公共财政与政府职能转变课件

1、公共财政与政府职能转变 主讲：中共福建省委党校管理学部 谢国财本讲座主要内容一、市场、政府和公共财政二、政府和公共财政的职能范围三、关于公共财政和政府职能转变的两点建议一、市场、政府和公共财政市场经济条件下为什么需要政府和公共财政（一）市场失灵和政府干预（二）公共财政的内涵和特征（一）市场失灵和政府干预1、完全竞争的市场机制有效的五个必要条件2、市场失灵的主要表现1、完全竞争的市场机制有效的五个必要条件市场经济条件下，市场在资源配置中起基础性作用，但完全竞争的市场机制有效发挥作用必须同时具备五个必要条件，而且缺一不可：1）所有的生产资源都为私人所有，所有的商品交易都是在市场上发生，每个市场都有

2、众多的购买者和销售者，而且任何购买者和销售者都不能单独操纵价格。2）资源的充分移动。所谓充分移动，就是指每一种资源都能在竞争的要素市场里，因价格的变化，而迅速做出反应；并且在任何市场中，厂商的进出不能有任何的阻碍，资源也可以无任何阻碍地流向任何使用者。3）购买者和销售者都享有充分的信息。如果没有充分的信息，资源就不会被正确地配置，消费者购买的价格可能高于实际所应支付的价格，导致价格失真，这不仅达不到满足的最大化，也不利于鼓励生产者去生产适当的产品组合。4）经济当事人的行为具有一致性和完全理性，而且没有任何外部效应。即作为消费者或生产要素所有者的个人经济行为，总是能最大限度的增进自己的福利，而且

3、不会对其它人的福利造成任何有利或不利的影响。5）经济利益的可分性与所有权的确定性。产品的经济利益与成本能以价格加以计量，而且产品可以被分割成许多能够单独买卖的单位。产品的可分性使物品的所有权具有确定性，效用具有排他性。2、市场失灵的主要表现事实上，市场不是万能的，完全竞争的市场机制发挥作用的五个条件只是一种理想状态，在现实生活中，这五个条件不可能同时具备，因而存在市场失灵。因为：1）公共产品的存在：私人不会提供用于满足公共需求的公共产品；2）市场无法纠正外部效应：外部效应指的是私人边际成本和社会边际成本或私人边际收益和社会边际收益之间的非一致性。简单地说，就是指某些经济主体的经济行为影响了其他

4、经济主体，却没有为之承担应有的成本费用或获得应有的报酬的现象。如果对别人是有利的影响，则是指正的外部效应；如果对别人造成不利的影响，则是指负的外部效应；3）竞争失效：产品非同质、规模经济、自然垄断、交易成本阻碍市场的自由进出；4）市场无法消除风险与不确定性状态的存在。这主要是由于信息不充分或不对称引起的；5）市场不完全性：如保险业（私人保险不能为所有风险提供保障）、银行业等；6）偏好不合理：如劣币驱逐良币、假货横行等；7）市场无法提供为社会所能接受的公平的收入分配；8）市场无法消除经济失衡和经济波动。附：关于公共产品理论的介绍 西方财政学家十分重视对公共产品问题的研究。这不仅是因为公共产品是市

5、场失灵的重要领域，公共财政的资源配置职能主要就体现在公共产品的提供上，而且在市场经济条件下公共财政所涉及的许多问题，都与公共产品有关。比如，公共预算过程中，公共支出与公共产品的供给相联系；公共收入中的税收与公共产品虚拟的价格相联系。因而，公共产品理论构成了公共财政理论的一个核心内容，并成为公共财政学的理论基石和核心理论。这里，我们简单介绍公共产品理论最基本的问题。（一）公共产品的概念 西方对公共产品的认识经历了一个漫长 的探索过程，最终从严格意义上定义公共产品，并被广为接受的表述是美国当代著名经济学家萨缪尔森在1954年发表的公共支出的纯理论中给出的定义： 纯粹的公共产品是指这样的产品，即每个

6、人消费这种产品不会导致他人对该产品消费的减少。（二）公共产品的特性 1、效用上的不可分割性：即公共产品或服务是向整个社会共同提供的，具有共同受益或联合消费的特点。其效用为整个社会成员所共同享用，而不能分割成为若干部分，分别归属于某些个人或厂商享用，也不能按照谁付款、谁受益的原则，限定为之付款的个人或厂商享用。典型的例子如国防、外交、环保、灯塔等。（二）公共产品的特性 2、消费上的非竞争性：即某一个人或厂商对公共产品或服务的享用，不排斥、妨碍其他人或厂商同时享用，也不会因此而减少其他人或厂商享用该种公共产品或服务的数量或质量。也就是说，增加一个消费者不会减少任何一个人对公共产品或服务的消费量，或

