对乡村公共安全管理体系的探讨

1、对乡村公共安全管理体系的探讨摘 要：中国农村正处于经济和社会的急剧转型期，但由于公共安全保 障基础相对薄弱，使公共安全管理与经济快速发展的不相适应性变得越来越显 着，影响和制约着农村经济社会的全面、协调、可持续发展。如何建设有中国特 色的乡村基层公共安全管理体系，提高乡村群众的安全保障，改善乡村基层的 生活环境,推进全面建设小康社会建设和社会主义新农村建设，的确值得各级 政府高度重视。以云南省XX市农村食品安全事故的发生、处置和防范为例，从当 今农村基层群众对公共服务与公共管理的需求切入，分析基层政府在贫困乡村 履行公共管理职责的空间和局限，进而探索一种在体制问题难以解决的情况下， 通过机制创

2、新和力量整合，建立健全乡村公共安全管理体系的方式和途径。关键词：公共管理；农村公共安全；投入；案例分析；工作实践中图 分类号F5521文献标识码A 文章编号1672- 867X （ 20XX） 04- 0058- 07一、乡村公共安全管理中的食品安全云南省XX市是一个集边、少、山、穷四位一体的典型西部欠发达农 业地区。近年来，这里的乡村公共安全问题越来越引起各级政府的关注。（一）农村食品安全现状XX市各级党委政府十分重视食品安全工作，市、县（区）分别成立了食 品安全委员会，相关行政执法部门尽力履职，积极开展食品放心工程，紧紧抓住 与老百姓日常生活息息相关的粮、肉、蔬菜、奶制品、豆制品、水产品等

3、重点食 品，严把生产、加工、流通、消费等关键环节，强化监督执法工作，并探索建立 了日常监管、专项整治、重点防范相结合的管理模式，工作力度不断加大。然而， 随着经济的发展及农民收入的增加，农村食品卫生状况却不容乐观。一是假冒伪 劣商品由城市向农村转移。随着大中城市监管执法体系的完善和居民维权意识的 增强，一些 三无 食品、过期不合格食品以及被城市市场拒之门外的食品大量流 向农村市场。二是农村手工作坊成为不合格食品的源头。散落于城市郊区、城乡结合部、农村村寨的家庭式手工作坊，是农村食 品的主要来源地，且农村部分食品是农民自产自销的商品，如散装白酒、米线、 米粉、豆腐、酱菜等。这些食品大多以传统方式

4、制作，所生产的产品没有经过检 测认证，质量无法保障。三是生猪屠宰不规范。对广大的山区农村而言，生猪没 有也不可能进行定点屠宰，肉类随意上市，没有进行必要的卫生检疫，质量隐 患令人担忧。因为:一是农民消费普遍坚持价格优先。近年来，虽然随着农村经 济的发展，广大农民的整体消费水平有了一定提高，但农村消费水平仍总体偏 低。农民群众的消费取向仍主要是价格优先，购买食品首选价格便宜，一般不考 虑安全和健康问题。我们也知道广播电视里的产品好，可是贵啊。什么真的假 的不要紧，我们农村人讲求的是实在 这是一位农村妇女淳朴的话语，可以说 代表了相当一部分农民群众的消费心态。这其实就为低价劣质商品提供了生存的 温

5、床。二是农民食品消费以散装为主。由于XX市农村居民收入远远低于城市, 农村市场对低价食品有着巨大的需求，购买渠道仍主要是乡村集贸市场和村寨 分散的小卖部。没有食品生产许可证、无生产日期和生产厂址的裸露散卖糖果、 糕点在农村集市以及乡村学校附近的小卖部普遍存在；此外，农民群众普遍习 惯饮用价格低廉的散装白酒和自制白酒，不同程度导致劣质白酒等食品在农村 蔓延。三是农民群众大多不懂消费维权。XX农民受教育程度普遍偏低，农民 法律意识淡薄，维权意识缺乏，自我保护能力不强。他们在购买食品时根本就不 知道索证索票；在遇到食品安全事故时，他们的主动投诉率极低；即使吃出了 问题，也很少想到运用法律手段来维护权

