土地管理法律法规历史沿革2

1、.：.； PAGE 39一、土地管理法律历史沿革 新中国成立后，我国非常注重土地管理立法，从1949年至今，土地管理立法大致可以划分为以下几个阶段： 一国民经济恢复时期的土地管理立法1949年1952年 这一时期立法的主要特点是：废除地主阶级封建剥削的土地一切制，实行农民的土地一切制。 1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全领会议经过了，决议要有步骤地将封建半封建的土地一切制改动为农民的土地一切制。凡已实行土地改革的地域，必需维护农民已得土地的一切权。 1950年6月28日，中央人民政府委员会第八次经过了，明确要没收地主土地，废除地主阶级封建剥削的土地一切制，实行农民的土地一切制。

2、 二社会主义改造时期的土地立法1953年1957年 这一时期立法的主要特点是：确定了我国乡村集体土地一切权制度和国家建立征用土地制度。 1953年11月5日政务院第一百九十二次政务会议经过了，规定凡兴建国防工程、厂矿、铁路、交通、水利工程、市政建立及其他经济、文化建立等所需用之土地，均依本法征用之。凡属有荒地、空地可资利用者，应尽量利用，而不征用或少征用人民的耕地良田。 1954年公布施行了，规定国家按照法律维护农民的土地一切权和其他消费资料一切权。国家为了公共利益的需求，可以按照法律规定的条件，对城乡土地和其他消费资料实行征购、征用或者收归国有。 1955年11月9日，全国人民代表大会常务委

3、员会第二十四次会议经过了，社员的土地必需交给农业消费协作社一致运用。 1956年6月30日，第一届全国人民代表大会第三次会议经过了，入社的农民必需把私有的土地等主要消费资料转为协作社集体一切。 三社会主义探求时期的土地立法1958年1977年 这一时期立法的主要特点是：进一步稳定完善乡村集体土地一切权制度和国家建立征用土地制度。 1957年10月18日，国务院全领会议第五十八次会议修正了，1958年1月6日，全国人民代表大会观常务委员会第九十次会议予以同意。 1962年9月27日，中国共产党第八届中央委员会第十次全领会议经过了，规定消费队范围内的土地，都归消费队一切，消费队一切的土地，包括社员

4、的自留地、自留山、宅基地等等，一概不准出租和买卖。消费队一切的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和同意，任何单位和个人都不得战用。要顾惜耕地。根本建立必需尽能够地不占用或者少占用耕地。 四改革开放后的土地立法1978年至今 根据不同时期国家建立以及社会开展需求，这一时期可以分为以下几个阶段： 1.1978年至1986年 这一阶段立法的主要特点是：进一步完善耕地维护制度和建立用地征用制度，实现了城市土地国有化并尝试推行国有建立用地有偿运用制度，国家从此开场对土地资源全面加强管理。 1980年7月26日，国务院发布了，中外合营企业用地，不论新征用土地，还是利用原有企业的场地，都应计收场地运用费。

5、 1982年2月13日，国务院发布了，规定村镇建房必需一致规划、节约用地，凡能利用荒地的，不得占用耕地；凡能利用坡地、薄地的，不得占用平地、好地、园地；凡是就地改造的，应充分利用原有的宅基地和村镇空闲地。严禁买卖、出租和违法转让建房用地。 1982年5月14日，国务院发布了，规定国家进展经济、文化、国防建立以及兴办社会公共事业，需求征用集体一切的土地时，必需按照本条例办理。制止任何单位直接向乡村社队购地、租地或变相购地、租地。乡村社队不得以土地入股的方式参与任何企业、事业的运营。国家建立征用土地，凡符合本条例规定的，被征地社队的干部和群众该当服从国家需求，不得妨碍和阻遏。 1982年公布施行了

6、，规定城市的土地属于国家一切。乡村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家一切的以外，属于集体一切；宅基地和自留地、自留山，也属于集体一切。国家为了公共利益的需求，可以按照法律规定对土地实行征用。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他方式非法转让土地。 1986年6月25日，第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议经过了，从土地一切权和运用权、土地利用和维护、国家建立用地、乡镇村建立用地等多方面加强了土地资源全面管理。 2.1987年至1994年 这一阶段立法的主要特点是：确立了土地运用权流转制度和国有土地有偿运用制度，土地管理立法由偏重于资源管理立法转化到建立和培育土地市场，加强土

7、地资产管理的立法。 1988年公布施行了，任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他方式非法转让土地。土地的运用权可以按照法律的规定转让。 1988年12月29日，第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议作出了，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他方式非法转让土地。土地运用权可以依法转让。国家依法实行国有土地有偿运用制度。 1990年5月19日国务院发布，国家按照一切权与运用权分别的原那么，实行城镇国有土地运用权出让、转让制度。 1990年5月19日国务院发布了，国家按照一切权与运用权分别的原那么，实行城镇国有土地运用权出让、转让制度。 1994年7月5日，全国人民代表大会常务委员会第八次会

8、议经过了，在中华人民共和国城市规划区国有土地范围内获得房地产开发用地的土地运用权，从事房地产开发、房地产买卖，实施房地产管理，该当遵守本法。国家依法实行国有土地有偿、有限期运用制度。 3.1995年至2003年 这一阶段立法的主要特点是：偏重于对土地市场的规范和引导。 1998年8月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订了。修订后的土地管理法，以立法的方式确立了我国土地管理的首选政策目的是真实维护耕地，实现耕地总量的动态平衡；建立了以用途控制为中心的新型的土地管理制度；按照市场经济和用途控制的原那么，合理划分了中央和地方的土地管理职权；加强土地执法监视，加大了对土地违法行为的处

