发达对我们的启示

1、改革开放以后， 城市经济迅猛发展， 城市建设速度大大加快， 城市更新改造以空 前的规模和速度展开。尤其是最近几年，随着我国社会主 义市场经济的逐步完善，土地的有偿使用，房地产业的发展，住房的商品化，第 三产业的兴起以及大量外资的引进，使得旧城改造获得新的改 造动力和契机，从而推进了旧城改造的发展，但是也存在不少需要解决的问题。国外旧城改造的经验教训1958 年 8 月在荷兰海牙召开的第一届关于旧城改造问题的国际研讨会对旧 城改造的概念做了比较完整的概括，指出旧城改造是根据城市发展 的需要，在城市老化地区实施的有计划的城市改造建设，包括再开发、修复、保 护 3 个方面的内容。德国在对旧城改造问题

2、上就持积极而慎重的 态度，各级政府把城市改造工作提到重要议事日程上。 他们对旧城改造执行如下 程序： (1) 调查研究。对旧城改造的必要性及其对社会、经济的 可能影响作出基本判断，了解城市各个方面的意见并进行汇总； (2) 确定旧城改 造地区。社区政府根据调查和经济能力规定旧城改造的地区，如 果房地产所有者不能承诺按照改造的目标和意图利用建设用地时， 地方政府有权 实施预购权以及终止租赁合同； (3) 整顿措施。在做好相应准备 之后，由社区政府负责实施整顿措施， 包括拆除有关建筑、 居民和商业企业的迁 移、道路等基础设施的设置或变更等； (4) 建设措施。包括建筑 设施的新建、补充和现代化修缮

3、、其他公共设施的兴建等； (5) 结束旧城改造。发达国家在旧城改造中积累了一定的经验，有许多方面值得我们参考和借 鉴：第一，把改善市政基础设施和居住环境质量作为城市改造的中心内容。 例如， 德国在城市 ( 乡镇) 规划和城市建设中，十分重视处理好人和 自然的关系，注重生态平衡和环境保护。在地方规划中，除了有土地利用规划、 建筑规划外，都有绿化规划。目前，德国城市绿地面积一般占 20-30 ，高的达到 40-50 ，人均占有量达 100 平方米左右。(注：转引 李其荣对立与统城市发展历史逻辑新论，东南大学出版社 2000年版，第 357、287 页。)在城市建设中，对城市环保和绿地的保护亦有严

4、格的措施和规定。首先，注重城市外围的大环境绿化，郊区也有 很好的森林植被； 其次，市区保留足够的绿地面积， 在旧城改造中不但不能减少 绿地，必要时还要开辟新的绿地；三是工业区和村镇也要十分 重视绿化， 一般都要按绿化规划进行建设与保护。 此外，还充分利用天然河湖或 人工湖及人造水景，为城市增添几分灵气。第二，把改造旧城与保护历史文化古城风貌结合起来， 对重要文物、 古迹及 古建筑物重点保护，不准改变原有风貌；发达国家无论宗 教文化与历史传统有多大差异，但是在保护古都风貌这一点上并无二致。 20 世 纪 60 年代末至 70 年代初对古建筑和城市遗产的保护已逐渐成为世 界性的潮流。1972年 1

5、1 月联合国通过了一项“保护世界文化与天然遗产公约”， 成立了世界遗产委员会。同年，欧洲各国外长会议决定把 1975 年作为欧洲建筑遗产年。 1977 年国际建筑协会制订的历史性规划大纲马丘比 丘宪章，把保护传统建筑文化遗产提高到重要高度。 1978年 10 月召开了全美洲“保存艺术遗产讨论会”。 1979 年联合国确定了 57 项文化古迹 作为第一批世界文化和天然遗产，仅亚洲就有 18 个城市被列为世界性重点保护的城市。 1980 年法国总统提出把该年作为“爱护宝贵遗产年”。 2003年南京明孝陵申请世界文化遗产成功。这些世界范围的保护 活动，使国际上对建筑遗产和古城的保护超出了文化界和建筑

6、界的领域。 例如在 旧城改造的过程中，法国共有 12600 处古迹和 21300座历史性建 筑物均受到法律保护，其中大多数是城堡、庄园、宅第和教堂。法国 1962 年公 布了马尔罗法。该法规定对若干城市地区进行全面性的保护规划 。1977年通过的法令把巴黎分成三个部分。第一部分是历史中心区，即18 世纪形成的巴黎旧区，主要保护原有历史面貌，维护传统的职能活动 ；第二部分是 19 世纪形成的旧区， 主要加强居住区的功能， 限制办公楼的建造， 保护 19 世纪统一和谐面貌；第三部分是对周边的部分地区则适 当放宽控制，允许建一些新住宅和大型设施。 （注：转引李其荣对立与统 城市发展历史逻辑新论，东南

