法律知识研究检察机关提起民事诉讼的若干问题

1、.：.；省人民政府水行政主管部门建立水土坚持监测网络，对全省水土流失动态进展监测、预告，省人民政府定期将监测、预告情况予以公告。县级以上人民政府水行政主管部门及其所属的水土坚持监视管理机构，该当建立执法检察机关提起民事诉讼的假设干问题研讨李中和 耿晓东 宋旺兴我国宪法规定人民检察院为国家的法律监视机关。在民事诉讼中，检察机关的法律监视作用集中表达为检察机关有按照审问监视程序提起抗诉的权益。对检察机关能否以原告资历提起诉讼的问题未作明确规定。实际中，检察机关以原告身份提起了大量的民事诉讼，法院对此态度不一，有的法院予以立案并作出了实体判决;有的法院虽予立案但立案后又驳回了起诉;有的法院那么不予立

2、案。这不仅人为添加了法检两院的矛盾，而且更引起了人们思想上的不同认识和实际中的混乱。笔者以为，自创世界各国的胜利阅历，授权检察机关就特定的民事纠纷提起诉讼，势在必行。但在目前立法背景下，在民事诉讼法未修正之前，检察机关暂不宜提起民事诉讼。本文试就此问题作一讨论，以期抛砖引玉。一、 世界各国对检察机关提起民事诉讼的立法规定无论大陆法系还是英美法系，或前苏联等社会主义国家，大都规定了检察机关提起民事诉讼的制度。法国是最早规定检察机关提起民事诉讼制度的国家之一。中世纪的法国就以成文法律方式规定了检察制度。法国资产阶级政权建立后，检察制度得以延续并进一步开展和完善。1804年的世界上第一部资产阶级民法

3、典拿破仑法典就规定，检察官可以提起或参与民事诉讼。1806年法国民事诉讼法典也详细规定了检察机关对民事活动干涉的职权。现行的法国新民事诉讼法典对检察院作为当事人进展诉讼，也作了详细规定。德国和日本也都确定了检察院就特定的民事纠纷提起诉讼的制度。日本的民事诉讼深受法国的影响，在民诉法中赋予了检察机关广泛的权益。在德国，联邦最高检察官作为联邦公共利益的代表人，有权参与民事和行政诉讼。在美国，检察官是政府的代表，代表政府行使诉讼权益，对涉及政府利益和公共利益的案件，提起、参与诉讼，出席法庭，维护政府和公共利益。在诉讼中，检察官可以是原告，也可以是被告，以为判决有错误的可以上诉。前苏联和各加盟共和国民

4、事诉讼法规定，检察长从维护国家、社会利益或维护公民的权益和法律保证的利益出发，有权提起诉讼或在诉讼的任何阶段参与诉讼，可以按照审问监视程序提出抗诉。苏联解体后，俄罗斯废除了这些规定。但在其后公布的俄罗斯仲裁组织法中又规定了检察机关有权对法院的判决进展监视，提出抗诉。受前苏联的影响，其他东欧社会主义国家也有类似的规定。二、 我国的检察机关提起民事诉讼的历史概略在我国，检察机关提起民事诉讼的历史最早可以追诉到清朝末年。1910年清政府公布的规定了各级检察官在民事方面有权作为当事人进展诉讼。清政府垮台后，民国时期检察官参与民事诉讼制度仍沿袭旧制。新中国成立后，1949年12月公布的对人民检察署的职权

5、、人员任免等作了详细规定。1954年的第40条也规定：人民检察院对于人民法院的审问活动能否合法监视;对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或参与诉讼。但在文革时期，检察任务和检察制度遭到了严重破坏，尤其是民事检察方面。从此就根本上停顿了检察机关参与民事诉讼的活动。人民检察院重建后，1979年中没有关于检察院提起和参与民事诉讼的制度。中也没有对检察院提起民事诉讼进展规定。对检察机关提起民事诉讼的权益同样未作出规定，仅规定了检察机关根据民诉法第185条的规定对生效的判决、裁定提起抗诉。三、检察机关提起民事诉讼的根据(一)检察机关提起民事诉讼与民事纠纷的性质、特点并不违背，并非是对当事人处

