对我国商业银行罚款权问题的探讨

1、.PAGE ：.；PAGE 14对我国商业银行罚款权问题的讨论对于商业银行有无罚款权的问题曾经引起了人们的关注这里我们就此问题作了讨论以为引玉之砖第八十八条规定“支票的出票人所签发的支票金额不得超越其付款时在付款人处实有的存款金额出票人签发的支票金额超越其付款时在付款人处实有的存款金额的为空头支票中国人民银行第一百二十五条规定“出票人签发空头支票银行应预以退票并按票面金额处以百分之五但不低于1千元的罚款那么商业银行有罚款权吗一、罚款的法律含义罚款是行政处分的一种属于行政处分中的财富罚行政处分是指国家机关对公民、法人或其他组织违反行政管理法规但尚未构成犯罪的行政违法行为依法清查行政法律责任的行政

2、执法行为行政处分作为一种执法行为要保证其本身的合法性就必需符合以下条件第一处分的机关要合法根据实施行政处分的主体资历制度的要求作出行政处分决议的机关应该是依法成立的并且具有行政处分权的机关第十五条规定“行政处分由具有行政处分权的行政机关在法定职权范围内实施也就是说行政处分的决议只能由国家特定的行政机关作出其他国家机关、企事业单位、社会团体、其他社会组织和个人是没有行处政处分权的不过第十七条又规定“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处分也就是说本来没有行政处分权的、但具有管理公共事务职能的组织在主管行政机关的授权下也可以行使行政处分权所以商业银行作为企业法人不

3、仅它本身是没有行政处分权的而且又由于它不是具有管理公共事务职能的组织所以中国人民银行也不能将行政处分权授予商业银行行使第二处分的机关必需具有处分权即具有行政处分权的行政机关必需在法定职权范围内实施行政处分行政机关实施行政处分没有法定的行政处分根据的或者擅自改动行政处分的种类、幅度的应由其上级主管行政机关或者有关部门责令矫正还可以对直接担任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分第五十五条由此可以看出并非一切的行政机关都有行政处分权如内部行政管理机关无权对行政机关相对方进展处分而有行政处分权的机关也并非能对一切的行政违法行为进展处分如中国人民银行无权对违章驾驶行为进展处分对于那些被委托授权了

4、的、可以详细行使行政处分权的组织而言也是如此他们同样要在主管行政机关委托授权的范围内进展活动超出了行政机关的委托范围行使处分权的该当认定其处分决议无效第三行政机关相对方当事人的行为具有行政违法性即具有相应行为才干和权益才干的行政相对人必需由于客观上的故意或过失实施了违法行为进犯了行政管理法规所维护的国家行政管理次序所以中国人民银行也只能对确实冒犯了法律法规所维护的金融管理次序的行为给予相应的行政处分第四行政处分的种类和程度必需在法律、法规规定的罚那么之内任何一个有行政处分权的单位和个人包括经中国人民银行授权的事业单位都只能在法律法规规定的行政处分的行为、种类和幅度的范围内行使行政处分权任何人都

5、不得随意创设和运用法律法规规定以外的行政处分种类第五行政处分的程序必需合法按照的规定行政处分的普通程序依次为受理立案、调查、审查和听证、判决等四个步骤另外根据第三十三条的规定对“违法现实确凿并有法定根据对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处分的可以当场作出行政处分决议即可以适用简易程序不论行政机关是运用哪种程序做出罚款决议的都该当向被处分人出具行政处分决议书依法载明被处分人违反法律、法规或者规章的现实和证据、行政处分的种类和根据、行政处分的履行方式和期限、假设不服行政处分决议去恳求行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限等内容综上所述只需符合上述五个条件的行政处

6、分行为才是合法有效的假设不符合其中的任何一个要素不论是没有法定根据还是不遵守法定程序的该项行政处分都不能发生法律效能在一切的行政处分中罚款是最常见的一种它是行政机关对违反法律法规、不履行法定义务的当事人所做出的一种财富罚由于罚款既能起到惩戒行政违法行行为的作用同时又不影响被处分人的人身自在及其他合法的活动因此在行政处分中运用得最广几乎在行政管理的各个领域都有罚款的规定二、签发空头支票的行为本质是违约客户在商业银行开立活期账户并恳求支票结算效力当客户出票后该银行就该当见票无条件付款但是假设客户开出的支票上所记载的金额大于其活动账户中实有的资金数额即透支银行还要对该支票五条件付款吗和中国人民银行的