7、者说，增加一个消费者的边际成本为零。如国防等。（二）公共产品的特性 3、受益上的非排他性：即没有办法将拒绝付款的个人或厂商排除在公共产品或服务的受益范围之外，也就是说，公共产品不能由于有人不付款而禁止其使用，而且，任何人也不能用拒绝付款的办法，将其不喜欢的公共产品排除在其享用品范围之外。（三）判定公共产品的步骤该物品是否有不可分割性该物品有竞争性吗该物品排他吗该物品是私人物品，应由市场提供该物品有竞争性吗该物品排他吗该物品属于公共资源即有竞争性/无排他性 的物品该物品排他吗该物品属于拥挤性的公共物品（俱乐部物品）该物品属于纯公共物品，应由政府或财政提供否是是是否是否是否（四）公共产品的分类1、

8、纯粹公共产品。具有效用的不可分割性、消费上的非竞争性和非排他性。如国防、外交、基础教育、基础科研、环境保护、社会保障。 2、混合公共产品，又叫准公共产品。包括： （1）拥挤性公共产品（俱乐部物品），具有效用的不可分割性、非竞争性，但技术上可以排他。如城市道路、桥梁等； （2）公共资源，具有效用的不可分割性、非排他性，但具有竞争性。如河流、湖泊等。（五）公共产品的供给 1、“公共地悲剧”和“免费搭车者” “一个和尚挑水吃，两个和尚抬水吃，三个和尚没水吃” 2、公共产品的层次性：根据受益范围大小， 可分为全国性公共产品和地方性公共产品。其实质是处理中央政府和地方政府的支出责任问题。 3、公共产品的

9、供给应由政府强制融资提供。思考：公共产品的“分配成本”和“生产成本”是否一样？答案：由于消费上的非排他性，将一定数量的某种公共产品或劳务分配给任何一个追加的消费者的边际成本等于零。但生产任何一个追加单位的公共产品或劳务的边际成本永远是正数，因为公共品的生产，一样要求以追加的资源投入为条件。（二）公共财政的内涵与特征1、什么是公共财政？公共财政是以国家或政府为主体，为了满足社会公共需要，为市场提供公共产品和服务的分配活动或经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政类型和模式。2、公共财政有哪些特征1）公共财政是弥补市场失效的财政2）公共财政为市场提供一视同仁的服务3）公共财政是非市场赢利性的财政4

10、）公共财政是法治化的财政，包括： （1）财政行为法治化 （2）政府预算法治化3、正确处理公共财政和国家财政的关系改革开放以来，随着西方公共财政理论进入我国，财政学界围绕“公共财政”问题展开了一场激烈的争论。争论的焦点是如何正确认识和处理“国家财政”与“公共财政”两者之间的关系。这场争论对于繁荣我国财政科学研究，推动财政理论建设，并更好地发挥财政理论对财政实践的指导作用，是十分必要和有益的，我们认为，“国家财政”和“公共财政”的关系是本质和现象、一般和特殊、共性和个性的关系，两者是辩证的统一，不能用“公共财政”来否定“国家财政”，也不能用“国家财政”来否定“公共财政”。在两者的关系上，应当坚持正

11、确的国家财政本质观。这对于减少无谓的争论，将思想统一到如何构建具有我国特色的公共财政体系上来，具有十分重要的意义。国家财政的三种类型1、自然经济 家计财政家计财政是“朕即国家”的专制王权在财政模式上的体现。2、计划经济 “国家”财政3、市场经济 公共财政二、政府和公共财政的职能范围公共财政是相对于私人经济而言的，其核心问题是公共部门（政府）应提供什么服务，以及提供多大服务的问题。政府作为公共部门，它所提供的服务标准是基于市场缺陷(market failure)的，是和市场调节互补的。所谓市场缺陷就是市场难以发挥作用或发挥不好的所在。因此，公共财政是从研究分析市场的缺陷出发来确定政府的职能和作用