9、分力度；强化了国有土地一切权和农民土地财富权的维护。新的发布极大地推进了市场经济体制下的土地法制建立。 1998年12月，根据新的土地管理法的精神，国务院发布和等配套法规。 1999年国土资源部以部令方式公布了、等部门规章。 4.2003年至今 这一阶段立法的主要特点是：与土地参与宏观调控的要求相符合，偏重以土地资源配置来促进国民经济的平稳开展。 该阶段制定的一系列法规、规章等都加强了土地参与宏观调控的职能。2004年，国务院发布国发200428号，以下简称28号文，国土资源部公布修订后的和。2006年，国务院发布国发200631号，国土资源部再次修订。2007年，修订，国土资源部公布和。20

10、21年，国务院出台，发布国发20213号。此外，这段时间还主要出台了、等国务院及部门规范性文件，促进房地产市场的安康开展。 二、现行土地管理主要法律制度 一土地一切制 根据和规定，我国城市市区的土地属于国家一切。乡村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家一切的以外，属于农民集体一切。 国家土地一切权是指国有土地属于全民一切，由国务院代表国家依法行使对国有土地的占有、运用、收益和处分的权益。农民集体土地一切权是指乡村集体经济组织依法对其一切的土地享有的占有、运用、收益和处分，并排除他人非法干涉的权益。集体土地分三级一切，包括：村农民集体一切、村内两个以上乡村集体经济组织的农民集体一切、乡镇农民集

11、体一切。规定：“农民集体一切的土地依法属于村农民集体一切的，可以由村集体经济组织或者村民委员会运营、管理；曾经分别属于村内两个以上乡村集体经济组织的农民集体一切的，可以由村内各该乡村集体经济组织或者村民小组运营、管理；曾经属于乡镇农民集体一切的，由乡镇乡村集体经济组织运营、管理。 二耕地维护制度 耕地维护制度是我国土地管理的一项重要制度。该项制度主要包括以下内容： 一是确保耕地总量18亿亩的目的。温家宝总理在2007年的政府任务报告中强调，在土地问题上，我们绝不能犯不可矫正的历史性错误；并特别指出，一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。 二是实行耕地总量动态平衡。省、自治区、直辖市人民政府

12、该当严厉执行土地利用总体规划和土地利用年度方案，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少，耕地总量减少的，由国务院责令在规定的期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地。省级人民政府是耕地总量动态平衡的责任者，也是耕地开垦的组织者和监视者。 三是实行占一补一制度。非农业建立工程经同意占用耕地的，按照“占多少，垦多少的原那么，由占用耕地的单位担任开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符要求的，该当按照省、自治区、直辖市的规定交纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。 四是对根本农田实行特殊维护。规定，各省、自治区、直辖市划定的根本农田的数量“该当占本行政区域内耕地

13、的百分之八十以上。这是为保证我国耕地的质量和根本数量提出的要求。同时，根据第三十四条和第二十四条的要求，对根本农田要以乡镇为单位，逐一地块的划区定界与维护，并予以公告。 28号文件中规定：根本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用，或者擅自改动用途，这是不可跨越的“红线。符合法定条件，确需改动和占用根本农田的，必需报国务院同意；经同意占用根本农田的，征地补偿按法定最高规范执行，对以交纳耕地开垦费方式补充耕地的，交纳规范按当地最高规范执行。制止占用根本农田挖鱼塘、种树和其他破坏耕作层的活动，制止以建立“现代农业园区或者“设备农业等任何名义，占用根本农田变相从事房地产开发。 五是运用经济手段维护

14、耕地。提高新增建立用地有偿运用费规范，征收耕地占用税、提高征地补偿费规范、对违法用地确实需补办手续的，重新从高进展征地补偿和收取土地出让金等等，都是维护耕地采取的经济手段。 三用途控制制度 一是土地利用总体规划是落实土地用途控制的根本前提。规定：国家实行土地用途控制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建立用地和未利用地。严厉限制农用地转为建立用地，控制建立用地总量，对耕地实行特殊维护。运用土地的单位和个人必需严厉按照土地利用总体规划确定的用途运用土地。另外，下级规划应根据上一级规划编制，建立用地总量不得超越上一级规划的控制目的，耕地保有量不得低于上一级规划的控制目的

15、，确立了规划体系的总体控制造用。城市总体规划、村庄和集镇规划中建立用地规模不得突破土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建立用地规模，确立了土地利用总体规划控制建立用地总量的法律位置。规定城镇建立用地添加与乡村建立用地减少相挂钩。 从1987年至今，我国已先后实施了两轮土地利用总体规划，国土资源部成立以来，将土地利用总体规划修编和实施作为实施、加强土地管理特别是耕地维护的重点任务之一，2004年启动了第三轮土地利用总体规划修编任务。二是加强土地利用方案管理是实现用途控制的重要保证。土地利用年度方案，是指国家对方案年度内新增建立用地量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量的详细安排。28号文件规定