7、都规定得很明确；对客户签发的空头支票银行可以拒付那么这样规定的法律根据是什么呢首先该当界定商业银行在支票结算过程中的法律位置在支票结算中商业银行要与两个当事人发生法律关系一个是支票的恳求人也就是出票人；一个是恳求付款人也就是持票人而这两个法律关系是不一样的商业银行与出票人的法律关系包括两种一种是在客户恳求在开立活期账户时与商业银行之间构成的是存款合同法律关系商业银行在存款期间享有对活期账户资金的占有权和支配权客户那么享有要求商业银按照中国人民银行公布的利率支付本金和利息以及应本人的要求随时将账户上剩余资金予以返还的权益第二种是当客户恳求支票结算效力时商业银行与该客户之间又多了一层民法中的委托代

8、理关系在此关系中银行享有支付了支票款项实践是在代理客户履行民事债务后向客户收取一定数额手续费代理费的权益负有见票五条件付款的义务；客户那么享有要求开户银行见票天冬件材款以保证本人对收款人持票人在普通的民事债务债务关系票据的缘由关系或称根底关系中不会出现违约阶情况以及负有按照的规定依法出票的义务由此可见虽然和中国人民银行的都认定出票人的开户银行在支票结算中的身份是付款人但实践上银行与持票人之间是没有任何民事上的债务债务关系的银行只是为了赚取手续费而接受出票人的委托向持票人负有上的付款义务而己所以这种所谓的“无条件付款其实是有条件的此处暂不讨论中所要求的持票人必需具备的条件即并非只需是活期账户的一

9、切人恳求签发的支票商业银行都要按票据上记载的金额予以兑付由于商业银行基于存款合同和委托代理合同的商定只对在存款余额内签发的支票承当付款责任一旦客户的出票金额超出了存款余额该出票行为实践就是一种违约商业银行是无义务对违约出票的支票垫付款项的因此在支票透支的情况下商业银行当然可以拒付其次商业银行对空头支票的拒付是符合的根本立法精神的拒付虽然在外表上看来是对好心持票人违约违反了商业银行兴办支票业务时对好心持票人做出的“见票无条件付款的承诺但实践上拒付是在从根本上对签发空头支票的行为进展制裁根据的规定商业银行对票据付款的前提条件之一是票据是真实的此真实性包括两个方面一方面要求票据本身是真实的即票据在制

10、造款式、填写内容、签字或印鉴上都是真实的；另一方面要求出票的缘由关系要真实即出票人与收款人之间要有真实合法的商品买卖关系而签发空头支票恰恰是违反了第二个“真实合法的要求出票人要么在客观上存在欺诈收款人的故意以空头支票骗取收款人的货物或效力这当属违约法；要么有将商业银行的利益和信誉置之不理的过失或故意使商业银行无法对持票人兑现“见票无备件付款的承诺对商业银行而言出票人签发空头支票的行为既违背了双方在签署支票委拜托款合同同时商定的老实信誉的义务又影响了商业银行正常的运营管理次序破坏了国家辛劳建立起来的支票信誉体系也当属违约法所以对一张外表看来没有什么缺陷但实践上却违约违法的票据商业银行当然可以予以

11、拒付这种处置方式不仅可以使签发空头支票的出票人信誉扫地让他人警醒不再与之有经济上的交往使其今后在社会中寸步难行杀一做百同时也对建立良好的社会信誉体系起到的很好的促进和净化作用三、中国人民银行对签发空头支票的出票人有罚款的权益经过上面的分析我们不难发现从民法和票据法的角度来看商业银行是完全有权益可以对签发空头支票的行为采取拒付的方式来处置的那么这是不是就意味着中国人民银行为了进一步制止这种违约违法行为还可以对出票人处以行政上的罚款呢我们说签发空头支票的行为不仅仅是一种民法上或票据法上的违约行为而且也是一种严重扰乱国家金融管理次序的行政甚至是刑事违法行为；它损害的不仅仅是好心持票人的经济利益而且也

