论城管综合行政执法

1、论城管综合行政执法摘要：城市管理综合执法是近年来兴起的一种新的执法方式，既是我国法治建设的需要，也是新形势下城市管理的需要。综 合执法机关集多家处罚权于一身，解决了实践中重复执法和交叉执 法等一些问题。其发展至今，取得了不斐的成就，但也促使了新的 问题浮出水面。文章对我国综合行政执法的现状及存在的不足进行 分析，并从多个方面提出完善的具体建议。关键词：城市管理;综合执法;执法体制城市是人类文明进步的象征，是经济和社会发展的重要载体。城 市管理是城市发展的必然产物，是现代城市政府最重要的基本职 能。城市管理是充分发挥城市载体功能的重要保证。近年来随着经 济社会的快速发展，对城市管理的要求越来越高

2、，城市管理执法方 式也随之不断调整,综合行政执法的诞生，是城市管理的必然要求。 发展至今，城市管理综合执法取得了不俗的成就，但也出现了些许 缺陷和不足。这需要我国进一步完善城市管理综合执法，以期使其 适应当今社会的要求。一、综合行政执法概述（一）综合行政执法的概念与特征综合执法，是指一个行政机关（含具有公共事务管理职能的组 织，）根据法律、法规、规章规定，在合理的管理幅度范围内行使 多个行政机关的职能及相应权力而进行的行政执法活动1。综合行政执法具有以下特征：1.合法性与创新性。实行综合行政 执法试点，是深化行政管理体制改革，推动行政执法体制创新的重 要内容。不仅仅是一个管理体制的改革，而且涉

3、及行政机关包括行 政处罚权在内的职权的调整和配置。行政执法主体的合法。实施行政执法行为的机关或组织必须依 法设立，且享有行政管理职权。集中行使执法权。综合执法主体应相对集中地行使若干个相关 行政机关的检查权、处罚权等，否则就构不成综合。（二）综合行政执法的必要性行政执法在整个社会主义法制建设中占有极其重要的地位。行政 执法是使行政法律、法规与规章得以实施的重要保障，是实现行政 管理职能与目标、提高行政工作效率的基本前提。因此，综合行政 执法有其必要性，主要体现在：行政执法机构设置不完善。政府设置的多支城管执法队伍机构 臃肿，出现了 “多顶大盖帽，都管一顶破草帽（指进城农民）”的多 头执法、执法

4、扰民现象。行政执法机关之间的权限划分不清。在行政执法中，对同一类 行政管理事项，往往由几个机关或部门分别行使职权。政府相关执 法部门之间职权职责交叉重复，行政执法力量分散，行政执法效率 低下，难以形成长效管理。二、城市管理综合执法的不足行政综合执法和相对集中行使行政处罚权在我国已推行有年，取 得了诸多成效，但任何一项制度都不可能十全十美，综合行政执法隹一论文发表专氯一 睡（中国掌木酬网 .qika nwa ng.nel 同样也存在着一些问题，其在理论和实践中仍存在一些盲点，操作 层面的问题不断暴露。同时，随着实践的深入，一些新问题也层出 不穷。目前我国综合行政执法的不足主要有以下表现：（一）执

5、法依据不足目前国家立法中，综合行政执法并无任何法律依据，虽然城管执 法有中华人民共和国行政处罚法以及其他法律法规的授权，但 并没有一部法律法规专门对城管的执法范围予以明确规定，基本上 都是“借法执法”。规范执法的制度依据不过是国务院的几个文件。 我国地方行政执法的依据多是部门规章及其他规范性文件，表面上 看相关的法律和规章不少，种类繁多，五花八门。但是原来制定的 各项法律都是为解决某一个问题而制定的，相互之间在立法起始就 没有彼此呼应，导致实际执法过程出现法律漏洞或者法律矛盾。（二）职能范围不清城管与其他行政机关职能交叉、范围不清。综合行政执法就是 行政权的重新配置，由于权力配置并不彻底，只是

6、部分权力的让与 而非全部行政权的集中，因此虽然城管综合执法范围的界定较为清 楚，但仍造成在许多领域，与其他行政机关存在着职能交叉、范围 不清的现象，要么重复执法、多头执法，要么执法空白。城市管理 责任难以落实。城管职能过多。现在城管有300项左右的职权，而且随着时间 的推移，城管的职能不断增加，足以造成城管队伍的膨胀。机构之 间的规模、性质与职权和执法手段、机构地位之间应当保持平衡的隹一论文发表专氯一 画肿国掌木酬网 .qika nwa ng.nel 关系。目前，城管机构规模虽然不小，但是机构的职权过多，而且 多是些难度系数比较大的职权。权责界限不明。众所周知，法治政府的一个重要特征是权力与

7、责任的对等。综合执法在很大程度上停留于部分权力的分流、形式 上的综合，而非实质的综合，对综合执法主体与原行政主体的职权 划分、不同综合执法主体之间的职权范围界限等，目前还没有十分 明确的划分和设置。行政综合执法中权力与责任脱节，责任追究制 度不完善。（三）执法机构存在缺陷组织机构不够健全。城市综合行政执法组织的机构设置还不规 范，与其履行职能相统一的执法机构体系尚未形成。城管执法机构 没有独立性，它仍然沿袭了改革之初的挂靠等形式。在一定程度上 影响了队伍管理和执法工作的正常开展，也使队伍缺乏整体的认同 感和归属感，逐渐显露出不少弊病。编制混乱，人员素质不高。从全国范围内来看，各种身份的执 法人