6、分权的干涉，且对当事人处分权进展适当干涉也是世界各国的通例。民事纠纷是私权纠纷，贯彻意思自治的原那么。在不违背国家和社会公共利益的前提下，当事人有权自在处分其诉讼权益。但自在处分原那么不是绝对的，其要与国家适当干涉原那么相顺应。如上所述，无论资本主义还是社会主义，均如此。我国也不例外，在民事诉讼中，必需坚持当事人自在处分的原那么，充分尊重民事主体独立位置。但并能因此能否认国家对民事领域的适当干涉。相反，对民事领域中违反国家、社会公共利益的行为予以适当干涉和监视，还是确保私法关系安康开展的前提。虽然民事诉讼是以诉讼主体对其民事权益可自在处分，奉行当事人主义诉讼方式等为基轴运转的，但不少属于平等主

7、体之间民事纠纷的案件(如婚姻、公害等)均涉及公共利益。为了社会公共利益，不仅应限制适用当事人处分原那么，而且，国家往往需求对这类案件插手其间。否那么允许当事人假维护私权为名，恣意损害公共利益而无人过问，只能说是国家的失职。检察机关因超然于当事人双方，无疑最适宜充任代表国家公权干涉特定民事诉讼的角色。(二)检察机关提起民事诉讼并非是对详细国家事务的“干涉，也非经过个案“干涉法院的审问，相反正是行使国家监视权的详细表现。有人主张，检察机关提起民事诉讼是对国家详细事务的“干涉，是对法院审问任务的“干涉。这种观念并不能成立。我国宪法规定检察机关是国家的法律监视机关，它肩负着维护法律一致实施的重担。而要

8、履行好此重担，检察机关的法律监视职责就应该为对法律实施的全面监视，其中即包括检察机关对法院审问的监视，而法院的审问活动主要包括刑事、民事和行政三大审问。因此，检察机关的法律监视自然应包括对民事纠纷的监视。而对民事纠纷的监视也不能仅局限于单一性、滞后性的监视(检察机关依审问监视程序对民事诉讼提出抗诉)，对民事纠纷的起诉权、上诉权和恳求再审权同样是，而且应是最重要的法律监视方式之一。目前损害国家、社会公共利益的行为之所以有禁不止，也正是检察机关未充分履行监视权的缘由。而检察院的“监视并非是所谓的“干涉法院审问、“干涉国家详细的事务。“监视是行使其职能的表现，“干涉是对其他主体权益的干涉。法院和检察

9、院在民事案件中都应充分发扬职能，检察院在民事诉讼中享有起诉权正是其履行职能的表现，只需检察院履行该职能时合理合法，就不会构成“干涉，将“监视等同于“干涉是忽视检察院监视职能的详细表现。(三)检察机关提起民事诉讼与当事人实际并不矛盾。反对检察机关享有就特定民事纠纷提起诉讼的一个理由以为，检察机关在民事诉讼中不具有当事人的法律位置，对诉讼标的，其既不享有权益又不承当义务，因此，无起诉权可言。其实这种理由依然是建立在旧当事人实际根底之上。众所周知，当事人实际的开展阅历了本质利害人到程序当事人的开展阶段。本质利害关系人是指因民事上权益义务关系发生纠纷，以本人的名义进展诉讼，并受法院判决拘谨的利害关系人

10、。即当事人必需是利害关系人，它排除了非利害关系人成为诉讼当事人的能够性。民诉法108条规定原告“必需为与本案有直接利害关系的公民、法人及其他组织就是例证。其实，这种在起诉时就要求起诉人和被起诉人都是实体法律关系的真正的权益人和义务人的实际，是不真实践的，它呵斥了许多纠纷无法得到司法救援，人民群众告状无门，不利于纠纷的及时化解，给社会稳定留下许多的隐患。因此，传统的本质利害当事人实际已不能顺应现实生活的需求，程序当事人实际那么运用而生。程序当事人是指以本人的名义起诉或应诉，要求人民法院维护其民事权益或法律关系的人及其相对方。包括一切符合诉讼程序要求的起诉和应诉的双方。凡以本人的名义起诉应诉的人，

11、就是当事人，并不是以民事权益或法律关系的主体为限。以程序当事人的定义判别某人能否属于诉讼当事人，只看程序上诉讼当事人是谁，而无需从实体上调查其与诉讼标的的关系。当事人可以不是利害关系人或合格当事人。程序当事人实际就为检察机关提起民事诉讼成为能够。当事人实际中的诉讼信托实际那么为检察机关提起民事诉讼提供了另一个实际支持。诉讼信托是指经过诉讼上的授权(信托)，使本来没有诉权的人可以起诉或被诉，使本来不合格的当事人成为合格的当事人。诉讼信托因授权方式不同，可以分为法定的诉讼信托和恣意的诉讼信托。法定信托是受托的第三人不是根据法律关系主体直接的意思表示，而是根据法定的强迫授权条款获得诉权。按照法定信托