16、，农用地转用的年度方案实行指令性管理，跨年度结转运用方案目的必需严厉规范。改良农用地转用年度方案下达和考核方法，对国家同意的能源、交通、水利、矿山、军事设备等重点建立工程用地和城、镇、村的建立用地实行分类下达，并按照定额目的、利用效益等分别考核。2006年修订了，进一步规范了土地利用年度方案管理。三是严厉农用地转用审批是实现用途控制的关键。实行用途控制的关键是控制农用地转为建立用地。按照的规定，不论能否需求征收土地，凡是进展建立占用农用地，都该当首先办理农用地转用审批手续。在上收征地审批权限的同时，允许按规划、方案，分批次恳求农用地转用，有利于市、县政府自动地安排建立工程和集约用地。还规定在规

17、划制定前已建的不符合规划确定用途的建筑物、构筑物不得重建、扩建，为最终实现规划目确实定了过渡措施。四土地征收征用一是关于征收的范围及征收与征用的区别。十届人大二次会议经过的修正案中，将宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需求，可以按照法律规定对土地实行征用修正为：“国家为了公共利益的需求，可以按照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。为与相顺应，也作出了相应的修正，第二条第四款修正为：“国家为了公共利益的需求，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。同时将原有的“征用改为“征收。如今的征收，涵义同于原和中的征用，是指国家为了公共利益的需求，依法将集体一切土地转为国家一切并给予补偿的行为。

18、如今的征用，是指国家为了公共利益的需求，依法强迫运用集体土地，在运用终了后再将土地归还集体的一种行为，类似于暂时运用土地。征收和征用的共同点在于强迫性。征收和征用，均仅依政府依法作出的征收命令、征用命令而发生效能，无须征得被征收、被征用的单位和个人的赞同。征收和征用的不同点是：征收的本质，是国家强行收买体坛发包人一切权，意味着一切权性质的改动；征用的本质，是国家强行运用集体土地，运用终了再返复原集体，并不改动一切权性质。二是关于征地审批程序。和规定了征地的审批程序，即征收土地该当由县、市人民政府拟订征收土地方案，经省级以上人民政府土地行政主管部门审查后，报省级以上人民政府同意。报批时，必需有建

19、立单位的用地恳求，或城市建立用地开发方案、有关部门的同意文件、土地利用年度方案目的等，征收耕地的，还该当有耕地补充方案。具备了恳求征收土地的条件，并按照规定的程序呈报，有同意权的人民政府方可同意征收土地。征收土地同意后，同意征地的人民政府的同级土地行政主管部门该当及时通知恳求征地的县、市人民政府，以便及时组织实施。在收到征收土地同意文件后，县级以上地方人民政府该当将征收土地方案予以公告，并组织实施。县级以上地方人民政府征收土地的实施机关，包括县市人民政府，设区的市、自治州和省级人民政府，但普通不是由人民政府直接实施，而是由地方人民政府的土地行政主管部门直接组织实施，办理实施征地方案的详细任务，

20、确定征收土地补偿的详细方案。根据法律规定，同意征收土地的方案该当在被征收土地的当地予以公告。征收土地公告的内容包括：征收土地的同意机关、征收土地的目的及用途、征收土地的范围和面积、征收土地的补偿方法、原土地一切权人及运用权人等。被征收土地的一切权人、运用权人该当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。28号文件中还规定：在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿规范、安顿途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地乡村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门该当按照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关资料作为征地报批的必

21、备资料。三是关于征地补偿费。确定征地补偿费规范的原那么是：生活程度不降低，长久生计有保证。规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安顿补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。每一个需求安顿的农业人口的安顿补助费，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。不能使需求安顿的农民坚持原有生活程度的，经省、自治区、直辖市人民政府同意，可以添加安顿补助费。但是，土地补偿费和安顿补助费的总和不得超越土地被征收前三年平均年产值的三十倍。28号文件对征地补偿作出了新规定：土地补偿费和安顿补助费的总和到达法定

22、上限，尚缺乏以使被征地农民坚持原有生活程度的，当地人民政府可以用国有土地有偿运用收入予以补贴。省、自治区、直辖市人民政府要制定并公布各市县征地的一致年产值规范或区片综合地价，征地补偿做到同地同价，国家重点建立工程必需将征地费用足额列入概算。五有偿运用制度一是我国土地供应方式有划拨和有偿运用两种方式。划拨土地运用权是指经县级以上人民政府依法同意，在土地运用者交纳补偿、安顿等费用后，获得的国有土地运用权，或者经县级以上人民政府依法同意后无偿获得的国有土地运用权。划拨供地方式来源于方案经济时代，与我国方案经济体制相顺应。新中国成立后，我国经过土地改革，建立了和方案经济体制相配套的单一的国有土地供应方

23、式，即土地资源集中控制在政府手中，任何用地都得经过行政划拨。这种国有土地供应方式的本质是高度集中、方案配置。目前，可以适用划拨方式的主要有四类用地：国家机关用地和军事用地；城市根底设备用地和公益事业用地；国家重点扶持的能源、交通、水利等根底设备用地；法律、行政法规规定的其他用地。为严厉限制划拨方式供地，2001年国土资源部出台国土资源部令第9号，对适用划拨的情形作出了详细的规定。国发20213号进一步严厉限定了划拨用地范围，要求及时调整划拨用地目录。规定今后除军事、社会保证性住房和特殊用地等可以继续以划拔方式获得土地外，对国家机关办公和交通、能源、水利等根底设备产业、城市根底设备以及各类社会事

