可进行紧急处置，以防止公共利益和公民权利受到更大损害。 权力优先性社会配合性 紧急处置性 程序特殊性救济有限性 应急法律法规体系概述应急法律法规体系的特点 在紧急状态下，行政紧急权力的行使可遵循一些特殊的法定程序，例如可通过简易程序紧急出台某些政令和措施，或者对某些政令和措施的出台设置更高的事中或事后审查门槛。 权力优先性社会配合性 紧急处置性 程序特殊

8、性救济有限性 应急法律法规体系概述应急法律法规体系的特点 在紧急状态下，社会组织和公民有义务配合政府对行政紧急权力的实施，并在必要时提供各种帮助。 权力优先性社会配合性 紧急处置性 程序特殊性救济有限性 应急法律法规体系概述应急法律法规体系的特点 在紧急状态下，政府依法行使行政紧急权力，有时会造成公民合法权益的损害。有些损害可能是普遍而巨大的，政府可只提供有限的救济，如适当补偿（但不得违背公平负担的原则）。 权力优先性社会配合性 紧急处置性 程序特殊性救济有限性 应急法律法规体系概述应急法律法规体系的特点 应急法律法规体系概述应急法律法规体系的作用 规范行政紧急权力的行使 权衡政府权力和公民权

9、利 实现社会法律法规的完结 保障公民的合法权利 现代法治国家，通过应急法律法规体系的建立，防止在紧急状态下出现权力与权利的完全失衡，使行政紧急权力的行使合法化，使公民的基本权利得到保障。 应急法律法规体系概述应急法律法规体系的作用 规范行政紧急权力的行使 在突发公共事件响应期间，为保证应急活动的顺利进行，使政府能够统一指挥和协调人力、物力、财力和各种资源，应急法律法规需要赋予政府行政紧急权力，以便采取更加有效的措施，尽快恢复生产秩序、生活秩序和社会秩序，降低危害的程度。但是，政府在动用来自法律的授权而在正常社会状态下不能行使的行政紧急权力时，若不加以限制，有可能出现行政紧急权力的不恰当使用，应

10、对政府的行政紧急权力予以必要的制约。因此，应急法律法规在授予政府行政紧急权力的同时又要附加其行政紧急权力的行使条件。在紧急状态下，应急法律法规体系可以从五个方面对政府行使行政紧急权力进行规范：确定政府行政紧急权力的范围和边界；明确政府行使行政紧急权力的目的；明确规定政府的职责；确定行使行政紧急权力的条件；规定政府行使行政紧急权力的程序。 应急法律法规体系概述应急法律法规体系的作用 权衡政府权力和公民权利 法治是一种权力和权利得到合理配置的社会状态。在紧急状态下，正常社会状态下权力与权利的制衡条件会被打破，二者的比例关系可能会发生重大变化，出现新的配置，政府的权力会得到强化，公民的权利会得到克减

11、。应急法律法规体系一方面要有利于政府采取有效的措施，控制和消除紧急状态，尽快恢复正常的生产秩序、生活秩序和社会秩序，使行政紧急权力的行使合法化；另一方面要保障公民的基本权利不受侵犯，防止出现权力与权利的完全失衡，使在紧急状态下政府权力和公民权利仍能保持最大限度的合理配置。因此，应急法律法规体系要明确紧急状态时期政府权力与公民权利的关系，规定紧急状态时期国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的配置。如果没有法律的制衡，在紧急状态下政府权力与公民权利的合理配置就可能会被打乱，致使公民的基本权利无法得到保障。 应急法律法规体系概述应急法律法规体系的作用 实现社会法律法规的完结在一个正常状