6、益，大多自认倒霉，这在某种程度上 助长了假冒伪劣食品在边远农村的横行。四是农村市场监管缺位。其一，很多食品安全监管执法部门在农村基层 无脚，多数到县一级就断档，在乡镇及以下根本没有执法力量。其二，监管执法 部门食品安全监管设备落后，县一级基本没有检测设备，或者无法保证监督检 验的经费。大部分监管部分停留在依靠商品外观标识进行管理，对于食品是否符 合规定，食品的成分含量是否符合要求，食品的卫生指标是否合格等问题，没 有办法进行技术检测。其三，由于至上而下的食品质量 分段监管体制安排，造 成监管部门监管职责交叉重复，出现不少管理盲区和空白，不安全隐患大量存 在。（二）农村食品安全事故引发的管理问题

7、在 农村食品安全事故中，有许多案例：案例一 20XX年夏天，XX市因 私自采摘误食有毒野生蘑菇造成食物中毒事件60起，死亡28人。涉及医疗救 治费用近万元，全部由县乡财政负责，至今仍作为欠款在医院挂帐。最令人深思 的是，死者的丧葬事宜以及很多治愈患者的回家路费都得由政府买单。案例二20XX年春天，XX市在两个月内连续发生6起群体性食物中毒事件，共造成600人中毒。 其中，农村自办宴席中毒3起，校园食堂及周边餐饮店导致学生食物中毒3起。 最典型的是临翔区章驮乡勐旺村陈姓村民自办婚宴时由于自己加工的食物不卫 生，产生金黄葡萄球菌污染，导致参加婚礼的371名群众集体性出现食源性消 化道不良反应的中毒

8、事故。经过启动市级食品卫生事故二级响应，市区乡三级政府动用了大量人 力物力，将全部参加婚宴的村民紧急送往医院进行检验、留查、抢救和治疗，确 保了事故人员零死亡，平息了事态。(P238- 241)在事故处置过程中，直接花费 近30万元，全部由市县两级财政负担。案例中存在的问题分析。从公共行政学理论和现代公共管理的实践看，公共安全管理或者说公共 危机管理都是政府的应尽责任，是政府理应提供的公共产品之一。换句话说，构 建公共危机管理体制是现代国家政府公共管理的基本职能和职责之一。所以，党 中央、国务院高度重视全社会的公共安全管理工作。党的十六届三中、四中全会 明确指出，要建立健全社会预警体系，提高政

9、府应对突发事件风险的能力，形 成统一指挥、功能齐全、反应堆灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全 和处置突发公共事件的能力。国务院总理温家宝签署突发公共卫生事件应急条 例&, 20XX年1月8日，我国又颁布了 全国突发公共事件应急预案体系&,这 些都标志着我国已将公共安全应急管理工作纳入法制轨道。 (P21)按照中央政府的总体部署，各级政府强化了公共安全事件的应急管理，特 别在应急响应、事故救助、事故救急领导体制建设和制度健全完善方面做了大量 的工作。就XX市而言，市县政府都编制出台了市级、县(区)级突发公共事件 总体应急预案和21个专项应急预案以及30个部门预案，并成立了政府突发公 共事

10、件应急委员会及应急办公室。应该说，全市应急管理体系基本健全，应对突 发公共事件的能力有了提升，临翔区勐旺村371人群体性食物中毒事件的有效 处置就是一个证明。这么大规模的食品安全事故，能够确保无一人死亡的业绩，受到了国 务院有关部门及新闻媒体高度评价。(P238241)但是，在应急救助方面取得的 成绩的同时，随着农村改革的深化及农村经济的发展，我国山区农村正处于一 个复杂性、动态性和多元化的社会环境中，地方政府的责任日益加大，而政府的 不可治理性也日益增强，(P93- 96)农村公共安全管理工作中还存在着大量急需 解决的深层次问题。由于历史和现实诸多因素的影响，全市经济社会发展相对落后封闭，