24、业用地要积极探求实行有偿运用，对其中的运营性用地先行实行有偿运用。目前正在进一步修正中。二是有偿运用方式包括出让、租赁、作价出资入股。出让是指国家以土地一切者的身份将土地运用权在一定年限内让与土地运用者，并由土地运用者向国家支付土地运用权出让金的行为。租赁，是指国家将一定时期内的土地运用权让与土地运用者运用，而土地运用者按年度向国家交纳租金的行为。作价出资入股，是指将一定时期的国有土地运用权出让金作价，作为国家的投资计作国家的股份。这种方式主要是针对现有国有企业运用的划拨土地运用权需求改制时适用。对企业新增用地，特别是征收土地后提供应用地单位运用的不能采用这种方式。三是出让包括协议出让和招标拍

25、卖挂牌出让。协议出让，是指国家以协议方式将国有土地运用权在一定年限内出让给土地运用者，由土地运用者向国家支付土地运用权出让金的行为。2003年国土资源部令第21号中明确了协议出让国有土地运用权的范围，即：除按照法律、法规和规章的规定该当采用招标、拍卖或者挂牌方式外，方可采取协议方式。招标出让，是指市、县人民政府国土资源行政主管部门以下简称出让人发布招标公告，约请特定或者不特定的自然人、法人和其他组织参与国有建立用地运用权招标，根据招标结果确定国有建立用地运用权人的行为。拍卖出让，是指出让人发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进展公开竞价，根据出价结果确定国有建立用地运用权人的行为。挂牌出让，

26、是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的买卖条件在指定的土地买卖场所挂牌公布，接受竞买人的报价恳求并更新挂牌价钱，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建立用地运用权人的行为。根据的规定，在政府供地中，商业、旅游、文娱和商品住宅等各类运营性用地，必需以招标、拍卖、挂牌方式出让；运营性用地以外的其他用途的土地供地方案公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也该当采用招标、拍卖、挂牌方式出让。为继续推进土地资源的市场化配置，2004年国发200428号中提出工业用地要发明条件逐渐实行招标、拍卖、挂牌出让。为进一步严把土地“闸门，真实加强土地调控，2006年国发20063

27、1号中明确要求工业用地必需采取招拍挂方式出让。从而把工业用地纳入了必需招拍挂出让的范围。第条规定：工业、商业、旅游、文娱和商品住宅等运营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，该当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。从此竞争性方式配置土地从制度要求上升为法律手段。随后，国土资源部出台国土资源部令第39号，对11号令进展了修正，与的规定相一致起来。招拍挂都是市场配置土地资源的有效方式，三者没有优劣之分，只是适用范围有区别：在详细的批租活动中，土地行政主管部门应视国家产业政策、政府对土地的要求、土地用途、规划限制条件等要素选择适宜的出让方式。普通而言，对于土地运用者和土地用途无特殊限制，以获取最

28、高土地出让金为目的的运营性用地，应采用招标、拍卖或挂牌方式；对于除获取较高出让金外，还具有其他综合目的或特定的社会、公益建立条件，土地用途受严厉限制，仅少数人能够有受让意向的运营性用地，应采用招标方式出让。四是运营性用地逐渐开场有偿运用。随着市场经济的开展，国有土地供应构造产生了根本性改动，招标拍卖挂牌作为公开、公平、公正的市场配置制度，在土地供应中发扬着越来越重要的作用。运营性用地逐渐开场有偿运用。为继续推进土地资源市场化配置，进一步严把土地“闸门，真实加强土地调控，2004年，国务院下发国发200428号，2006年，下发国发200631号，这两个国务院文件既昭示了国家实行最严厉土地管理的

29、指点思想，也明确了土地运用制度改革的根本内容和走向，即建立和完善土地资源配置的市场机制，充分发扬市场配置土地资源的根底性作用。十届人大五次会议上经过的规定：“设立建立用地运用权，可以采取出让或者划拨等方式。工业、商业、旅游、文娱和商品住宅等运营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，该当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。严厉限制以划拨方式设立建立用地运用权。的出台进一步扩展了招标、拍卖或者挂牌方式出让的范围，也进一步减少了划拨方式供地的范围。随后，国土资源部对11号令作出了相应的修正。我国的土地管理任务进入了一个崭新的阶段。国发20213号中规定，今后除军事、社会保证性住房和特殊用地等可以

30、继续以划拨方式获得土地外，对国家机关办公和交通、能源、水利等根底设备产业、城市根底设备以及各类社会事业用地要积极探求实行有偿运用，对其中的运营性用地等等实行有偿运用。其他建立用地应严厉实行市场配置，有偿运用。三、近几年我国土地管理制度改革的主要内容一国土资源管理体制改革2004年，党中央、国务院针对当前国土资源管理中存在的突出问题，作出了实行省级以下国土资源管理部门垂直管理的艰苦决策。同年4月，国务院下发国发200412号，对改革进展了全面部署。中共中央组织部下发组通字200422号，对省以下国土资源主管部门干部管理体制的调整作出了详细规定。这次体制改革的主要内容是：一是调整省以下国土资源主管