12、态的社会里，法律是各种社会关系的调节器。公民依据法律来规范自己的行为，使各种社会关系能够协调一致，保持社会能够处于一个稳定状态。在紧急状态下，全社会的首要任务是尽快控制和消除突发公共事件造成的危害，恢复正常生产、生活和社会秩序。为此，政府需要采取许多特殊措施和办法。这些行为有可能超出正常社会状态法律规定的范畴，如果没有紧急状况下的应急法律法规体系，就会出现法治的真空地带。因此，应急法律法规体系可确保政府在紧急状态时期行事有法可依和依法办事，使法治在紧急状态下得以延续，实现了法治的完结性。 应急法律法规体系概述应急法律法规体系的作用 保障公民的合法权利 法治的理想是让每个人都有机会过上一种合乎人

13、的尊严的生活。在紧急状态下，因为形势所迫，公民的部分正当权利可能要受到一定的限制，有可能被要求履行正常社会状态下的法律法规没有规定的义务，而对公民基本权利的限制只能由法律法规来规定。因此，应急法律法规体系要对此作出规定，同时还应对公民的权利保障底线作出规定，以免公民的基本权利受到侵蚀。为了保障公民的权利不因紧急状态的发生而被政府随意剥夺，许多国家宪法都规定，即使是在紧急状态时期，一些最基本的人权，如生命权、语言权、宗教信仰权等也不得被限制，更不得被剥夺。公民及政治权利国际公约、美洲人权公约、欧洲人权公约三个国际人权公约都规定了一些在紧急状态下不能剥夺的基本权利，这些基本权利包括：生命权、人道待

14、遇权、不受奴役权、法律人格权、国籍权利、思想自由、信念自由、宗教自由等。为了防止政府随意滥用行政紧急权，而使公民失去不应当失去的权利，应急法律法规必须对公民的最低权利保障作出明确规定，同时也应该规定紧急状态下必须坚持公民的权利损失最小原则，使公民权利受到最大限度保护。对于因采取应急措施的需要，给公民的财产和权利造成损失的，应当在事后给予必要的补偿，公民同样也享有救济权利。 应急法律法规体系的构成 完备的应急法律法规体系是城市公共安全应急体系建设和良好运行的基础和保障，也是开展各项应急活动的依据。一方面可以保证在面对各种突发公共事件时有法可依，政府通过运用法律授予的行政紧急权力，迅速消除和化解紧

15、急状态，使法治在紧急状态下得以延续；另一方面可以通过法律手段调整突发公共事件情况下的各种社会关系，维护社会公共利益和公民合法权益，保障公民的基本权利不受侵犯。城市政府应根据国家已颁布和正在制定的应急法律法规内容，结合城市本身的具体情况，参考国际组织的有关内容，构造城市公共安全应急法律法规体系，实现应急活动的正规化、法制化管理。 应急法律法规体系的构成应急法律法规体系的框架 从法治的统一性和完结性的角度来讲，应急法律法规体系应该是一个完整的体系，并行于正常社会状态下发挥作用的法律法规体系。从此种意义上，整个社会存在两套完整的法律法规体系：一套是在正常社会状态下发挥社会调节器作用的法律法规体系，它

16、使整个社会处于有序之中；另一套是在紧急状态下和其范围内发挥社会调节器作用的法律法规体系，也就是应急法律法规体系，它使社会在紧急状态下和其范围内同样处于一种有序状态之中。两者归结于宪法，它们的结合使法治走向统一和完结。 应急法律法规体系的构成应急法律法规体系的框架 从宏观的角度来看，城市公共安全应急法律法规体系是由与应急活动有关的四个层次的法律法规内容组成。一是宪法中的紧急状态制度条款；二是由立法机关通过的应急活动一般法律，如紧急状态法、公民知情权法和紧急动员法等，主要是紧急状态法；三是由立法机关通过的应急活动专门法律和地方法规，以及其他一般法律和国际条约中的紧急状态条款等，如消防法、航空法和森