12、范围的。市场失灵的领域，正是政府和公共财政有所作为的领域。 当前，转变政府和财政职能，实际上就是从计划经济沿袭下来的无限政府（全能政府）到和市场经济相适应的有限政府的转变过程。1、构建有限政府是建立和完善社会主义市场经济体制的需要；2、构建有限政府是继续推进我国政治体制改革的必然要求；3、构建有限政府是从根本上治理腐败的必要条件；4、构建有限政府，有利于增强社会经济的活力，有利于调动方方面面的积极性和主动性。（一）有限政府的职能边界政府的职能应当取决于市场和社会的需要。当然，政府本身的能力也是制约政府职能范围的关键性因素。有限政府在处理自身与市场的关系时，必须遵循市场优先的原则，市场先于政府是

13、有限政府的基础，市场对资源的有效配置延伸到哪里，政府的范围就应该收缩到哪里。根据1997年世界银行的发展报告变革世界中的政府，我们可以对有限政府的职能范围进行科学的分界：1、有限政府应承担保持社会总需求与总供给的动态平衡、保证宏观经济稳定协调发展的职责。政府通过灵活的财政政策与货币政策，引导生产力的合理布局，优化产业结构。在公共活动的领域，政府不直接参与企业经营，微观经济决策由企业自己做出，政府只负责为企业提供良好的创业氛围与宏观经济环境。 2、健全市场法规，建立市场规则，维护经济秩序。作为“仲裁人”的有限政府，为了保证市场交易的效率和公正性，保护市场主体的合法权益，必须摒弃“人治”观念，注重

14、运用法律手段来维护公平竞争的秩序与环境。在这一过程中，政府应当坚决抵制随意干预产生的腐败行为，防止“寻租”行为的发生。 3、组织与实现公共产品的供给，调节收入分配，实现社会保障。市场制度并不能解决社会公平问题。在市场失灵的领域，有限政府就是要部分地代替市场作用，以弥补市场失灵的缺陷。有限政府的特征：1、有限性：灯塔与渔船。政府的职责是提供灯塔，而不是直接造船下海打鱼。2、合法性：警察的数量。政府的合法性是指人们对政府的认可程度。西方政治学家做过一个形象的比喻，他们认为一国警察的数量是反映一国政权合法性的晴雨表，警察越多，合法性越低。3、法治性：依法限制。政府的权力、职能和规模应受到来自法律的明

15、文限制。4、有效性：能干的政府。有限政府不一定是有效政府，但是有效政府一定是有限政府。只有有限政府才可能是有效政府，全能政府（无限政府）必然是无能政府。无限政府的特征和表现特征：1、计划管理；2、微观管理；3、中央集权；4、条块管理。表现：1、政府无所不能，政企不分，包办企业事务，越位和缺位并存，角色错位；2、机构重叠、臃肿、职责不清，不利于提高行政效率，“无限政府”通常是“无能政府”和“低效政府”；3、管理方式规范性差，依法行政观念淡薄；4、权力不受限制，透明度差；5、社会中介力量萎缩，社会成为政府控制下的附属物。附：我国政府职能转换的十大方向一、由全能型政府转向有限型政府。二、由神秘型政府

16、转向透明型政府。三、由管制型政府转向服务型政府。 四、由半封闭条件下的宏观调控转向开放条件下的宏 观调控。 五、由重权力转向重责任。 六、由“任性”型政府转变为守信型政府。七、政府发展战略从关注经济转向经济发展与社会安全并重。 八、由利益倾斜转向公正超脱。九、由人治型政府转向法治型政府。 十、由主人型政府转向公仆型政府。 （二）公共财政的职能市场失灵为政府干预社会经济活动提供了必要性。而财政作为政府职能的财力保证，是政府干预的重要手段之一。市场有效运行 市场失灵 政府干预 财政介入1、对资源配置领域的介入1）通过财政支出提供公共产品和服务；2）通过征税或补贴来纠正外部效应，引导社会资源的合理配

17、置；3）通过政府采购调节宏观经济运行。2、对公平分配领域的介入1）通过税收和转移支付来“劫富济贫”。如所得税、遗产和赠与税、社会保障支出等；2）通过公共事业投资来补贴弱势群体。如公共交通、公共卫生、义务教育等；3）通过特别征税来强制或限制富人消费。如消费税、行为税等。3、对经济稳定领域的介入1）财政制度内在的“自动稳定器”；2）相机抉择的财政政策。关于外部效应的纠正 外部效应的存在会影响资源配置的效率。负的外部效应会导致产量过剩，而正的外部效应又会导致产量不足，这二者都使社会资源配置偏离了帕累托最优状态，造成对社会资源的浪费和破坏。因此，必须对外部效应进行纠正。所谓外部效应的纠正，就是指对产品