12、实际，检察机关根据法定的强迫授权条款而获得对特定民事纠纷提起诉讼的权益。从而使检察机关在其提起的民事诉讼中成为正当当事人。(四)检察机关提起民事诉讼有现实性。改革开放二十多年来，中国的经济获得了举世瞩目的成就。但带来的问题也是不容忽视的。尤其是损害国家和社会公共利益的问题显得越来越突出。在这些案件中，国家不介入，要么当事人双方谁也不会提起诉讼，要么当事人不愿诉，不敢诉，不能诉或怠于诉。在资本主义社会尚有检察机关代表国家进展干涉，以维护公益，我国的检察机关更不能消极无为。世界各国规定的检察机关提起民事诉讼的案件类型，也大多可为我国所自创，但根据国情，在确立检察机关提起民事诉讼制度之初，不宜对起诉

13、案件的范围规定的过宽。而我国，进犯国家、社会公共利益的行为突出的表如今“公害事件和“国有资产流失两个方面。因此，检察机关起诉的案件应主要有三类：一类是进犯国家对国有财富一切权的案件，二类是公害案件，三类是涉及其它公共利益的案件。(五)有人以为，处理该当提起诉讼而无人提起或不愿、不敢提等问题不能局限于由检察机关越俎代庖，应根据社会支持起诉的原那么，由各方面的社会力量支持提起诉讼，同时应发扬有关政府主管部门如国有资产管理局等部门的职责。诚然，支持起诉原那么在一定程度上可以处理一定范围的起诉机制受阻的问题，但不能有效处理一切问题，甚至不能处理根本性的问题。由于：支持起诉原那么虽是民诉法的根本原那么，

14、但它仅为恣意规范。对于侵权行为，机关、社会团体、企事业单位可以支持起诉，也可以不支持起诉。假设他们不支持起诉，当事人的合法权益就得不到有效维护。支持起诉的机关、社会团体、企事业单位与案件没有直接的利害关系，其既不能以本人的名义起诉，也不能直接以受害人的名义提起诉讼。支持起诉处理的是被损害人不敢起诉的情况，其并不能处理不愿起诉的问题。假设无人愿起诉，那么支持起诉必然是无能为力的。且支持起诉原那么的立法缺陷也是必然的，由于，法律并没有赋予“机关、社会团体、企事业单位代位起诉的权益，只是赋予“支持起诉而已。关于应加强有关主管部门如国有资产管理局职责的问题。诚然，我国的国有资产管理部门负有管理国有资产

15、的职责。但由于受国情的影响，国有资产管理机构既没有建立起监视国有资产保值、增值的良性运转机制，在国有资产流失后，也没有一套完善的措施，用以清查违法者的责任、挽回国家的损失;或其人员的组成、配备及素质，根本不能胜任对损害国有资产的案件提起诉讼。而且，在许多国有资产流失的案件中，主体的一方往往都是某些有关政府主管部门的指点。国有资产管理局或碍于情面或迫于某种行政压力，也往往对国有资产流失的行为采取淡然的态度。(六)检察机关提起民事诉讼，与中国的国情并不违背，也非盲目仿效资本主义国家的三权分立制度。有人以为，由于资本主义国家实行三权分立制度，检察制度隶属于行政，由检察官提起民事诉讼符合其根本制度。而

16、我国实行“一府两院制度，检察院与政府机关是独立平行的，检察机关提起民事诉讼不符合中国国情。现实上，该观念并不成立。众所周知，在三权分立的资本主义社会，行政权益经过检察机关来监视和制约司法审问，西方资本主义社会的检察官是政府的代表，是公共权益的维护者，视检察官为政府官员，隶属于司法行政部门。在我国等其他社会主义国家里，实行的是“一府两院即人民政府、人民法院和人民检察院。三者之间是独立的。但是，如上所述，我国的宪法曾经规定了检察机关为法律监视机关的法律位置，履行代表国家执行法律制度的职责。当有损害国家和社会公共利益的景象发生时，检察机关如不代表国家提起民事诉讼，只能是检察机关的失职。正是由于检察机

17、关为法律监视机关的特殊身份位置，才赋予了其提起特定民事纠纷的权益。(七)赋予检察机关提起民事诉讼的权益，那么必需取消检察机关依审问监视程序享有的抗诉权。一方面是由于曾经赋予了检察机关对特殊纠纷的案件提起诉讼的权益，即赋予了其当事人的身份与位置。此时，如其对生效的裁判不服，即应以普通当事人的身份提起申诉，假设在检察机关提起的民事诉讼中再赋予其以审问监视程序提出抗诉的权益，这等于是给了检察机关一个特权位置。必然会呵斥当事人位置的不平等，检察机关既享有起诉权，还享有抗诉权，而且不能摆正检察机关与法院的关系。即呵斥了目前的情况，检察机关既是当事人，又有权对法院的审问以其特殊位置予以监视，这又极易呵斥检