17、林法等；四是由政府颁布的规章、条例、法令、办法和标准等，如城市公共安全应急规划、突发公共事件应急预案和应急救援管理条例等。 应急法律法规体系的构成应急法律法规体系的层次描述城市应急法律法规体系是在国家应急法律法规体系的基础上，结合城市自身具有的特殊性，由国家及城市有关应急活动的法律法规制度构成的统一整体。它不是有关紧急状态法律条文的机械堆积，是具有内在逻辑结构和关系的有机整体。第一，同正常社会状态下发挥作用的法律法规体系一样，以宪法为指导和纲领，体系内包含的各种法律、法规、规章和措施都要服从和统一于宪法，不得与宪法相冲突、相抵触。第二，体系内所有内容保持相互一致，互为补充和支持，体现出法制的连

18、续性和一致性。第三，体系具有明显的层次结构，是由纲到目，从上到下的各级、各类法律法规构成的贯穿一致的有机整体。 应急法律法规体系的构成应急法律法规体系的层次描述应急法律法规体系是整个社会法律法规体系在紧急状态下的具体表现，对维护公共安全、快速恢复社会秩序起着非常重要的作用，紧急状态制度入宪是客观事实所决定的。第一，宪法是一个国家的根本大法，宪法的核心任务和内容是规范国家权力的有效运行和保障公民的权利。凡是涉及根本的国家权力体制问题和公民的基本权利问题，都需要宪法来作出规定，包括紧急状态下的国家权力与公民权利。第二，在国家和社会管理过程中，宪法的地位和作用是至高无上的，具有最高的法律效力，是一切

19、机关、组织和个人的根本行为准则。应急法律法规制度入宪成为保障宪法至上所必需。第三，在紧急状态下，往往需要权力的高度集中，以便能够迅速作出决策并下达命令。为保证这一目的的实现，在紧急状态下可以暂时停止部分法律的实施，甚至暂停宪法中某些条款以至宪法多数条款的实施。这种极端的措施必须要有宪法的授权。由于宪法的性质和紧急状态制度的特殊性，完整的应急法律法规体系的第一层次或最高层次应体现在宪法上。宪法应该对紧急状态、紧急状态的确认、紧急状态的实施、政府行政紧急权力和公民基本权利等作出规定。宪法中有关紧急状态制度的规定，包括紧急状态的请求权、决定权和宣布权的归属，特殊条件下的紧急立法权、行政紧急权、终止宪

20、法和部分法律实施的权力的归属及行使的原则，国家权力的转移以及有关国家机关任期的延长、缩短等内容。由上述内容构成的宪法中紧急状态制度，是统一的紧急状态法的立法依据和准则，也是各专门紧急状态法必须遵循的立法依据和准则。 第一层 宪法中关于紧急状态制度 应急法律法规体系的构成应急法律法规体系的层次描述在宪法对紧急状态制度作出规定的基础上，制定紧急状态法。紧急状态法是应急法律法规体系内一般法中最重要的法律，它是突发公共事件应急法制领域中的基本法。它依据宪法制定，贯彻宪法精神，同时又为专门紧急状态法律法规的立法、执法提供一般原则和指导。紧急状态法作为调整紧急状态下法治关系的基本法律，需要明确规定以下内容

21、：什么是紧急状态、紧急状态的条件、紧急状态法的一般原则、紧急状态的确认和宣布程序；紧急状态下国家权力的配置、应急管理体制、行政紧急权力；政府在紧急状态下的紧急措施及实施程序，包括国家权力的转移、公民权利的限制等；紧急状态的期限和行政紧急权力的制约；紧急状态下的法律责任和救济；公民的最低权利保障及相关义务等。 第二层 紧急状态法应急法律法规体系的构成应急法律法规体系的层次描述统一的紧急状态法就紧急状态的一般问题作了规定，但是，事物总是具体的，紧急状态也是如此。为了增强法律的针对性和适用性，在紧急状态制度入宪和制定统一的紧急状态法的基础上，制定一系列专门的法律法规，调整具体的紧急状态下的社会关系。