11、市场发育程度低，市场主体缺乏，社会化管理和服务水平相对较差。特别在广大 山区农村，目前即使在产业发展和经济作物的日常耕种方面，群众对政府的依 赖都十分严重。在社会管理和市场监管方面，地方政府承担无限责任的角色更显 得尤为明显和突出。农村公共安全管理体系建设严重滞后，政府缺位和越位现象 不可避免。客观来看，XX市农村基层公共安全管理工作同样存在一些非常严峻的 深层次问题。如：公民危机教育尚未广泛开展，危机应对资源的整合差距很大， 政府之外社会力量的管理参与面非常局限。同时，重经济发展轻社会管理、重救 急轻防控的现象在日常工作中也大量存在。另外，在农村基层，主要在乡镇及村 组一级，从事公共安全管理

12、和市场监管的专职工作人员基本没有，存在着大量 管理空白和管理盲区，事故隐患大量存在，安全形势非常严峻。这些问题不单表现在食品安全方面，在消防安全、社会治安、道路交通 安全管理以及灾害防控、疾病控制等方面也是如此。当然，XX市的情况也是我 国目前大多数农村现状的一个缩影，如有的学者所言，在中国公共安全管理刚 刚从前公共安全管理时期进入到应急管理阶段，还未走向成熟、规范。6这些 在XX表现得更为突出：第一，政府在农村公共安全管理方面存在着行政管理理念上的误区。在传统的官本位思想和计划经济体制下，政府是 社会生活的主宰者，其理念就是为农民做主而不是为农民服务。(P93- 96)政府 往往去管许多不该

13、管、管不了也管不好的事，而政府真正该管、必须尽责去管的 事却没有实质性地去管，或者管了也没管好，导致长期以来，基层政府更多地 还在直接带着农民抓发展抓生产，而严重忽视了农村公共安全管理工作。第二，公共管理服务资源在城乡配置的不平衡和不公平，造成农村公共安全管理先天不足。我国农民与城市居民在享 受公共管理和公共服务方面存在较大的不公平性。城市居民享受着优越的市政设 施、发达的交通、整洁的环境和优质的义务教育，而农民却很难与此有缘，农村 基础设施建设、教育、医疗卫生水平等均远远落后于城镇。:5( P93- 96)在农 村公共服务条件远远低于城市的不平等状况下，农民为享用这些公共服务，往 往还需付出

14、更多的代价。随着社会的发展，这种差距还在进一步拉大，正是这种 资源配置的不公平性，造成了农村公共安全管理和城市公共安全管理相比而言先天 不足。第三，农村公共安全管理的主体单一，责任划分不明确。现行的农村公共安全管理体制，规定了地方政府及其职能部 门对公共安全负总责。但事实上，在很多农村基层特别是村寨中，公共安全管理 基本上无专职人员负责，甚至处于 无政府 状态。究其原因：主要是各政府职能 部门责任划分不清，基层监管和执法力量单薄，农村综合改革和乡镇大幅撤并 后，乡镇政府人员编制极度虚缺，无权也无人去承担社会管理方面的许多行政 执法工作。第四，现行财政体制在公共安全管理上的公共支出缺乏良好的制度

15、保障。一方面，中央财政或省级财政的公共安全管 理支出基本上被中央或省直垂管部门所掌控，基层政府根本没有调控余地，致 使其使用方向经常偏离基层实际或者根本用不到农村基层的管理工作之上；另 一方面，以农业农村为主的地方政府往往都是财政弱势政府，它必须按照保工 资、保运转、保稳定的支出原则精打细算，远不能根据理论意义上的公共支出原则来提供公共产品和服务以满足全体居民特别是农民群众的需要，(P133- 137)除非发生群体性突发公共事件，平日根本无力对边远山区农村村寨的公共 基础设施和公共安全管理进行投入，也很难有能力对垂直监管部门或基层群众 自治组织在工作经费上给予补助。二、乡村食品安全管理工作的实