31、部门干部管理体制。地市、县市国土资源主管部门的指点干部实行双重管理体制，从以地方党委管理为主，以上一级国土资源主管部门党组党委管理为主，地方党委协助管理。国土资源主管部门党政正、副职、党组成员党委委员的任免，在征求地方党委意见的根底上，由上一级国土资源主管部门党组党委决议。二是理顺国土资源行政管理体制。重点是调整市辖区和乡镇国土资源管理体制，强化国土资源的集中一致管理。一是市州、盟、县市、旗国土资源管理部门仍是同级政府的任务部门，其机构编制仍由同级政府管理；地域国土资源主管部门的机构编制也仍由行署管理。二是市辖区国土资源主管部门改为国土管理分局，为市国土资源主管部门的派出机构其机构编制上收到市

32、政府管理。三是乡镇国土资源管理所的机构编制上收到县市、旗政府管理，县市、旗可以根据实践需求，按乡镇或跨乡镇按区域设置国土资源管理所，为县市、旗国土资源部门的派出机构。三是完善和强化行政管理职能。1.完善土地利用总体规划编制和审批管理。要求省级人民政府要按照法律规定严厉做好本级土地利用总体规划的编制和省级以下土地利用总体规划的审批任务，完善对设区的市和自治州人民政府审批乡镇土地利用总体规划的授权管理体制。经依法授权的设区的市、自治州人民政府审批乡镇土地利用总体规划的，必需事先将建立用地规模、新增建立占用耕地目的、根本农田维护目的、土地用途分区图等规定内容，报省级人民政府核定，规划经同意后，报省级

33、人民政府国土资源主管部门备案；乡镇土地利用总体规划的修正或调整，涉及改动规划规定内容的，必需报经省级人民政府同意。2.强化省级人民政府及其国土资源主管部门的执法监察职能。一是进一步强化省级人民政府及其国土资源主管部门的执法监察责任。要求省级人民政府及其国土资源主管部门真实加强对省级以下各级人民政府及其国土资源主管部门执行和遵守国土资源管理法律法规情况的监视检查，对于地市、州、盟、县市、旗人民政府及其国土资源主管部门违反国土资源管理法律法规的行为要直接查处，对大案要案要公开曝光。二是要加强执法队伍建立，建立健全制度。地方各级人民政府及其国土资源主管部门要真实加强执法监察队伍建立，提高执法监察人员

34、素质。要仔细落实国土资源执法监察报告备案、动态巡查等各项制度，特别要加强对耕地维护的动态巡查，发现违法行为要及时制止和纠正并予报告，力争将破坏耕地、滥占耕地的行为控制在始发形状。二土地执法监察体系改革为加强中央政府对省级政府土地管理和利用行为的监视，2004年10月，国发200428号明确提出了“完善土地执法监察体制，建立国家土地督察制度，设立国家土地总督察，向地方派驻土地督察专员，监视土地执法行为的要求。2006年，国务院办公厅印发国办发200650号，以下简称，根据精神，经国务院授权，由国土资源部行使国家土地督察职权，代表国务院对各省区、市以及方案单列市土地利用和管理情况进展监视检查，详细

35、任务由国家土地总督察、副总督察担任。国务院还规定：“派驻地方的国家土地督察局，代表国家土地总督察发行监视检查职责。国家土地督察制度的主要内容是：一是派驻地方的国家土地督察机构职责设置主要遵照以下原那么：坚持不改动、不取代地方人民政府及其土地主管部门的行政答应、行政处分等管理职权；坚持对省级和方案单列市人民政府土地利用和管理行为进展事前、事中、事后全方位的监视检查；坚持监视与调查研讨并重。二是国家土地督察机构职权如下：1.调查权。国家土地督察机构经过巡回检查、接受告发、调查研讨、熟读资料等方式行使调查权。2.审核权。为了使国家土地督察机构实施监视检查的关口前移，强化事前和事中监视，文件规定由国务

36、院审批的农用地转用和土地征收事项，省级人民政府应将上报文件同时抄送派驻地域的国家土地督察局；由省级和方案单列市人民政府审批的农用地转用和土地征收两项审批事项能否符合法律法规规定的权限、规范、程序等进展合法性审查。这种合法性审查，不影响省级和方案单列市人民政府现有土地管理职权的行使，这只是一道把关环节，不涉及中央与地方政府职权的划分。3.纠正权。为了强化国家土地督察机构的权威性和监视的有效性，文件规定对于监视检查中发现的问题，先由土地督察局向督察范围内的有关省级和方案单列市人民政府提出整改意见。整改不力的，由国家土地总督察按照有关规定责令限期整改。整改期间，暂停被责令限期整改地域的农用地转用和土

37、地征收。终了整改，要经派驻地域土地督察局审核后，报国家土地总督察同意。4.建议权。主要是对地方政府改良土地管理任务提出建议。经过仔细细致的实地调查研讨，对各地好的做法和典型阅历进展总结推行，对缺乏的地方向地方人民政府提出改良的建议。三是国家土地督察机构责任如下：1.时效制度。主要是对审核期限有规定，文件明确规定派驻地国家土地督察局对省级和方案单列市人民政府农用地转用和土地征收同意文件的审核，必需在30个任务日内完成。2.兑现制度。文件明确规定，要严厉国家土地督察局及其任务人员的管理，建立健全各项规章制度，防止失职、渎职和其他违纪行为。国家土地督察局的人员实行异地任职，定期交流。国家土地督察局不