22、这些专门法律法规与紧急状态法、宪法中的紧急状态条款共同构成了应急法律法规体系的主要内容。下面介绍几种与应急活动有关的专门法。 第三层 专门的紧急状态法律法规 应急法律法规体系的构成应急法律法规体系的层次描述第三层 专门的紧急状态法律法规 行政协助法是针对紧急状况，行政主体在行使行政职权的过程中，基于环境条件的要求和公务上的需要，需要其他行政主体共同配合，实施同一行政行为或共同行政行为的法律制度。绝大多数突发公共事件的处置，要涉及许多政府部门的管理范畴，需要相互之间的相互配合和通力协作。如果没有紧急状况下的法律支撑，单靠政策的维持，就有可能发生相互之间的扯皮现象，甚至贻误消解紧急状态的最佳时机。

23、此时，行政协助法将发挥至关重要的作用，行政协助法可就紧急状态下的第一责任部门及其确定、协助主体、协助条件、协助程序、协助费用、协助责任等问题作出明确规定，以确保在紧急状态下，集中一切可能的力量，迅速控制和消除突发公共事件造成的灾难，尽快恢复社会秩序。行政协助法 反恐怖法 公共卫生应急法 城市重大技术故障应急法 经济危机防范与应急法 应急法律法规体系的构成应急法律法规体系的层次描述第三层 专门的紧急状态法律法规 近年来，各种突发公共卫生事件越来越多，有些是以前人类从来未遇到的事情，一旦事件发生，如果不能及时控制，后果十分严重。公共卫生应急法是处置突发公共卫生事件的依据，应对突发公共卫生事件防范机

24、制、监测预报程序、组织结构、应急处理机制、应急医疗队伍建设、应急医疗设施建设、重大责任事故问责等作出明确规定，以保证对突发公共卫生事件及时、有效地处置，迅速化解其造成的紧急状态。 行政协助法 反恐怖法 公共卫生应急法 城市重大技术故障应急法 经济危机防范与应急法 应急法律法规体系的构成应急法律法规体系的层次描述第三层 专门的紧急状态法律法规 城市（尤其是大城市）在一个国家中的地位越来越重要，但是，随着城市规模的不断扩大和现代化程度的提高，城市的脆弱性也越发突出，许多重大技术故障能够造成城市运转失灵，陷入瘫痪状态，对城市甚至全国的政治、经济和文化事业造成严重影响。城市重大技术故障应急法是处置城市

25、重大技术故障的依据，需要对包括城市重大技术故障的界定和认定、城市重大技术故障的预警与监测机制、城市重大技术故障发生后的紧急处理机制、政府的责任和社会公众的权利义务等社会关系作出明确的规定，以保障城市在发生重大技术故障后能够迅速恢复正常的社会秩序。 行政协助法 反恐怖法 公共卫生应急法 城市重大技术故障应急法 经济危机防范与应急法 应急法律法规体系的构成应急法律法规体系的层次描述第三层 专门的紧急状态法律法规 在世界范围内，恐怖活动越来越猖獗，严重程度逐步升级，特别是大型城市已成为恐怖分子重点袭击的对象和目标，已威胁到每个城市的公共安全，威胁到每个公民的利益。打击恐怖主义、保障公民的生命财产安全

26、已成为城市公共安全保障的一项重要任务。反恐怖法应对恐怖主义活动，反恐机构，对怀疑恐怖分子可以采取的强制措施，对恐怖分子的特殊拘留、逮捕程序，遇到恐怖袭击时可以采取的特别措施等作出特别规定。 行政协助法 反恐怖法 公共卫生应急法 城市重大技术故障应急法 经济危机防范与应急法 应急法律法规体系的构成应急法律法规体系的层次描述第三层 专门的紧急状态法律法规 随着科学技术的进步和全球经济一体化的发展趋势，地球村的时代已经到来，国家之间、地区之间、城市之间的各种合作日益紧密，尤其是经济联系已形成你中有我、我中有你密不可分的局面。任何经济的波动都会迅速扩散，不仅波及社会的各个方面，而且会影响到整个世界经济