18、或劳务的私人边际成本或私人边际收益进行调整，使之与社会边际成本或社会边际收益相一致，从而实现外部效应的内在化。问题：什么是帕累托最优？社会资源的合理配置是经济学的核心问题，效率是评价社会资源配置状况的标准。意大利著名经济学家帕累托认为，经济学上的效率是指在资源配置上已达到这样一种境界，即无论做任何改变都不可能使一部分人在没有其他人变坏（受损）的情况下变好（受益），也就是说，当经济运行达到了高效率时，一部分人处境改善必须以另一些人处境恶化为代价。这种状态被称为“帕累托最优”，即处于最佳状态下的资源配置状况。1、私人部门纠正外部效应的机制 （1）一体化：私人市场机制可通过扩大企业规模，组织一个足够

19、大的经济实体来将外部成本或收益内在化，从而纠正外部效应带来的效率损失。如苹果园的主人同时经营养蜂生意，但苹果园必须足够大。1、私人部门纠正外部效应的机制（2）界定产权：产权通常是指对资源的所有权、使用权以及自由转让权等。罗纳德科斯是美国当代著名经济学家，1991年诺贝尔经济学奖获得者。他认为，外部效应从根本上说是产权界定不够明确或界定不当引起的，所以只需界定并保护产权，而随后产生的市场交易就能达到帕累托最优。这可以通过双方之间的谈判自然地实现。1、私人部门纠正外部效应的机制 （3）社会制裁：这实际上是一种道德的作用。如在公共场所吸烟有违公德，当吸烟者的人数比不吸烟的人少时，社会道德规范将自动起

20、作用，吸烟者可能会觉得此时吸烟不合适，从而自然停止这种会带来负外部效应的行为。对私人部门纠正外部效应的评价在私人机制下虽然存在通过上述途径纠正外部效应的可能性，然而，实际上这些机制并不能有效地发挥作用。一体化的机制要求企业规模足够大，这一方面其实很难做到，另一方面企业规模过大又会导致垄断等新的市场失灵。社会约束机制则过于软弱，在严厉得多的法律都不能消除犯罪的社会里，可以想像是不可能依赖道德规范来真正解决外部效应问题的。在“禁止吸烟”的告示牌下公然吸烟者仍不乏其人，向公共河流中倾倒废水垃圾的现象也远远没有杜绝。至于科斯定理，它由于受到交易成本的限制，并不是在所有的场合都能奏效。比如公共产品问题，

21、排除人们免费享受因治理环境而带来的洁净的空气和水的成本是很高昂的。2、政府部门对外部效应的纠正 政府部门可以采用更为有效的办法来纠正外部效应，较常用的措施有： （1）罚款或征税：在存在外部成本的情况下，如果政府向有关企业或个人课以相当于他所造成的边际外部成本的罚款或税收，外部成本就成了有关当事人的内部成本，他们在决策时就会考虑到这些成本，从而可以避免效率损失。关于“庇古税” 英国著名经济学家庇古在20世纪20年代初首先提出通过征税的办法对付环境污染问题，使税款等于污染给效率产量造成的边际损失，即外部边际成本，因而人们又把这种为实现负外部效应的内在化而开征的税收（如环境污染税）称为“庇古税”。2

22、、政府部门对外部效应的纠正（2）政府补贴：当存在正外部效应时， 一方面政府可以直接提供准公共产品，另一方面政府也可以给私人企业提供补贴，从而降低私人企业的边际生产成本，从而使企业在一定的价格下扩大供给量，达到纠正市场失灵的目的。2、政府部门对外部效应的纠正（3）公共管制：为限制企业排污这类带来外部成本的行为，政府可以采用公共管制的办法，比如制定一个法定的排污标准，或对生产程序作出规定。公共管制可直接限制企业过量排污，达到与罚款或征税同样的效果。2、政府部门对外部效应的纠正 （4）法律措施：法律措施是纠正外部效应的重要途径。如科斯所言，产权不明是外部效应的根源，因此政府明确地界定并有效地保护产权