38、仔细发行职责、监视检查不力的，应承当相应责任。三建立用地审批制度改革农用地转用和土地征收审批，是土地管理和调控中的重要环节。管好用好土地，离不开科学合理地设置和行使土地行政审批权。1998年修订的确立了用途控制制度和分级管理制度，规定建立需求运用土地的必需依法运用国有土地，涉及运用集体土地的，该当办理征地手续，涉及农用地的，该当办理农用地转用审批手续。按照现有规定，全国各直辖市、方案单列市和省、自治区人民政府所在地的城市以及人口在50万以上的城市共84个城市建立用地需按土地利用年度方案分批次报国务院审批。几年的实际证明，原有建立用地审批方式存在审批时间较长、审批程序较为繁锁、一些地方躲避审批、

39、批后监视管理难以到位等问题。针对目前建立用地审批中出现的问题，2006年，国务院下发国发200631号，以下简称国务院31号文件，明确要求：“按照权责一致的原那么，调整城市建立用地审批方式。在土地利用总体规划确定的城市建立用地范围内，依法由国务院分批次审批的农用地转用和土地征收，每年由省级人民政府汇总后一次申报，经国土资源部审核，报国务院同意后由省级人民政府详细组织实施，实施方案报国土资源部备案。为贯彻落实国务院31号文件，国土资源部发布了国2006320号，以下简称国土资源部320号文件，对报国务院同意建立用地的报批程序、报批内容和要求、审查责任等作出了详细规定，是国务院31号文件的重要配套

40、文件。这次调整的内容概括起来包括以下三个方面：一是中央和地方：各行其权，各负其责。合理划分中央和地方的职权，是确立的根本原那么，调整报国务院同意城市建立用地审批方式，很好地表达了这一原那么。城市建立用地审批方式调整后，84个城市建立用地报批和实施，将按照报国务院同意农用地转用和土地征收、省级政府担任组织实施、城市政府详细实施三个阶段组织进展。国土资源部主要根据有关规定要求，在对省级政府上报国务院的城市农用地转用和土地征收方案审查中，重点审查把关城市新增建立用地规模、区位和规划用途，以及征地补偿安顿、补充耕地总体情况；在国务院同意用地后，指点、监视地方搞好组织实施任务。过去应由国土资源部审查及城

41、市可以自行确定的审查内容，集中到了省级审核。由省级国土资源管理部门对城市申报的农用地转用和土地征收实施方案进展审核，包括对划拨用地工程和有偿出让土地范围、用地勘测定界、发行征地前报批程序、落实征地补偿资金、确定征地安顿方案、完成先行补充耕地、撰写供地方式以及交纳新增建立用地土地有偿运用费等审核把关；在省级政府审核赞同实施方案后，对城市详细实施情况进展监视检查。城市国土资源管理部门主要是根据土地利用总体规划、城市规划及年度用地方案，根据城市开展需求，在做好用地预测任务根底上，编制与申报农用地转用和土地征收方案与实施方案；按照省级政府审核赞同的实施方案，详细实施征地与供地，并做好备案等任务。各行其

42、权，各负其责，中央和地方共同管好用好土地的积极性将被更好地调动起来。二是省级政府：由“二传手变为“负总责。与分批次报国务院同意相比，城市建立用地新的审批方式最大的不同是，省级政府由过去上报用地资料的“二传手变为对城市建立用地负总责。所谓负总责，总体上说是对申报城市建立用地的合法性、合规性和合理性负总责，包括能否符合有关法律法规、能否符合规划方案、能否符合国家产业政策、能否符合用地申报有关要求、用地能否构造合理、确实需求、节约集约等。省级政府的作用与以往相比主要有三方面不同：一是报批程序上，由现行的城市一年多次恳求，国务院多次审批，调整为以省区、市为单位一年一次性申报，国务院一次性审批。与调整前

43、相比，国务院同意的城市建立用地添加了省级审核把关的环节，加大了省级政府的责任。对城市政府来说，除一年一次向国务院申报外，涉及详细用地，还需向省级政府申报。二是报批内容上，简化了向国务院申报的内容，减少了报件，将过去需报国务院审查和城市政府审查把关的部分内容，集中由省级政府担任审核把关。省级国土资源管理部门要对城市申报用地严厉审核把关，必要时组织实地踏勘认证，以确保用地的合法性、合规性和合理性。在省级政府审核赞同实施方案后，对城市详细实施情况进展监视检查。三是审查责任上，由于报批内容的变化，权重责更重，省级政府的责任随之加大，要对城市建立用地负总责。在新的城市建立用地报批和实施流程中，省级政府不

44、再是可有可无的“二传手，而是一道非常重要的“关口，具有行政审批本钱更低、间隔 管理对象更近等独特优势，既能对城市建立报批用地进展严厉审查，又能加强实施监管，有利于管住管好城市新增建立用地。三是中央部门：淡化审批权益，强化监管职能。新的审批方式，使国土资源部不再埋身于繁杂的城市建立用地审批事务，可以将更多的精神用于监视管理，省级国土资源管理部门那么可以进展近间隔 监管。国土资源部将严厉根据规划方案进展审查，同时要结合思索该城市存量土地的利用情况、上年度已同意用地的实施情况、按季度供地备案情况分析以及土地集约利用情况等，对新增建立用地的规模严加控制，迫使城市尽能够节约集约用地，走盘活存量、内涵挖潜