27、的发展。建立经济危机防范与应急法，对经济危机的监测预警机制、经济危机爆发前的国家干预机制、经济危机过程中国家可以采取的特别干预措施以及什么情况下构成经济危机和什么情况下存在构成经济危机的重大危险等作出规定，通过法律手段来防范和化解可能面临的经济危机。 行政协助法 反恐怖法 公共卫生应急法 城市重大技术故障应急法 经济危机防范与应急法 应急法律法规体系的构成应急法律法规体系的层次描述除以上的专门紧急状态法律外，还有其他针对不同领域突发公共事件的专门紧急状态法律与地方立法机关通过的涉及本地应急活动的地方法律。这些法律与紧急状态下的行政协助法、公共卫生应急法、城市重大技术故障应急法、反恐怖法、经济危

28、机防范与应急法等法律法规共同构成应急法律法规体系第三层次的紧急状态法律内容。另外，应急法律法规体系是一个开放的法制体系，普通法律中有关紧急状态的条款也应是其中的一部分。比如国防法、警察法、治安法、消防法、防洪法、防震法、传染病防治法以及特别行政区基本法等都含有紧急状态条款，这些法律大多涉及紧急状态措施的具体内容与程序。 第三层 专门的紧急状态法律法规应急法律法规体系的构成应急法律法规体系的层次描述应急法律法规体系的以上三层内容需要由立法机关起草、表决、通过和颁布，一般有一个较长的制定和形成过程，而且一旦形成，就会在很长的一段时间内发挥效能。对于具有短期行为、变动性比较强、具有区域效应、社会性较

29、弱和技术性很强等与城市公共安全应急活动有关的管理，在保持与宪法、一般法和专门法中应急法律法规内容要求一致的基础上，城市政府可采用行政措施的方式进行颁布和实施，如条例、管理办法、应急规划、应急预案、技术标准等。 第四层 行政措施 应急法律法规体系的构成国际法对政府应急管理的法律要求 有关的国际人权公约中对政府应急管理也有一些规定，主要是从保护公民基本人权的立场考虑的。1966年12月16日联合国大会通过的公民权利和政治权利国际公约第4条规定：(1)在社会紧急状态威胁到国家的生命并经正式宣布时，本公约缔约国得采取措施克减其在本公约下所承担的义务，但克减的程度以紧急情势所严格需要者为限，此等措施并不

30、得与它根据国际法所负有的其他义务相矛盾，切不得包含纯粹基于种族、肤色、性别、语言、宗教或社会出身的理由的歧视。(2)不得根据本规定而克减第6条、第7条、第8条(第1款和第2款)、第11条、第15条、第16条和第18条。(3)任何援用克减权的本公约缔约国应立即经由联合国秘书长将它已克减的各项规定、实行克减的理由和终止这种克减的日期通知本公约的其他缔约国家。很显然，上述规定，通过规定“不得克减的权利”来限制缔约国政府行使应急管理权力的行为。这些不得克减的权利包括生命权、免予酷刑的权利、不得为奴、思想、良心和宗教的自由等。1976年，国际法协会组织小组委员会专门研究在紧急状态下如何处理维护国家生存和

31、保护公民权利的关系。经过6年研究，起草了国际法协会紧急状态下人权准则巴黎最低标准。经该协会人权执行委员会两年的研究和修改后，国际法协会于1984年通过并公布了这一文件。国际法协会紧急状态下人权准则巴黎最低标准为各国制定调整紧急状态和行使紧急权力的基本条件和应遵循的基本原则以及各种监督措施、防止政府滥用紧急权力、最低限度地保障公民的权利提供了依据。 应急法律法规体系的建设原则 与其他法律法规一样，应急法律法规体系内容的建设要符合法律建设的基本准则。但应急法律法规体系又有别于其他的法律，是一种适用于紧急状态的法律，与适用于正常社会状态的法律在许多方面会存在冲突。因此，应急法律法规体系建设又有其特殊