7、大学出版社 2000 年版，第 357、 287 页。）第三，发挥各级政府及私人的积极性， 多方筹集旧城改造资金。 开始于 1954 年的美国旧城改造就是通过地方有关机构和大量联邦政府的补 贴来筹集改造资金的。它重整了数以百计的社区形态。据 1973 年公布的统计资 料表明，截止计划终止时，在 1000 平方英里的城市土地上实施了 2000多个更新项目，拆除了 60万左右的单元房屋，搬迁了 200 万居住人口。继 而，在同样的土地上， 25 万单元新房屋拔地而起，另有约 1.2 亿平 方英尺公寓和 2.24 亿平方英尺商业面积也建于此类土地上。发达国家在旧城改造过程中也有不少的教训值得我们去吸

8、取。 第二次世界大 战以后，西方发达国家一些大城市旧城中心区的人口和工业出 现了向郊区迁移的趋势， 使得原来的旧城中心区衰落， 表现为税收下降、 房屋和 设施失修、就业岗位减少、经济萧条、社会治安和生活环境趋 于恶化的态势； 同时， 焕然一新的城市面貌却使人们觉得单调乏味、 而且还带来 了大量的社会问题，有的西方学者称之为“第二次破坏” （ 把第 二次世界大战称为第一次破坏 ） 。例如，近年来，英国的新城建设趋于停顿，其 重要原因就是因为过去一味注重建立新城，而忽视了旧城改造。 这种旧城改造就是“以旧换新”， 它接近于建一座新城。 结果， 建立新城耗用了 大批资金，加重了国家的经济困难，反过来

9、也使新城建设无法 进行下去。我国旧城改造过程中遵循的原则及存在的问题1. 旧城改造的原则和措施根据国外的经验教训， 我国旧城改造应当遵循的基本原则是应当以工业企业 的结构调整为中心，逐步带动工程设施和交通运输等方面的发 展，尽可能地改善人民的居住和卫生条件； 充分体现现代化城市的艺术风格； 尽 快地把科学技术的最新成就运用于旧城改造，积极为周围广大 地区发展农业创造条件。鉴于以上原则，旧城改造一般应当采取以下措施： 第一，旧城工业区的改建措施。 由于旧城的工业基础水平不一， 布局状况也 不一样。因此，要在对旧工业区现状进行充分调查研究的基础 上，综合地考虑生产体系与协作关系， 城市交通、 公用

10、设施以及生活居住和卫生 条件等有关因素，并根据城市不同性质和特点，确定城市工业区的调整方案和分期实施的步骤， 以达到工业区合理布局的要求， 其调整方式主 要有保留、合并和迁移三种。第二，旧城居住区的改建措施。 旧城生活居住区改建的主要形式是拆旧更新 和加层扩建。在这方面，美国的城市更新计划值得我们借鉴。 美国的大规模城市更新发展计划始于 1954 年。美国城市更新的途径是清理与重 建。2002年 7月 25 日上海市人大常委会颁布了旧城居住区改造的有 关法规，对如何保护旧城与建设新城的关系进行了详细规定， 以求在二者之间寻 求平衡，同时给旧城居住区动迁居民以适当的货币补偿。第三，旧城基础设施的

11、改建措施。 根据国内外的有关经验， 旧城基础设施的 改建主要可从调整住宅建设和市政建设项目的比例、兴建游艺 场和运动场、增加道路的面积以及建地铁这样几个方面入手。2. 中国城市规划与旧城改造过程中存在的问题 在我国旧城改造过程中， 私人的土地使用权和私有房屋往往得不到应有的保 护和尊重。我国旧城改造中开发商与业主关于拆迁补偿的谈判 ，往往由于政府介入，带有极强的行政色彩，而政府本着土地公有的原则，与业 主的谈判实际上不是一种平等的对话。一旦有拆迁户因为开发 商没有足够的补偿条件而拒绝搬迁， 拆迁方往往给其施加压力， 强制其拆迁。 具 体来说，首先，旧城改造过程中由于急功近利而造成改造规模 过大

12、，速度过快， 致使拆迁户安置困难， 同时也破坏了原有的城市空间结构和原 有的社会网络。在更新改造的利益分配上，由于缺乏应有的调 控机制，开发公司获利丰厚， 拆迁户未能得到应有的补偿， 导致矛盾激化； 其次， 在市政设施建设方面，我国许多城市市政建设跟不上生产和 生活发展的需要。有的城市，住宅建成后，由于缺水少电等原因而无法住人；有 的地方兴建了一些商业服务设施，但配套标准低而不全，给居 民日常生活带来不便。 在城市住宅建设方面， 旧城住宅建设质量不能满足人们日 益增长的居住需求，住宅小区建设水平不高，商品房空置、开 发土地闲置现象日益严重， 房地产开发建设并没有同时要求绿地建设， 住宅建设 中