16、践根据以上案例分析证明：农村基层公共安全管理存在着许多监管空白 和盲区，一方面，政府无法管到或无法管好；另一方面，对很多工作而言，基 层群众自治组织做起来更有其优势，只是群众尚未得到有效的组织和发动。以农村家庭自办宴席为例，许多由此发生的食物中毒事故在形式上都 追究不到政府职能部门的具体责任，但在本质上却必须由政府来负责。因为，在 广大边远山区农村，群众素质的提高、群众组织化程度的提高、群众自我保护意 识和自我管理能力的提高，从根本上还得依靠当地党委、政府。所以说，在广大 山区农村，如何做好食品安全管理工作，如何进行食品安全事故防控，的确需 要地方政府牵头认真地进行思考和研究。在近两年的实践中

17、，XX市人民政府和 XX市食品安全委员会在中央确定的食品安全中央统一领导，地方政府负责，部门协调配合，各方联合行动的管理体制基础上，结合实际大胆探索，按照市 场经济条件下党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理体制创新 的要求，8( P116- 123)提出了充分整合各种资源，充分发动基层群众，切实 加强基层力量，构建公共安全管理络体系的工作方针。以食品安全管理工作为例, 在农村食品安全隐患大量存在的大敌当前形势下，XX市食品安全委员会提出 了两个战场的工作方略，艮阡一是依靠各级政府及其职能部门开展的正面战场，专项治理、全面抗击；二是依靠广大人民群众开辟，重点防控，有效抵御， 做到日常

18、监管、重点抵御、专项治理、普遍防控的有机结合和相互促进。以此 形成一种长效管理机制，努力使防控络横向延伸到边、纵向下沉到底，从而确保 农村基层食品安全的第一道防线有人管事、有章可循，使各项工作任务能够在基 层真正落到实处。在具体工作实践中，结合XX实际总结以往工作经验的基础上，探索出 了一条行之有效的农村自办宴席食品安全监管路子。其主要内容是：开展一场全 市各族人民群众共同参与的人民战争，以三建设为重点，使监管责任和管理 措施落实下去、固定起来、公示出来，形成农村自办宴席食品安全管理有效格局， 最大限度地确保人民群众身体健康和生命安全。三建设，即农村现代流通服务络建设、农村自办宴席食品安全监管

19、责 任络建设及农村自办宴席食品安全群众监督络建设。农村现代流通服务络建设旨在堵源截流。就是从源头上防止问题食品 进入农村自办宴席的物品采购环节。具体做法是:一是以开展好 万村千乡 农 家（杂货）店的规范化经营管理活动以及成立农村基层专业性营销协会为重点， 鼓励和支持发展重要商品配送中心、规范化经营农家店以及各类专业（营销） 合作社、服务社和行业协会（以下简称两社一会），在商品流通环节上做到 统一进货、统一标识、统一服务、统一价格 使品牌化、规范化经营方式迅速进 入广大农村，取代原来分散经营的小卖部、小门店的粗放式经营业态，做到进货 有据可查，销货有质量承诺，进而加快农村商品流通服务络体系的规范

20、化建设。 目前，XX市已建成12个区域性商品配送中心，162个农家店，发展 两社一会7 个。在财政十分困难的前提下，市级财政对每发展一个两社一会予以20XX元 补助，同时要求县区级财政匹配相同数额的补助资金。十一五期间全市将建设 50个区域性配送中心，发展750个 两社一会，建立1000个规范化经营农家 店。二是按照 政府引导，市场运作，带动，多元发展的原则，调动基层积 极性，对全市乡镇及以下的农村集贸市场进行改建或新建。在财政十分困难的情 况下，市级财政对每改建或新建一个农村集贸市场予以50000元补助，同时要 求县级财政匹配相同数额的补助，并引导和动员各种社会资金积极投入。十一 五期间全市

21、将完成50个农村集贸市场的改造和新建，使得市场硬件更完备， 管理更规范。这两项措施将有助于XX市全面开展农村现代流通服务络体系建设， 基本实现农业生产资料、农副产品、农村日用消费品的络化经营、规范化管理，从 根本上解决群众买难卖难问题，较大幅度地保障农村流通市场的商品质量。三是针对农村食品安全方面存在的问题，要求有关部门在做好日常监 管的同时，加大对重点环节、重点区域、重点时段和重点产品的重点巡查力度。 具备条件的领域还将实施更加严格的市场准入制度，并要求质量技术监督、卫生、 农业、工商、食品药品监管等部门在各自监管的环节适时开展针对性强的专项整 治行动，切实从源头上杜绝假冒伪劣食品进入农村流