32、的原则，应在有利于控制和消除紧急状态和有利于最大限度地保障公民权利的基础上，将应急活动纳入法治化轨道。 应急法律法规体系的建设原则合宪性原则 时效原则合法性原则 合理性原则 保障公民权利原则 责任原则 在现代法治社会中，政府应急管理必须以依法行政原则为基础，做到既有效又合法，特别是符合宪法所确立的保护公民权利的基本宗旨和要求。 应急法律法规体系的建设原则1 朱恒顺. 我国紧急状态法制建设的基本思路. 宪政手稿，2003（1）2 冯威，薛梅. 紧急状态法制体系构建. 山东大学学报，2004（3）合宪性原则 时效原则合法性原则 合理性原则 保障公民权利原则 责任原则 宪法是现代法治国家的根本大法，

33、具有至高无上的权威，政府在任何情况下采取的措施必须有宪法上的授权，符合宪法的要求，紧急状态也不例外。因此，应急法律法规的关键内容必须进入宪法，由宪法作出明确的规定。 应急法律法规体系的建设原则1 朱恒顺. 我国紧急状态法制建设的基本思路. 宪政手稿，2003（1）2 冯威，薛梅. 紧急状态法制体系构建. 山东大学学报，2004（3）合宪性原则 时效原则合法性原则 合理性原则 保障公民权利原则 责任原则 紧急状态下政府行使的各种管理手段和措施应有法律上的明确规定，符合法律的要求。在应急法律法规体系建设中，要考虑到应急活动中可能遇到的各种情况，在应急法律法规体系内给予具体的规定，确保紧急状态下政府

34、行使的行政紧急权力受到法律的保护。 应急法律法规体系的建设原则1 朱恒顺. 我国紧急状态法制建设的基本思路. 宪政手稿，2003（1）2 冯威，薛梅. 紧急状态法制体系构建. 山东大学学报，2004（3）合宪性原则 时效原则合法性原则 合理性原则 保障公民权利原则 责任原则 在紧急状态下政府需要针对所发生的突发公共事件的具体情况，行使相应的行政紧急权力，实施各种不同的应对措施。为确保政府行使的行政紧急权力符合紧急状态的实际情况，并在突发公共事件得到有效控制后，及时结束紧急状态的特殊管理方式。应在应急法律法规体系中对行政紧急权力的行使作出严格的规定，防止政府不切实际地使用行政紧急权力，违背宪法和

35、法律的基本要求。 应急法律法规体系的建设原则1 朱恒顺. 我国紧急状态法制建设的基本思路. 宪政手稿，2003（1）2 冯威，薛梅. 紧急状态法制体系构建. 山东大学学报，2004（3）合宪性原则 时效原则合法性原则 合理性原则 保障公民权利原则 责任原则 在紧急状态期间，政府可通过宪法和法律所规定的行政紧急权力，对突发公共事件采取各种处置措施，包括适当限制公民权利的方式来维护社会秩序。因此，在应急法律法规体系建设时，在保障政府依法行使行政紧急权力的同时，要最大限度地保障公民的权利，特别是在宪法和法律中赋予公民享有的基本权利应得到充分保护。对于因采取应急措施的需要，给公民的财产和权利造成损失的