23、可以极大地减少外部效应这种现象的发生。三、关于公共财政与政府职能转变的两点建议（一）关于我国公共财政收入规模问题（二）关于我国财政理论中引入公共选择理论问题（一）关于我国公共财政收入规模问题1、影响财政收入规模的因素2、提高财政收入占GDP 比重的必要性3、经济体制改革以来我国财政收入总体表现及下降原因影响财政收入规模的因素衡量财政收入的规模可以用绝对数和相对数来表示。相对数是指用财政收入占GDP或GNP的比重来衡量。从绝对数来说，我国的财政收入呈现不断增加的趋势，但从相对数来讲，改革开放以来却不断下降。一般来讲，影响财政收入规模的因素有四个：1、经济发展水平。2、政府的职能范围。3、分配政策

24、和分配制度。4、价格变动。提高财政收入占GDP 比重的必要性1、支持基础产业2、改善居民生活，公平社会财富分配3、调节经济总量，保持国民经济稳定增长4、促进地区间社会经济的协调发展5、完善社会保障制度经济体制改革以来我国财政收入总体表现及下降原因我国财政收入占GDP比重的变化。改革开放以来，我国财政收入在总量上有了很大提高，从1978年的1132亿元增加到1996年的7367亿元（均不包括债务收入），增长了6.5倍，但相对于GDP的增长，则显得太慢。从年均增长率来看，财政收入18年的平均增长率为10.59，而GDP为17.9，两者相差7个百分点。因此，1996年以前我国财政收入占GDP的比重是

25、不断下降的。1978年，我国财政收入占GDP的比重是31.6，到1996年下降为10.9，短短18年，下降了20个百分点，幅度之大，令人惊叹。和国际横向比较看，更是明显偏低。1990年，这一比重美国为34，法国为46.3，德国为44.5，英国为41.4，泰国为21.3，印度为20.5。当然这个比重是没有把我国预算外收入考虑进去，但即使算上预算外，也只有17.8，远远低于发达国家水平，也低于其他发展中国家的水平。我国财政收入占GDP比重下降的原因1、经济体制转轨引发财政分配主体多元化，致使大量资金流向预算之外。计划经济时期，我国实行统收统支的体制，政府掌握国家资金的大部分，从财政收入占GDP 的

26、比重看，1960年曾高达47。但在经济体制转轨的过程中，由于放权让利、减税让利、税利分流，特别是对地方和部门的让利，在发挥各方积极性的同时，却因种种原因，致使国家的财政职能被肢解，使大量的预算内资金流向预算外。2、经济发展格局与财政分配的不趋同性。 （1）从分配领域来看，1978年的最终分配中，国家所得占31.6，企业所得占17.9，个人所得占50.5，而到1994年国家所得10.6，企业所得19.5，个人所得69.9。改革十几年来，政府所得下降20个百分点，个人所得上升近19个百分点，企业所得基本持平。但从各分配领域对财政的贡献看，个人所得的贡献率是最低的，1994年个人所得税只占整个工商税

27、收的2.46、税收收入的总额的1.41，这么小的比例与其所占GDP 的比重极不相称，是国民收入分配格局与财政分配相背离的表现之一。（2）从财政收入的所有制构成看，改革开放以来，我国的经济成分发生了巨大变化，非公有制经济迅速发展，1994年，国有、集体、个体经济与其它经济类型，各占 GDP的36、27和37，而1979年国有与集体经济占了GDP的绝大部分，非公有制经济仅占0.03。所有制的构成发生了重大变化，但各经济类型对财政收入的贡献却不同步发展，国有经济仍然是财政收入的主要支撑点。1994年国有经济缴纳的税收为税收总额的63、集体经济为20、非公经济仅为17。国有经济低速增长却负担与其比例极

28、不相称的财政贡献率，非公经济高速发展，其贡献率却远远低于其在GDP中的比例。当然，这要考虑到国家鼓励其发展的因素，但税收征管上的漏洞使其更容易偷漏税也是值得考虑的。非公经济的发展增加了GDP总量，却没有增加相应的税收，这种经济的增长格局与财政收入的增长发生偏差，也是造成财政收入占 GDP 比重不断下降的原因之一。（3）再从产业部门产值的构成看，各部门对财政收入的贡献率也是不相称的。1996年，农业、工业、第三产业增加值占GDP的比重分别为15.11、51.07、33.82，第三产业的增加值已大大超过农业，与工业相比也仅低了十几个百分点，但从它们对财政收入的贡献率看，分别为3.75、68.57、