13、浪费土地现象较为突出，高层住宅数量偏少，居民回迁率低 ；再次，没有注重历史文化的保护。由于历史文化保护意识淡薄，只顾局部的、 眼前的经济利益，在城市历史文化和景观保护区大兴土木，甚 至拆除或任意改建已经明确需要保护的历史建筑， 严重破坏城市的传统风貌和特 色，致使城市特色丧失。当年北京城大拆城墙、 2001 年定海古 城毁于一旦以及近年上海旧城改造中已经存在的这样那样的缺憾都是这个原因。 国外旧城改造对中国城市改造的启示认真总结国外旧城改造过程中的经验教训， 在我国当前旧城改造过程中， 必 须注意以下几个方面的问题：第一，坚持旧城改造与新区开发相结合。 在这方面， 我们应该吸取近年来英 国在新

14、城建设过程中忽视旧城改造的教训。我们认为，旧城改 造与新区开发是城市发展的两个经常性内在动因， 城市正是在旧城不断改造与新 区不断开发的交替过程中实现规模的逐步扩大和质量的逐步提 高。处理好新区开发和旧城改造的关系， 既能够合理调整城市结构及布局， 又能 够促进新旧区协调发展，加速旧城改造进程。城市旧城改造过 程中需要调整城区的空间布局， 过量的人口需要疏散， 不宜布置的工厂企业要迁 出，不足的公共建筑要增加。对于南京来说，在处理旧城及新区建设的关系上， 应当适当放慢旧城改造的速度， 大力发展新区。 对于新区的发 展，要在新区规划的指导下，加强统一开发，提高组织管理力 度。同时尽快组织编制“旧

15、城更新计划”， 从整体上系统地解决旧城更新中存在 的问题。我们认为，南京城市空间布局的优化应该注重经济与 生态效益的统一， “旧城更新”要适应下一世纪的发展需求， 从主城区空间发展 格局来看，应当将其分为几个圈层，划分不同的保护与更新区 域，从而实施不同程度的保护。第二，旧城更新中始终贯穿着“保护”与“更新”的辩证关系： “保护”强 调的是历史性与传统形态，它所代表的价值取向是历史价值和 文化价值。“更新”强调的是时代性与城市功能， 它所代表的是现代文明与进步。 有人认为，现在我国城市旧城区多为旧建筑，环境质量较差 ，需要“全面改造”、“彻底改造”。我们认为，这种提法其实质就是把旧城区 全部拆

16、除重建。一座城市就是一部历史，建设越久远，历史沉 淀越厚实，其传统历史街区的价值也就越高。如北京的“胡同”、“四合院”， 上海的“石库门”，青岛的“里弄”等都具有较高的历史及建 筑艺术价值，这些建筑一旦拆除就不可能恢复。 当然，保护并不是一切原封不动； 除列为文物的历史建筑外，其他建筑还是可以更新改造的， 关键是旧城改造要有保护的理念， 使城市历史得以延续和发展。 这方面国外有许 多成功的经验可以借鉴。如 20 世纪 40 年代末华盛顿的规划中， 国会山以东一带原来的一些旧住宅曾经被划为将被拆除的“衰落地区”或贫民 窟地区，但是后来这个地区的房子并未拆除，而是修缮一新，改 造成为高级住宅。 这

17、些房子由于地点适中， 庭院结合，代表历史遗产而身价百倍。 旧城更新的同时要保护好古都的城市格局。北京市的旧城格 局与风貌保护， 是在动态下进行的， 不是在静态下进行的， 这就使得保护工作难 度相当大，北京旧城原有格局和风貌的空间在一步步缩小，形 势十分严峻。 这就要把北京旧城原有格局和风貌的保护放在旧城发展的首位， 从 规划、建设到管理都要谨慎，否则，失去的应该属于保护的文 物将永远不会再生。 在北京市的旧城改造中， 应该重点保护好旧城的中轴线、 皇 城、四合院、胡同、古树和水系园林。第三，注重改造策略，量力而行、因势利导地进行改造。旧城改造要遵循可 持续发展的整体性原则和效益原则，依据经济实

18、力科学合理地 安排旧城改造的工程规模。 在旧城改造以前， 应当对旧城区进行战略性的规划研 究，调查清楚旧城区内的土地使用及建筑现状，统一规划确定 需要拆除重建、需要改造、需要保护的地块和建筑；统一确定道路交通、公共服 务及绿化开畅空间等系统性设施和空间；要克服和避免大大超 越本地经济承受能力和市场吸纳能力的大拆大建现象。 改造也不能仅从单纯的经 济效益出发，要统筹安排改造的重点、先后顺序、工程规模和 方式，商业地区开发与住居地开发要协调进行， 黄金地段开发与偏街背巷开发应 该协调发展。改造也不能采用推倒重建的单一开发模式，而应 该依据旧区内不同情况采取“拆、 改、调、留”等多种途径和手段进行综合治理 和再开发。第四，注重环境建设， 营造一个人与自然相和谐的生态环境。 经济发展越快， 旧城改造规模越大，越是要保护生态环境，决不能以牺牲环境为代价发展经济，或者走“先污染、后治理”的老路。因此，旧城改造指导观 念不但要考虑经济因素，还要考虑生态环境质量因素；旧城改 造方式与旧城发展轨迹相适