22、通市场。农村自办宴席食品安全监管责任络建设主要是针对食品安全多头管理、 农村自办宴席监管存在盲区的问题，进一步明确分工，落实责任，完善机制， 强化效能，切实建立起横向到边、纵向到底的监管络，从体制、机制上确保监管 执法合力的形成。主要做法有:一是由市政府利用上级补助的就业再就业资金开 发公益性食品安全协管员岗位，组建农村食品安全协管员队伍，确保人员到 位、工作到位、经费到位，使农村食品安全监管工作在最基层真正有 支点、有 落 脚。目前XX市已在45个重点乡（镇）开展了协管员工作试点，并在相应乡（镇） 设立了食品安全管理站，共53名农村食品安全协管员被录用并开始履行职责。 经认真评估，试点各项工

23、作取得良好成效。同时，利用就业再就业资金开发公益 性食品安全协管员岗位的经验将在全市继续推广。此外，全市还聘请了以各级 人大代表、政协委员、专家学者为主的食品安全监察专员24人，以此作为食品 安全监管力量的又一重要补充，进一步完善了农村自办宴席食品安全监管络体 系。二是结合实际，XX市政府以政府公告形式制定颁布了 %XX市农村自办 宴席食品安全管理办法&,对农村自办宴席食品安全工作进行了责任细化和制度 规范。第一，将乡（镇）人民政府明确为农村自办宴席食品安全监管工作第一责 任人，并由其负责组织开展对辖区内农村自办宴席食品安全的具体管理工作； 第二，要求村民小组（或自然村村民自治理事会）在行政村

24、村民委员会的领导 和指导下，负责对其村庄范围内村民自办的集体宴席进行登记、检查、指导和报 告，并负责与举办者签订食品安全责任书；第三，要求乡（镇）医疗卫生单位 在乡（镇）人民政府的领导下，做好自办宴席的食品卫生和食品安全指导工作， 配合村民委员会开展食品卫生知识宣传和培训教育，对农村自办宴席的食品加 工、制作等环节进行卫生技术指导；第四，对就餐人数达50人以上的农村自办 宴席，实行提前48小时报告检查制度。举办者要将就餐时间、就餐人数、场地 卫生条件、菜品清单、厨师等情况向村民小组（或自然村村民自治理事会）报 告，并及时报村民委员会或所在乡（镇）人民政府的食品安全管理站备案；第五, 要求每个县

25、（区）创建一个农村自办宴席食品安全管理示范乡（镇），每个乡 （镇）创建一个农村自办宴席食品安全管理示范村寨。通过示范乡镇和示范村的 示范带动作用，稳步推进全市农村自办宴席食品安全监管工作广泛深入地开展。农村自办宴席食品安全群众监督络建设重在宣传教育和信用体系建设， 让广大人民群众真正参与到农村自办宴席食品安全的监管工作中来，通过政府有 效地发动和引导，建立健全 社会协同、公众参与的工作管理格局。主要做法有： 在开发公益性协管员岗位的基础上，进一步整合食品药品监管、质量技术监督、 卫生、农业、工商等部门各自在基层原有的力量，通过赋予他们食品安全监督的 职责，进一步扩充基层监督力量；建立和完善举报

26、奖励制度，调动群众积极参 与监督的积极性；坚持广泛、深入、持久、有效的宣传方针，确定每年5月 为全市食品安全宣传月，通过建立和完善 三个体系，提高人民群众参与食品 安全监管工作的主动性和积极性。第一，建立和完善新闻媒体宣传体系。构建公众发动长效机制，充分发挥新闻媒体的主渠道作用，通过新闻发布会、 手机短信、公开信、开辟食品安全专栏等形式，在大众媒体上全方位、多角度地 宣传食品安全法律法规，营造良好的舆论氛围。第二，建立完善重点对象培训体系。采取政府集中办班培训为主，各职能部门分散办班培训为辅，食品安全协管员、 信息员协助培训为补充的针对食品生产经营户、宴席业主和基层厨师队伍的农村 食品安全培训