29、27.68。由此可见，工业部门占GDP近一半，但承担的财政收入却占了三分之二强，第三产业对财政的贡献与其占GDP的比例是不相称的。3、经济总量中无税与低税产值的存在。我国的GDP中存在着相当大的一部分无税产值，如部分农产品、农用生产资料、军工产品、出口产品的产值以及免税企业的产值等。而这些产值占GDP较大的比重，仅外贸企业出口产品产值就占了GDP的20左右。在出口退税机制不健全的情况下，出口产品增加值几乎是无税，而且还存在少征多退、不征也退的情况，如19941996年出口额比前期增长24.3，国内增值税增长28.7，出口退税却增长83.1，大大高于前二者；更为严重的是出口退税中的骗税问题。据统

30、计，1994年全国发生骗税大案59起，骗税总额100亿元，占当年退税总额的20。出口产品不但没有为国家提供税收，反而侵蚀了税基，造成收入的大量流失。此外，由于征管力度不够，加之纳税人纳税意识薄弱，税款“跑、冒、滴、漏”的现象普遍存在。据资料统计，全国国有、集体偷漏税面达5060，个体户和私营经济偷漏税面约90以上，仅1994年我国由于征管乏力而流失税款上千亿元，偷漏税和任意减免税的税款约占实缴税款的20以上。该收的未收，该统计的未作统计，大大削弱了财政收入的真实规模。（二）关于我国财政理论引入公共选择理论问题公共选择(Public choice)即政府（财政）决策，是非市场决策（政府决策）的经

31、济学研究。公共选择理论是产生于20世纪40年代末，并于60年代末70年代初形成的一种学术思潮，和公共产品理论共同构成了公共财政学的两大理论支柱。如果说公共产品理论为政府经济行为的必要性和可能性提供了理论根据，从理论上说明了政府应该干什么，那么公共选择理论则阐述了政府经济行为的合法性与合理性，是从理论上说明政府应该如何干。 英国北威尔士大学的经济学教授邓肯布莱克被尊为“公共选择理论之父”，他于1948 年发表的论集体决策原理为公共选择理论奠定了基础。他在1958年出版的委员会和选举理论被认为是公共选择理论的代表作。公共选择的领袖人物当推美国著名经济学家詹姆斯布坎南，他在1954年发表了他第一篇研

32、究公共选择问题的文章社会选择、民主政治与自由市场，他由于在公共选择方面的突出贡献而获得1986年度诺贝尔经济学奖。公共选择理论研究的主题和方法 公共选择理论所研究的主题是：一个国家社会成员的偏好与政府做出的公共选择之间的关系。这里存在多种可能性： （1）习惯或宗教法典，如原始部落； （2）独裁，即由一个人或小集团来决定社会全体成员的共同事务； （3）集中计划，即由中央制定一个涉及经济和其他社会事务的具有命令性质的计划，并用强制手段加以贯彻； （4）投票，即由全体社会成员通过投票方式直接或间接地决定与他们有关的集体事务，一般用于政治决策； （5）市场，即由供求决定，一般用于经济决策。 公共选择学

33、派的基本研究方法是“私人利益方法”。这和传统的政治学运用的公共利益分析方法是不同的。 公共选择学派的代表人物布坎南、唐斯、塔洛克、麦肯都认为，不应该对私人经济和公共经济采用两套分析方法，好像在私营经济中是由利己主义和狭隘个人利益所驱使的个人，而在公共经济中却是超凡至圣的国家，它是集体利益的反映，官吏们所追求的肯定是公共利益。公共选择学派主张，必须从上述虚构中摆脱出来。国家不是神的创造物，它并没有无所不在和正确无误的天赋。国家是一种人类组织，在这里做出决定的人和其他人没有差别，既不更好，也不更坏。这些人一样会犯错误。因此，必须运用经济学的方法解释个人偏好与政府的公共选择之间的关系，研究作为投票者

34、的个人，如何对公共产品的供给等公共决策表达意愿公共选择理论的内容以布坎南为代表的公共选择学派主要有两方面的研究成果：一是对投票制度的分析。二是对财政制度中官僚主义行为的分析。1、对投票制度的分析，主要包括了投票规则、阿罗不可能定理中的投票悖论、单峰偏好定理、打分投票制、投票交易、中间选民理论等。2、对财政制度中官僚主义行为的分析，即对政府结构和政府官员行为的分析。西方经济学家用追求选票最大化来解释政党的行为，并认为，在多数规则下，哪个政党在实现选票最大化方面获得成功，哪个政党就会赢得大选。因此，选票极大化是多党制社会中成功地获得政治权力的先决条件。 詹姆斯布坎南认为，由官僚机构提供公共产品和由