18、察机关滥用职权，“干涉法院的审问任务。?另一方面，检察机关也不宜对普通的民事案件提出抗诉。检察机关参与普通的民事诉讼，极易进犯当事人的处分权，突破双方当事人平等的格局，构成一方当事人在国家的支持下，与另一方当事人打官司。其参与普通的民事案件，也违背诉讼经济的原那么。法院的裁判生效后，检察院再根据其内部制定的有关程序，对案件进展程序审查，使法检两院和当事人对同一再审案件反复投入大量的人力、物力和时间，是不可取的。四、实际中的详细操作问题第一、检察机关提起民事诉讼应有一定的限制条件和前置程序。实际中，检察机关提起民事诉讼确实有很大程度的随意性，似乎没有任何限制条件，只需检察机关以为可以起诉，于是就

19、起诉了。因此，对检察机关提起的民事诉讼，必需有一定条件的限制。如即使在有充分证据证明有国有资产流失、损害公共利益的行为发生时，检察机关也不能自行提起民事诉讼。此时，检察机关首先应向政府主管部门反映，并要求该部门回答。如其不予回答，应向其上一级部门反映并要求明确回答，而且无论政府主管部门能否赞同，检察机关提起民事诉讼前都必需向上一级检察机关提出意见书，经上一级检察机关赞同后，才可以提起诉讼，而此时法院才可予以立案，否那么法院那么可不予立案。这样就能在很大程度上防止起诉的随意性，并能防止“滥诉情形的发生。也有助于协调检察机关与法院及政府主管部门的关系。并在很大程度上防止被告以检察机关侵权为由提起诉

20、讼并胜诉，检察机关败诉并承当责任的为难情形的发生。第二、检察机关在民事诉讼中的位置问题。在民事诉讼中，检察机关只能以“普通当事人的身份出现，享有适格原告的身份，不能以“法律监视者的身份在诉讼中搞特权。更应严厉制止检察机关以国家机关的身份，以刑事侦查及要挟等手段调查取证，更不允许以其特殊身份位置干涉司法审问。作为普通当事人，检察机关应享有普通当事人的诉讼权益，如有证据证明检察机关在民事诉讼制度中搞“特权，对有关责任人员，应有必要的惩戒措施。只需这样才干使保证案件的程序公正和实体公正。也才干使人们不会毫无理由地疑心裁判结果的公正性，也才干最终保证检察机关提起民事诉讼制度的安康开展。第三、检察机关在

21、诉讼中享有的诉讼权益问题。检察机关在民事诉讼中，具有普通当事人的位置，就要遵守民诉法赋予的权益和义务。如尊守执行逃避、管辖、上诉及恳求再审制度等。尤其重要的是对于生效裁判文书，检察机关只能以普通当事人身份恳求再审，而不能提起抗诉。关于调解、和解和撤诉问题。在审理过程中，法院不应适用调解的原那么。在诉讼外，也不能与对方当事人实行和解。由于，无论和解还是调解，都涉及到对当事人实体权益的处分。而对于撤诉，由于检察机关是对其程序权益的处分，对当事人的实体权益并未作出处置，在撤诉后，依然有再次起诉的权益和时机，因此检察机关对其起诉的民事案件可享有撤诉的权益。关于对方当事人的上诉和反诉权问题。对于检察机关

22、提起诉讼的民事案件，由于其为普通的当事人，因此判决不服时对方当事人就应享有上诉权。根据诉讼权益义务相对等的原那么，检察机关提起诉讼后对方当事人还应享有反诉权益。假设检察机关享有起诉权而对方当事人却不享有反诉权，是对对方当事人权益的制约，因此对方应享有反诉权益。第四、关于诉讼费的问题。我国的民事案件实行诉讼收费的制度，并实行败诉方承当的原那么，对于检察机关提起的民事诉讼的案件，普通也不例外。诉讼费由败诉方承当的合理性在于使真正拥有民事诉讼权益的主体不负担本钱，以保证民事主体实体权益的最大限制的完好和促进民事主体积极行使本人的程序根本权。这本质是鼓励和支持权益人主张权益，惩罚不履行义务人。但检察机关提起民事诉讼的特殊性在于其是以维护国家和社