27、方式，积极开展农村自办宴席食品安全各类培训工作。第三，建立完善农村基层动员体系。在农村基层宣传工作中，充分利用围墙广告、乡（镇）政府公示板、集市咨询 台，通过悬挂条幅、刷写标语、散发公开信、分发宣传手册、文艺演出等农民群 众喜闻乐见的形式进行宣传，并注意用身边事教育身边人，尽力体现其生动性， 确保进村入户，家喻户晓，以此增强农民群众的食品安全意识。第四，进一步加强信用体系建设。目前已在市政府所在区着手启动了食品安全信用体系建设试点工作，力求从体制、 机制和法制等方面逐步完善信用征集制度、评价制度和信用信息发布制度。同时，建立食品安全信用激励 惩戒机制，培育守信典范，惩戒失信行为，推进诚信XX建

28、设。通过探索，农村 食品安全监管收到了良好成效。首先，构建了支点，解决了谁来管的问题。乡（镇）政府是目前管 理农村经济社会事务的最基层政府和最主要力量。但在欠发达地区，乡（镇）政 府目前面临的首要任务仍是千方百计促进农村经济发展，增加农民收入。所以, 包括农村自办宴席管理等许多公共安全管理工作在实际工作中是很难列入乡 （镇）政府的重点管理工作议程的。再加上按现行行政管理体制，大多数垂直管 理的食品安全监管部门在乡（镇）一级并没有配备专门机构和人员，即便个别 部门在乡（镇）设有站所，也由于力量不足、资源有限，未能很好地履行监管 职责。由此可见，食品安全监管力量缺乏是当前农村自办宴席等环节食品安全

29、监 管工作的薄弱点。因此，通过三建设，在农村基层设立了一个工作支点，使农 村自办宴席等环节的食品安全工作实现了有人抓和有人管。其次，破解了难点，解决了管什么的问题。遏制农村自办宴席食品 安全事故发生，是山区农村食品安全管理工作中的一个重要方面。通过三建设， 市政府进一步明确了乡镇政府和村委会在此项工作中的管理职责，建立了农村 宴席登记备案制度，使管理工作纳入制度化、常规化，较大程度地保证了农村自 办宴席的食品安全。最后，树立了样板，解决了怎样管的问题。当前农村食品安全工作 还存在很多管理不规范以及人员、设施及工作经费无法保障的困难和问题，很多 工作还是边摸索边开展。但农村自办宴席食品安全中的三

30、建设，不失为边远山 区开展农村公共安全管理工作的一条路子，通过联动市场力量和基层自治力量， 解决了地方政府 怎样管的问题。这项探索本身就能够以点带面，由此 及 彼，可以借鉴到农村公共安全管理的其他方面工作中加以推广。三、乡村食品安全管理工作机制创新的措施从地方公共安全管理工作的内涵分析，它的确属于地方公共产品，因 为它完全或大部分是由地方政府负责提供的公共产品。或者说，它属于当地居民 在当地消费的公共产品。严格按照公共经济学理论的阐述，地方公共产品完全是 地方政府的职责，但地方政府提供的服务可以适应于各地的不同条件，因此，可 以产生出不同的品位并适于不同的需求。可问题的关键是，中国是一个统一的

31、多民族国家，中央政府当前在很多 方面对各地的要求都是一样的。特别是现在，党中央、国务院要求以人为本、执政为民、关注民生、 切实维护社会和谐稳定，切实保证安全生产，保证人民群众的生命健康安全。这 一系列社会管理和市场监管的目标任务对全国各地各级都是一样的，不因地方 经济发展水平、公共财政收入水平和地方财政支出水平的差异而相应提高或降低。 并且，在维护社会和谐平安稳定的工作中，全国统一的方针要求是：中央统一 领导，地方政府负责，部门协调配合，各方联合行动。这样的方针层层部署到基 层后，基层政府的基本工作方针就是市（县）政府统一领导，县（乡）政府全 面负责。由此可以看出，在我国目前的行政管理体制下，