35、私人企业提供商品和劳务之间，存在着以下三大差别： 第一，政府官僚机构中，并不存在竞争。这种竞争当然是指提供同种公共产品的竞争。缺少竞争意味着缺少刺激，从而降低公共部门服务的效率。 第二，公共机构的官僚们并不以追求利润作为自己的目标。由于追求利润必然要降低成本，公共机构不以赢利为目标，就难以降低成本。当某个公共机构压缩了支出后，余留资金不是转入下一年的基金，就是上缴国库，这不利于官僚们节省开支。 第三，公共服务通常是不能以价格形式出售的，因此，社会成员对公共机构的评价不能像市场价格那样敏感。 官僚们不追求公共机构的利润，那么，他们追求什么呢？公共选择学派认为，官僚们所追求的是高薪、特权、权力和恩

36、惠等，而这些都是与财政预算的规模正相关的。由于中间投票人的意愿在实际生活中是难以准确地显示出来的，因此，官僚们总会不断扩大预算规模，造成公共产品的生产过剩，而公共产品过剩就是国家机构太大的同义语。政府失灵 公共选择学派通过经济分析得出了与一些主流经济学派完全不同的结论。与主流经济学市场失灵相对应，公共选择学派提出了“政府失灵”的概念。 政府失灵（Government failure)是指政府行为不能增进效率或把收入再分配给那些不应当得到这种收入的人。 根据福利经济学的市场失灵分析，得出了在市场失灵的领域需要政府干预和介入。但公共选择理论认为，政府干预的结果未必能矫正市场失灵，政府行为本身有时也

37、不灵，甚至有可能把事情弄的更糟。因为政府机构的组成人员和其他社会机构的人员一样，都是由具有个人动机和个人利益的个人所组成的，这些人自然要把个人利益带进政府和政府决策中。于是，政府失灵就是必然的了。公共选择理论认为，政府失灵主要表现如下： （1）没有代表性的政府。在现代社会，民主应当是“一人一票”。但事实上是金钱赢得选举。政治家需要金钱来资助选举，因而能够在政治上说话的是金钱而不是选民的偏好。因此，在西方民主制度下，通过政治程序做出的公共选择，如立法、政策方案，往往体现的是财力雄厚的极少数人的利益和偏好，并不能代表广大选民的利益和愿望。 （2）政府目光短浅和行为短期化。由于每隔二年、四年或六年就

38、要重新选举，竞选的压力和政治竞争的间断性必然导致政治决策上的短视或目光短浅，政治家往往更看重眼前的地位和未来的选票，很少看重国民的未来利益。 后果：目光短浅会导致政府采用那些在短期内见效的政策方案，回避那些现在花钱却在未来获益的政策方案。也就是政治家不愿干“前人栽树，后人乘凉”的事情。目光短浅还会导致政府施政方案中的超前消费倾向。那些促进现在消费而不是未来消费的方案将获得拥护。而长期投资（如基础研究、水土保护、环保等）在选举临近前将会历尽磨难。因此，政府的政策方案往往只体现今日公民的要求，而无视未来公民的需要。 （3）政府活动无效率。政府介入经济活动的理由是市场失灵，但事实说明，政府干预往往并

39、不能矫正市场失灵。例如，失业、经济波动、通货膨胀、环境污染、生态破坏、收入和财富分配不公等，市场不能很好解决，政府也不能很好解决。有些事情虽然政府可以解决，但是要么成本很高，要么副作用很大。20世纪七八十年代西方经济中的滞胀即为一例。 政治家为了扩大其权力范围和政府开支，往往有意夸大市场失灵，甚至创造市场不完全，这就使得“看不见的手”的作用和政府规模此消彼长，其结果是政府干预越多，市场效率损失越大。 结论：公共选择理论对政府失灵的分析旨在说明，政治民主制度中的公共选择总是短视的、受金钱支配和违反社会利益的。在这种民主制度下，政治竞争的结果有可能是无效率的，甚至是有害的。 正如西方主流经济学对市场失灵的分析旨在矫正市场机制的缺陷一样，公共选择理论对政府失灵的分析也驱使他们去寻找纠正政府失灵的方法。公共选择理论中的芝加哥学派把这些方法概括