12、扰乱了整个国家的金融次序；它对社会经济生活所带来的不良影响不仅仅会使宽广的市场主体对支票失去信任而且也会在很大程度上妨碍我国信誉体系的建立因此对这种违法行为除了要在民法上予以制裁外还要在行政上和刑事上也予以严峻的处分只需这样才干真正从根本上杜绝此类违法行为的再发生那么中国人民银行本人有没有权益对这种行为进展行政处分呢第十条规定“行政法规可以设定除限制人身自在以外的行政处分第十二条规定“国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处分的行为、种类和幅度的范围内作出个体规定尚未制定法律、行政法规的前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理次序的行为可以设定警告或者一定数量罚

13、款的行政处分罚款的限额由国务院规定国务院在中要求“国务院各部门制定的规章对非运营活动中的违法行为设定罚款不得超越一千元所以只需国务院制定的行政法规有“可以对这种签发空头支票的行为进展行政处分的规定的中国人民银行就可以在国务院行政法规届定的范围内作出更加详细的规定；而在国务院对这个问题还没有相应的行政法规加以规定的情况下中国人民银行也是有权益在行政规章中对签发空头支票的行为作出“能否予以罚款以及罚多少款限额在一千元以内的规定的而且中国人民银行曾经在其公布实施的行政规章里于第一百二十五条明确规定了“出票人签发空头支票银行应按票面金额处以百分之五但不低于一千元的罚款；那么中国人民银行有权作出这个规定

14、能否就意味着这个规定的内容一定是合法的呢或者说中国人民银行有没有权益授权商业银行对这种行为处以罚款呢四、商业银行没有罚款的权益第十八条指出“行政机关按照法律、法规或者规章的规定可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处分受委托组织在委托范围内以委托行政机关名义实施行政处分；而第十九条规定的受委托组织必需是“依法成立的管理公共事务的事业组织所以中国人民银行在本人不方便行使行政处分权的情况下是可以委托其他组织来详细行使的但是不是任何一个单位和个人都可以成为这个“受委托组织的它必需符合法律规定的条件才行也就是必需是“管理公共事务的事业组织才有资历成为这个“受委托组织而明确规定“商

15、业银行是企业法人所以商业银行并不具备管理公共事务的职能因此它也就不能接受中国人民银行的委托成为行政处分的详细执行者商业银行因其本身并没有行政罚款权所以在实践任务中就往往会拿出中国人民银行的第一百二十五条的规定来以此作为本人有权对签发空头支票的出票人处以罚款的法律根据那么这种做法合法吗即第一百二十五条的授权性规定能否可以以为“中国人民银行曾经对一切的商业银行行使罚款权的行为进展了一次合法的和具有普遍意义的授权呢我们以为这是不行的根据我们前面对行政处分行为合法性的分析可以知道本来没有行政处分权的组织只需经过有行政处分权的行政单位的授权委托后才干拥有行政处分权而这个“授权程序及被授权人的资历条件决不

16、是中国人民银行制定的行政规章中的一个授权性规范所可以跨越的从法律效能层次上讲的效能层次要比中国人民银行的高假设的规定与的要求不相符的那么该规定无效由此我们可以得出这样一个结论即中国人民银行的这个授权性规范的内容是违法的；或者说中国人民银行的这个授权性规范并没有为该规定中的法律关系“主体即商业银行为某种“法律行为即实施罚款权提供法律上和现实上的“通行证假设要使该授权性规范中的主体能真正拥有罚款的权益该主体即被授权组织就必需求满足相关法律规定的条件即按照的规定必需具有管理公共事务的职能所以中国人民银行要想对签发空头支票的出票人进展罚款要么亲身为之要么委托他人为之而假设要委托他人为之首先就要选对授权

17、的对象否那么任何组织包括商业银行的罚款决议都是属无效的而从另一角度来讲中国人民银行假设要更好地维护金融管理次序就该当积极自动地向具有管理公共事务职能的组织进展行政处分的授权而在商业银行没有授权资历却获得授权的情况下要求其对违反金融管理次序的行为行使行政处分权就是强者所难假设中国人民银行对本不能成为详细实施罚款权的商业银行清查其不对扰乱金融管理次序的行为如签发空头支票的行为予以行政处分的失职责任的显然也是很不公平很不恰当的五、商业银行“行使罚款权时的问题及对策从上面的分析中我们知道商业银行对签发空头支票的行为是无权处以罚款的这也就使得商业银行在“行使罚款权时出现了很多问题首先在实践任务中商业银行