8、员都有，有公务员、事业编制人员，还有一些协管员等等。这 些人员以公务员招考之外的各种途径进入执法队伍，文化素质良莠 不齐。法制观念尚未牢固树立，经验办事、经验行政的现象还大量 存在。实践中有关暴力执法、暴力抗法的报道不断出现。城管部门与其他机构之间缺乏有效的协调机制。城管执法，实 际上执行的是其他行政机关的职责，之前的所有行政管理职能都还 分属于相关行政职能机关，在部门本位与部门利益作用下，但现在 隹一论文发表专氯一 画肿国掌木酬网 .qika nwa ng.nel 他们不得不让渡手中的执法权力，难免有些失落。客观上使得相对 集中后的行政处罚权和其他行政管理权的协调问题显得更加突出， 另外，行

9、政综合执法部门与行政管理相关部门对法律、法规理解上 的差异，也影响了执法配合工作的开展2。监督体制不健全。一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古 不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才 休止3153。近年，随着对行政执法监督重视程度的增加，国家先 后制定了一批关于行政执法监督的法律法规，但是我国现行的城市 管理综合行政执法领域仍存在监督主体过多，独立性不强，监督力 量分散，司法监督的限制较多缺乏可行的操作规程，对法律责任的 规定不明确，内部监督机制不完善，社会监督的制度化、法律化水 平较低等问题。三、城管综合执法的完善（一）法律依据的完善完善立法。立法机关应该以法律形式确立

10、城市管理综合执法的 体制，从而进一步明确城市综合行政执法机构的性质、地位、职责， 明确其执法主体资格，规范法律责任。通过国家立法将原各部门的 行政处罚职能划转给地方各城市管理综合行政执法部门行使，在与 其他部门协调的过程中能有足够的权威和独立性。清理现有法律制度。现有关于城市管理方面的法律、法规和规 章种类繁多，出现了不少法律漏洞与矛盾，使得法律规范相冲突。 这不但损害了国家法制的权威，给执法守法工作带来了混乱，而且隹一论文发表专氯一 睡（中国掌木酬网 .qika nwa ng.nel 影响了行政执法的效率，容易导致法律责任承担主体缺位现象的发 生。所以必须对现行的法律依据进行系统的清理，尽量

11、消除法律规 范相互冲突的现象，并定期对已经失效的法律法规进行清理和公 布，为城管执法工作提供合法依据。（二）职能范围的完善科学划定城管综合执法的权限范围。城管执法权限的调整应当 经法定机关依照法定程序进行，在职能确定中应遵循科学、效能、 统一的原则。此外，在职能配制上，应当注意综合行使的职能应具 有相关性，即在管理客体或对象上基本属于同一类或同一领域，其 行为目的、活动规律具有多数的共同点，以便节约执法成本，提高 执法效率。处理好综合执法与专项执法的关系。在城市管理中往往是处罚 连着管理，管理离不开处罚。因此，要尽快划分综合执法与专项执 法的范围，处理好二者的关系。（三）执法机构的完善保证综合

12、行政执法的独立性。通过优化组织结构，减少行政层 级，集中权力强化配合和监督，将分散的行政审批、执法、服务职 能优化重组，对现有执法机构实行综合设置。提高执法人员的素质。现代城市管理执法观念应当是在以人 为本”核心理念指导下的以公众满意为价值取向的服务理念4。提高执法人员的素质，建设一支专业化、职业化、国际化的人才队 隹一论文发表专氯一 画肿国掌木酬网 .qika nwa ng.nel 伍，是完善城管执法的必要手段之一。因此，综合行政执法机关不 仅要在最初选拔时严格把关，只录用符合一定硬性条件的人员，更 要在录用之后，根据执法的范围和特点有针对性地对执法人员进行 培训，以适应现代行政管理发展的需

13、要。建立完善的协调机制。综合执法队伍不是原来的几支执法队伍 简单的合并，而是执法队伍整体磨合、整合、优化的过程。在实际 城管执法过程中，与其他部门积极配合，整合资源，形成执法合力 是各试点单位探索的又一路径。完善城市管理综合执法的监督机制。应进一步强化对行政权的 全方位监督机制，进一步增强监督的独立性、公开性和民主参与， 保障行政相对人的救济权切实实现。赋予公众对于损害公共利益的 行为，城市管理部门不予管理时，向同级政府申请对城管部门办理 的权利。另外，从司法上，要尽快把公益诉讼纳入行政诉讼的受案 范围。还需要扩大对城管执法监督的广度，可以聘请相应的执法监 督员，增加媒体对城管的曝光力度，设立市民投诉制度，以此强化 社会群众对城管执法部门及执法人员的监督，使城管执法决策更加 体现公众利益。参考文献：赵德关.城市管理综合执法的现状及展望j.城市管理，2005， （3）： 66.崔卓兰丽彬.我国行政综合执行执法若干问题探讨j.广东 技术师范学院学报，2007，（1）： 77.孟德斯鸠.论法的精神：上册m.西安：陕西人民出版社，2002.马怀德车克欣.北京市城管综合行政执法的发展困境及解决思路j.行政法学研