36、，应当在事后给予必要的补偿。 应急法律法规体系的建设原则1 朱恒顺. 我国紧急状态法制建设的基本思路. 宪政手稿，2003（1）2 冯威，薛梅. 紧急状态法制体系构建. 山东大学学报，2004（3）合宪性原则 时效原则合法性原则 合理性原则 保障公民权利原则 责任原则 在宪法和法律授予政府在紧急状态下行使行政紧急权力的同时，为防止这些权力被非法使用和随意滥用，以及对公民基本权利的有意侵犯和对公共利益的无视行为，应在应急法律法规体系中建立与行使行政紧急权力相对应的责任制度，构造权力与责任对等的平衡机制。 应急法律法规体系的建设原则1 朱恒顺. 我国紧急状态法制建设的基本思路. 宪政手稿，2003

37、（1）2 冯威，薛梅. 紧急状态法制体系构建. 山东大学学报，2004（3）合宪性原则 时效原则合法性原则 合理性原则 保障公民权利原则 责任原则 在紧急状况下政府行使行政紧急权力会克减公民的权利，从保障公民权利的角度出发，应急法律法规体系应对政府行使行政紧急权力的期限作明确的规定。这样，可有效地防止政府利用行使行政紧急权力的便利滥用或超越职权给公民的权利保护造成危害。应急法律法规体系的主要制度 应急法律法规体系的核心有两点：一是保证政府有效、快速、准确处置突发公共事件造成的或可能产生的危害，尽快恢复生产秩序、生活秩序和社会秩序；二是在紧急状态期间，用法律的方式最大限度地避免由于行政紧急权力的

38、行使而给公民权利造成侵害和对宪法基本宗旨的违背。 应急法律法规体系的主要制度紧急状态的确认和宣布制度 政府的行政紧急权力制度 公民在紧急状态时期的法律义务制度 公民权利保障制度 监测预警制度 应急预案制度 应急指挥机构制度 紧急状态的确认和宣布制度 紧急状态的确认制度和宣布制度决定着社会状态和法律管理方式的转换，决定着事态的发展方向，是非常重要的制度。紧急状态的确认是指紧急事实和紧急危险出现后，由有权国家机关或个人依照法律规定的程序和期限，查清和认定紧急事实和紧急危险存在之状况，并对其危险度作出分析和需要采取紧急对抗措施来消除紧急事态的识别判断。紧急状态的确认是实施紧急状态管理的前提条件，是启

39、动紧急状态制度的第一步，是紧急权力分配中很重要的环节。决定当前形势是否需要进入紧急状态管理，是否需要采取紧急措施，都有赖于对形势的正确判定和紧急状态的确认。在法治社会中，启动紧急状态制度应当非常慎重，是迫不得已的事情。不经过法定程序确认的紧急状态，政府是不能随意行使宪法和法律赋予的紧急权力，否则，就会破坏法治行政的基本原则。因为实施紧急状态管理，政府将依据应急法律法规体系的内容，行使行政紧急权力，在采取紧急措施过程中，有可能要限制某些宪法和法律所规定的公民权利。因此，确认紧急状态是否存在以及判定是否应当实施紧急状态管理，对于维护宪法尊严和保护公民权利至关重要。需要对紧急状态的确认在法律上给予明

40、确的规定，对确认主体、程序和责任等进行规范。紧急状态的确认主体主要有立法机关，政府首脑、行政机关、地方国家政权机关。紧急状态的宣布则是紧急状态的确认发生法律效力的必经程序和标志。关于紧急状态的宣布，有的国家规定由立法机关宣布，有的国家规定由行政机关宣布，有的国家规定由国家元首宣布，有的国家规定由军事机关宣布。未经宣布的紧急状态，不应该发生效力。紧急状态的宣布制度具有重要的法律程序上的意义，因为一旦宣布进入紧急状态，就意味着政府正式启动紧急状态制度，政府从宣布紧急状态之时起就可以行使紧急状态法所赋予的行政紧急权力，而对于公民来说，紧急状态的宣布意味着自己的宪法和法律权利可能就会因政府宣布紧急状态