45、的路子；同时对改良土地利用构造，按国家有关产业构造运用土地等提出意见，在国务院同意用地后，国土资源部针对申报用地情况，有针对性地批复有关省级政府，以表达和发扬土地供应的宏观调控作用。国土资源部批后核对和监视管理的职责进一步强化。将结合土地利用现状调查、遥感监测，及时、准确地掌握城市土地利用情况；落实备案制度，掌握用地批后实施动态，对于未按规定要求将国务院同意的城市农用地转用和土地征收方案实施情况报部备案的，暂缓受理该省份申报城市新增建立用地，对于城市未报部备案的，暂缓受理有关省份申报该城市新增建立用地；开展用地批后核对任务，对重点城市用地作实地核对，进展任务指点；发扬派驻地方的国家土地督察局的

46、作用，加大城市建立用地的监视检查力度。目前已有两个派驻地方的国家土地督察局，针对存在的未经农用地转用审批、“以租代征运用农民集体一切农用地进展非农业建立的问题，擅自调整土地利用总体规划、改动根本农田位置、躲避建立占用根本农田的问题，分别向两个省市发出了。省级政府对城市建立用地的审查和监管会更加严厉。对于不符合国家产业政策的用地，征地补偿规范不合理、安顿途径不可行、被征地农民社会保证费用不落实、补充耕地不到位、土地供应和利用等不符合有关规定，以及未交纳新增建立用地土地有偿运用费的，省级国土资源管理部门不得审核赞同实施方案和办理回复文件。农用地转用和土地征收实施方案经省政府审核赞同后，3个月内未实

47、施征地或实施征地后2年内未供地的，应暂缓受理该城市申报新增建立用地。由此可见，这次调整不涉及建立用地审批权，调整的只是建立用地审批方式。依法应由国务院同意建立用地的城市的建立用地审批权仍在国务院，不存在下放问题。国务院按照法律规定，依然经过同意城市农用地转用和土地征收方案行使审批权。这次调整是城市建立用地管理特别是新增建立用地审批制度的一项改革，意义艰苦。由于中央部门主要审查用地规模、区位和规划用途，许多详细的审查事项放到了省一级，有利于国家加强土地宏观调控，强化省级政府责任；在国务院一次性同意用地后，城市向省级恳求实施方案该当更便利、灵敏，有利于减少审批环节，提高行政效能；调整审批方式后，国

48、土资源部可以从许多详细事务中解脱出来，腾出更多精神，加强调查研讨与对地方任务督导，有利于更好地转变职能，强化用地监管。四征地制度改革针对征地制度实施中存在的突出问题，近几年，国务院先后出台政策文件规范与农民权益亲密相关的征地制度，推进征地制度改革，主要涉及征地补偿原那么、征地补偿规范、社会保证制度、补偿费的运用、安顿的途径、征地的程序等，已根本构成一个征地制度的新的政策体系。一是确定征地补偿原那么。国发200428号，以下简称国务院28号文件中确立了保证被征地农民“原有生活程度不降低、长久生计有保证的征地补偿原那么。这一规定纠正了长期以来以到达农业产值的一定倍数就是最高原那么的误解，充分表达了

49、党中央、国务院关注民生、注重民生、保证民生、改善民生的思想。国发200631号重申了这一原那么。二是提高征地补偿规范。明确规定：“征搜集体一切的土地，该当依法足额支付土地补偿费、安顿补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保证费用，保证被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。国务院28号文件中规定，按照现行法律规定支付土地补偿费和安顿补助费，尚不能使被征地农民坚持原有生活程度的，缺乏以支付因征地而导致无地农民社会保证费用的，省、自治区、直辖市人民政府该当同意添加安顿补偿的费用，这项规定现实上提高了对征地农民补偿费原有的规范。另外，土地补偿费和安顿补助费的总和到达法定上限

50、，尚缺乏以使征地农民坚持原有生活程度的，当地人民政府可以用国有土地有偿运用收入予以补贴。这项规定表达了城市反补乡村，工业反补农业的精神，又统筹兼顾，不至于使得某个工程由于土地本钱提高而影响建立的需求。国务院28号文件要求省、自治区、直辖市人民政府制定并公布各市县征地的一致年产值规范或区片综合地价。在地价平衡上，规定征地补偿做到同地同价，国家重点建立工程必需将征地费用足额列入工程概算，这项规定从根本上防止一些大型工程借口公共利益而损害被征地农民的利益。三是建立社会保证制度。国务院办公厅转发了劳动保证部国办发200629号，以下简称国办29号文件，明确要求将做好被征地农民就业培训和社会保证任务作为

51、征地制度改革的重要内容，努力促进被征地农民就业，落实被征地农民就业安顿的责任，加强对被征地农民的培训任务，积极做好被征地农民社会保证任务。国务院31号文件要求要仔细落实国办29号文件的规定，做好被征地农民就业培训和社会保证任务。明确规定，法定费用包括土地补偿费、安顿补助费、地上附着物和青苗的补偿费用和社会保证费用。四是规范补偿费运用。国务院28号文件在土地补偿费的分配上规定了主要用于被征地农户的原那么，改动了过去主要由集体经济组织运用土地补偿费的方法，从制度上防止一些地方乡镇、村干部的截留和挪用。规定：承包地被征收的，土地承包运营权人有权依法获得补偿。这一规定为土地承包运营权人在征地过程中依法