32、地方公共安全保障工作 基本上是基层政府的职责，上级政府往往只是督促指导，上级政府职能部门也 仅仅只是协调服务而已。公共产品的提供首先要以资金的募集为前提。但是在我们这样一个大国，财政收入和财政支出的区域性结构差距十 分明显。并且，由于发展的不平衡，地区间财政收入差距正在越拉越大，地区间 财政支出总量差异明显，这势必将导致地区间提供的公共产品数量和质量的高 低悬殊。此外，在一味强调工业化和 城市化的改革开放初期，财政对三 农支出比重逐年下降，尽管随着科学发展观的提出和贯彻落实，中央财政大量 资金投向三农，但绝大多数仍集中在农村基础设施建设方面（固然也包括社会 基础设施），农村的社会管理特别是公共

33、安全管理及保障性投入明显不足。在现行这样一种国家公共支出体制下，地方政府对公共安全负总责的 管理体制，形式上就是一种非集中式的公共产品提供方式。（P326）因此，如何 才能够保证贫困地区政府提供出与发达地区政府同等质量的公共安全保障产品， 这是一个严重困扰欠发达地区政府的敏感问题。在实践中，为了全面贯彻落实中 央诸如食品安全及产品质量监管责任制和责任追究制，为了保证政府不至于严 重失职，在中央对地方、上级对下级科学合理的转移支付制度尚未完全建立的情 势下，地方政府不得不在执行财经纪律和管理规定上打主义、做文章。一方面， 千方百计地跑部钱进，为民请愿；另一方面，拆东墙补西墙，整合政策。以上 述的

34、农村食品安全管理工作的实践为例，XX市的具体做法如下：第一，动用就业再就业资金，用于在基层设立实实在在的管理岗位，真正做到重心下沉、监管前移。但为了在全市范 围内推行这项试点，并且招聘到相对合格称职的协管员，不得不突破现行就业 再就业资金管理的有关政策规定超范围、超标准使用资金，存在一定的政策风险 甚至是政治风险；第二，责令负有监管责任的职能部门到处找钱补助基层，并补充工作力度加大后带来的经费缺口，对执法监管部门 以罚代管、乱收乱罚的倾向有时只能熟视无睹。第三，通过政府公告的形式制定规定，把部分本应该由地方政府负责提供的公共安全管理职责交给村委会甚至村民 小组（理事会）承担，并与这些群众自治组

35、织的负责人签订责任书，明确责任 追究办法，动员群众共同参与社会管理。这种做法在实践中有它积极的一面，但 从理论上讲，这些办法、规定和责任书很难有法律上的约束，行政上也很难站得 住脚。因为严格地讲，对群众自治组织而言，责任、义务的赋予应该相应地伴随 着权力和利益的授予。地方政府日常只能提供给村委会干部很少的经费补贴，对 诸如农村集体宴席食品安全管理，这种专门任务无法给予自治组织专项经费支 持，无形中会增加村、组的负担。因此，村委会要么随便应付工作，要么就只有 采取收取 村提留等形式向群众摊派以支付管理成本，相应地会增加农民群众 负担，这与农村税费改革的深入开展背道而驰。以上方式或方法，有些尽管是违规的或不合理的，但却是没有办法的 办法，否则，无米下锅，难有作为；无人管事，工作难以落实，又如何保证基层 群众的食品安全？要从根本上解决这些问题，必须在体制上加大改革的力度。一是要理顺中央和省区、省区和市县的财政分配关系，进一步明确中央 和地方、地方与基层的事权和财权，努力做到事权与财权的统一，(P168)做到 权随费走，费随事转。二是要加快财税体制改革，完善中央政府和省级政府、省级政府与市县 级政府财政转移支付制度。转移支付应把促进落后地区经济发展，提高社会公共 服务水平，缩小地区间支出差距作为目标。(P169)三是要完善目前地方政府负