41、而受到限制。 应急法律法规体系的主要制度政府的行政紧急权力制度 在紧急状态下，全社会的首要任务是如何采取有效的措施来控制和消除紧急状态，尽快恢复正常的生产秩序、生活秩序、社会秩序以及法律秩序，国家利益、国家安全以及集体利益等社会公共利益要得到优先保护。因此，在应急法律法规体系中应赋予政府相应的行政紧急权力，以便采取强有力的紧急措施，保护社会公共利益。行政紧急权力作为紧急状态存在时采取紧急对抗措施的权力，客观上其设置要摆脱正常状态下权力之间的种种制衡，成为一种“专断”行使的权力。这些行政紧急权力相对于立法机关、司法机关的权力具有更大的权威性和优先性，相对于宪法和法律所规定的公民权利具有更大的法律

42、权威，可以比正常状态时期更容易限制公民权利。在现代法治社会中，政府正是依靠宪法和法律所赋予的行政紧急权力来从事突发公共事件应急响应活动，可以说，行政紧急权力是政府从事突发公共事件应急响应管理的合法性所在。政府的行政紧急权力制度是在法律对紧急状态作出规定的基础上，对紧急状态确认、宣布、执行、终止、撤销以及特别管制、宵禁和动员等权力行使方式与界限的规定，包括权力主体、权力措施、权力行使最低程序与责任的有关内容。第一，对随事态变化的权力行使主体作出明确规定，防止由于紧急状态下法律授权权力行使主体不明而出现越权或推诿的情况，影响对突发公共事件的及时、准确和有效应对。第二，按照一定的等级标准对紧急状态分

43、级，明确在不同等级的紧急状态下，可以在怎样的期限和地域内、采取哪些不同类型的紧急措施，限制公民的哪些具体权利。这样，既有利于尽快恢复社会秩序，又能更好地保障公民的权利。第三，设定严格的执行程序，防止出现政府随意扩大行政紧急权力的现象。对实施各种紧急措施必须遵循的程序应该予以规范，保证行政紧急权力遵循正当合法的程序而高效行使。比如：紧急行政立法需要事先得到授权；中止部分法律的实施应该予以公告，并提交权力机关备案；推迟选举必须经过哪些机关以何种方式决定；征用财产必须开具征用单等。第四，明确规定不同等级紧急状态的基本期限，以及延期的程序。第五，建立严格的责任制度。在紧急状态下，特定职务人员的责任应该

44、强化，防止因为法律责任制度的不够明确和不够有效而影响责任的认定、追究和惩处，对政府及其工作人员在紧急状态时的违法失职行为、权力滥用行为、紧急措施实施不当行为应该承担的责任予以规定。 应急法律法规体系的主要制度公民在紧急状态时期的法律义务制度 在现代法治国家中，公民既有依据宪法享有国家机关不得非法剥夺的宪法权利，同时也要依据宪法的规定来向国家履行一些最基本的义务。特别是在紧急状态时期，相对于正常社会状态时期而言，公民应当履行更多的法律义务。这些法律义务包括三个层次：一是对紧急状态保持高度关注的义务，即公民在紧急状态时期要时刻关注政府所采取的各项紧急措施，并作出适当的反应；二是公民在紧急状态时期应

45、当主动接受政府的各项紧急措施，特别是各项管制的义务；三是公民要接受宪法和法律权利受到政府一定限制的义务。 应急法律法规体系的主要制度公民权利保障制度在紧急状态期间，政府需要动用法律赋予的行政紧急权力来处置突发公共事件，这种权力包括在极端状态下实施戒严、军管、宵禁、中止某些法定权利等行为。由于行使紧急权力很容易限制公民的权利，所以，政府在依法行使紧急权力时必须遵循合法性原则，必须在法律规定的权限范围内行事，不能随意误用、滥用法定权力。尽管在紧急状态下法律授权政府获得一些必要的特殊权力，但这并不意味着在紧急状态下国家权力和公民权利的比例关系可以完全失衡，某些公民的权利即使在紧急状态时期也不得因为采取应急措施