52、获得补偿提供了法律根据。为真实保证征地补偿费等补偿资金的及时足额到位，从2007年1月1日起，征地补偿费作为土地出让收入的一部分，将全部纳入地方政府基金预算管理，使征地补偿费有了政府预算的保证。国办发2006100号从规范土地出让收入运用的角度，使补偿费有了更为有力的保证。文件中规定土地出让收入运用范围包括五类：一是征地和拆迁补偿支出。包括土地补偿费、安顿补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费。二是土地开发支出。三是支农支出。四是城市建立支出。五是其他支出。包括土地出让业务费、交纳新增建立用地土地有偿运用费、补助被征地农民社会保证支出、坚持被征地农民原有生活程度补贴支出，严厉按照有关规定将

53、被征地农民的社会保证费用纳入征地补偿安顿费用，真实保证被征地农民和被拆迁居民的合法利益。土地出让收入的运用要重点向新乡村建立倾斜。五是添加安顿途径。国务院29号文件拓宽了安顿途径，规定：对有稳定收益的工程，农民可以经依法同意的建立用地土地运用权入股。在城市规划区内，当地人民政府该当将因征地而导致无地的农民，纳入城镇就业体系，并建立社会保证制度；在城市规划区外，征收农民集体一切土地时，当地人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的任务岗位；对不具备根本消费生活条件的无地农民，该当异地移民安顿。为贯彻落实国务院28号文件，国土资源部制定国土资发2004238号，对农业消费安

54、顿、重新择业安顿、入股分红安顿、异地移民安顿作出了更为详细的规定。安顿途径的多样化，更加有利于合理安顿被征地农民和保证被征地农民的长久生计。六是规范征地程序。为进一步规范征地程序，国务院28号文件对征地程序作出了更为严厉的规定，它规定：在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿规范、安顿途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地乡村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门该当按照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关资料作为征地报批的必备资料。要加快建立和完善征地补偿安顿争议的协调和判决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。经同意的征地事项，除特殊情况外，应

55、予以公示。并明确规定征地补偿安顿不落实的，不得强行运用被征土地。五土地供应方式改革近年来，我国的土地供应方式发生了艰苦改革，从全部划拨到开场有偿运用，再到逐渐扩展有偿运用的范围，市场配置资源的根底性作用在日益显现。一是确立国有土地有偿运用方式。1954年以后，我国建立了高度集中一致的方案经济体制，国有土地的运用采取了无偿行政划拨的方式。1987年9月，深圳市规划国土局以协议方式第一次向企业出让了国有土地运用权，我国从此开场了土地有偿运用的实际探求。1994年公布的，初次从法律层面明确了有偿运用国有土地的范围，除国家机关和军事用地、城市根底设备用地和公益事业用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等

56、工程用地可以采用划拨方式供应外，其他国有土地必需以出让等有偿方式供应。二是扩展有偿运用范围。2001年4月，国务院下发国发200115号规定：各地要大力推行土地运用权招标、拍卖。国有建立用地供应，除涉及国家平安和严密要求外，都必需向社会公开。商业性房地产开发用地和其他土地供应方案公布后同一地块有两个以上意向用地者的，都必需由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供，国有土地运用权招标、拍卖必需公开进展。国务院15号文件成为市场配置土地资源的纲领性文件，第一次明确详细地提出了国有土地运用权招标拍卖的范围和界限，第一次为运营性用地协议出让亮起了“红灯，是国有土地实行市场配置的第一个国

57、家政策，成为运营性土地由非市场配置到市场配置的分水岭，对土地资源市场配置制度确实立具有重要历史意义。三是建立健全土地市场规范运转的六项根本制度。国土资源部2001年6月下发了，强调建立健全六项土地市场规范运转根本制度：建立用地供应总量控制制度；城市建立用地集中供应制度；土地运用权公开买卖制度；基准地价定期更新和公布制度；土地登记可查询制度；集体决策制度。四是规范国有土地招标拍卖挂牌和协议出让的操作程序。2002年5月，国土资源部公布了国土资源部令11号，明确规定商业、旅游、文娱和商品住宅等运营性国有土地运用权出让，必需采用招标拍卖挂牌方式。2003年6月，国土资源部公布了国土资源部令第21号，

58、明确了协议出让的范围和操作程序，要求协议出让也必需公开和引入市场竞争机制。五是进一步扩展有偿运用范围。1.2004年10月，国务院发布了国发200428号，明确提出：“运营性根底设备用地要逐渐实行有偿运用。工业用地也要发明条件逐渐实行招标、拍卖、挂牌出让。2.2006年8月，国务院发布了国发200631号，明确规定“工业用地必需采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让底价和成交价钱均不得低于所在地土地等别相对应的最低价规范。同年12月，国土资源部发布实施了。3.2007年3月，发布，并于同年10月1日实施。明确了建立用地运用权作为物权，具有财富和资产的根本属性。全面一定了运营性土地运用权的招标拍卖挂牌出让制度，明确规定：“工业、商业、旅游、文娱和商品住宅等运营