18、在“行使罚款权时其行使程序也大多不合法按照的规定行政主体为行政处分行为前必需先立案再调查取证在经过审理和听证程序后最后作出判决并通知行政相对人就算是采用简易程序进展行政处分的也要在判决中要向被处分人阐明行政处分的缘由和理由要求其在规定的时间内承当相应的行政责任并告知其不服判决可以恳求复议或向法院起诉的权益而实践任务中商业银行的做法往往是一旦发现了空头支票先对持票人拒付再就立刻从出票人的账上扣划罚款而第四十六条规定“作出罚款决议的行政机关该当与收缴罚款的机构分别除当场收缴的罚款外作出行政处分决议的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款只需对“违法现实确凿并有法定根据对公民处以五十元以下、对法人或者

19、其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处分的才可以当场作出行政处分决议第三十三条“当场作出行政处分决议有以下情形之一的执法人员可以当场收缴罚款一依法给予二十元以下的罚款的；二不当场收缴事后难以执行的第四十七条行政机关及其执法人员收缴罚款的必需向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门一致制发的罚款收据；不出具财政部门一致制发的罚款收据的当事人有权回绝交纳罚款第四十九条、第五十六条“很显然商业银行在行使“罚款权时有以下违法情形一是假设空头支票上记载的金额较大空头支票的金额普通都很大也只需这样才能够成为空头支票罚款数额超越第三十三条规定的限额的商业银行就不具备当场作出行政处分决议的资历；二是签发空头

20、支票的出票人普通不会是该支票的持票人而且出票人在商业银行开有活期账户普通不属于不当场收缴事后就难以执行“的情况所以商业银行无法对出票人作出当场收缴罚款的处置；三是商业银行一面本人作出罚款的决议另一方面又本人亲身扣收罚款的作法完全违背了罚款决议与罚款收缴相分别的制度；四是商业银行在扣收了罚款后大多数时候都只是向出票人出具一份对账单据而不是法律规定的罚款收据这显然不符合第四十九条的规定而行政机关对当事人进展处分不运用罚款单据或者运用非法定部门制发的罚款单据的上级行政机关或者有关部门是该当对运用的非法单据予以收缴销毁的并应对直接担任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；五是程序的忽略往往就会

21、导致现实与外在表象的出入从而引起被处分人的不服诉讼也就因此产生而且在现实生活中类似这样的案件曾经出现了很多商业银行也往往由于不具备被中国人民银行授权行政行政处分的资历以及行政处分程序不合法而被法院判决罚款行为无效这不能不引起商业银行的注重第二商业银行对罚没的款项处置不当罚款是行政机关为对扰乱国家正常的行政管理次序的相对人实施的一种行政上的财富处分措施所以第五十三条规定“罚款必需全部上缴国库任何行政机关或者个人不得以任何方式截留、私分或者变相私分；但是在实践任务中商业银行往往把罚款像扣收违约金一样地收取完全把它当成了本人的一项收入来对待罚没的款项一概归入本银行的收益账户并不上缴给中国人民银行这样

22、做完全抹杀了罚款是行政处分中的财富罚的性质是对国家利益的进犯所以就对这种行为规定了相应的法律制裁措施其中第五十八条规定“行政机关将罚款截留、私分或者变相私分的由财政部门或者有关部门予以追缴对直接担任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；情节严重构成犯罪的依法清查刑事责任商业银行本来就不应该有罚款权再把非法罚没的款项私自侵占其行为的违法性不言而喻其实商业银行完全可以换一种思想来处置这个问题前面我们曾经分析过支票的恳求人与商业银行之间实践上是一种委托代理的合同关系所以在商业银行无权获得中国人民银行“可以行使行政处分权的授权委托时可以根据第四条“当事人依法享有自愿订立合同的权益任何单位和个人不得非法干涉的规定所表达出来的“当事人在不违反法律法规制止性规定的前提下可以在合同中自在商定权益义务条款的根本立法精神以及第一百一十四条“当事人可以商定一方违约时该当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金的规定在不违反的制止性规定的条件下在与支票恳求人签署支票委拜托