公立中小学管理制度改革的制度分析

1、 公立中小学管理制度改革的制度分析 - 作者 王继超 摘要： 本文运用新制度经济学、管理学的有关理论分析了我国公立中小学的管理制度。文章认为在地方政府-学校组织之间需要引进一定范围的市场机制，减少代理成本。学校组织内部的要素契约也要引进市场机制，使得校长能上能下，教师能进能出,增强外部约束。更加精确的绩效考核和薪酬制度安排需要设计以满足减少“道德风险”的需要。 关键词： 委托-代理 道德风险 激励-约束机制 绩效考核 要素契约 引言 我国的中小学教育服务基本上由政府提供和生产。我们不能从教育服务的效用不可分割性、消费的非竞争性、受益的非排他性中寻找到需要政府提供和生产教育服务的理由。但是中小学

2、服务的正外部性使得由纯粹的私人市场提供有可能达不到理想的规模和数量。在当今世界上，无论是实行市场经济的国家还是实行中央计划经济的国家，以及正在实行制度转型的国家，他们的中小学教育服务基本上都采用了政府提供-政府生产-政府管理的模式。东西方两个世界的人们都感到了这种传统模式的不足。1978年以来，世界范围内的公共服务部门管理改革，“用企业家精神改革政府”在世界各国展开，导致了包括传统中小学教育服务等公共服务在内的管理制度重大变迁。我国的中小学教育制度面临变化着的外部经济与政治秩序（制度转型），同时经历着当今世界范围内的公共事物治理道变革。本文试图运用新制度经济学理论，在当前给定的制度环境下，从中

3、观和微观的视角考察我国的中小学教育的管理制度改革，特别是从学校组织的治理结构、学校组织内诸要素的契约关系、薪酬制度三个方面考察其缺失。探讨在外部约束条件变化的情况下各项制度变迁的可能前景。文章最后是政策建议。一、市场经济条件下的中小学管理制度及其改革：范式的转换1、本文所指的公立中小学校是一种公共服务生产组织。它联合一组生产要素，政府投资建立的学校、经营者（校长和书记）、教师和协作生产者（学生及其家长）生产教育服务，同时学生在消费教育服务。在此过程中，政府作为教育服务的主要购买方与学生及其家长作为次要购买方形成一种共同购买和消费教育服务的财务安排，政府购买以拨款的方式支付给学校，学生以学杂费等

4、方式支付给学校。学校组织的内部治理结构则指在纳税人-地方政府-地方教育行政部门-学校校长-教职工的委托-代理链中，学校校长接受上一级委托人的委托并被授予一定的决策权行使校长职能，在学校内部，校长和党的书记的职权划分以及与下级代理人职能与权限的界定形成当前有中国特点的中小学内部科层制度安排。作为要素集合的学校组织中，有类似企业家才能的校长管理才能，这种要素的提供者是校长；“教书育人”劳动及其他学校辅助劳动，这种要素的提供者是普通教职工，主要指教师。这些要素提供者如何结构于一个组织中，关于校长的雇佣与解聘；教师的雇佣与解聘的制度安排就是本文所谓要素契约关系。要素提供主体如何获得要素付出的回报以及要

5、素提供者契约各方的绩效考核方法、标准及与薪酬支付的关系，包括奖励与惩罚规定则构成我们的薪抽酬制度安排。中小学教育服务的提供与生产，是由一个区域的纳税人、地方政府、地方教育行政部门和教育服务生产组织（学校）这样一个冗长的委托-代理链提供和生产的。本文主要关注地方教育行政部门与校长，校长与教师的委托-代理关系。教育行政部门的低效率和集权倾向、一线教师“偷懒”和“上班不努力下班努力做家教”等都可看作是不同委托-代理环节中的“道德道德风险”，它是指一种合约后的机会主义行为，代理人的工作努力不可观察性和不可证实性从而“偷懒”，不对自己的行为完全负责，导致代理人的决策和行为与委托人的利益不一致。公立中小学

6、管理制度改革的全部要义在于解决代理人问题，建立新的更加有效的激励-约束机制，使得初始人的利益得到有效保护。所谓激励-约束机制就是指的委托-代理关系一套旨在使代理成本最小化的制度安排。激励就是委托人使用某种价值标准或者某种社会福利指标，促使代理人从自身效用最大化出发，自愿地或不得不选择与委托人目标一致的行动；约束是一种反向激励，是指通过组织内外部的监督和来自市场的外在压力，从而使得代理人形成自我制约，在满足自身效用最大化的同时减少“偷懒”、欺骗等“道德风险”行为，不得不实现委托人的效用最大化。公立中小学管理改革是以启动学校内部活力，提高办学效益为目标，以实行校长负责制为核心，以建立新的要素契约关

7、系、薪酬制度为突破口，对学校管理诸要素的思想原则、组织机构等重要制度安排等方面陈旧的部分加以革新，以适应经济和社会发展需求的一种社会实践活动。公立中小学管理制度改革从学校试点到区域推行、从局部探索到逐步深化、从重点突破到整体推进，取得了一定的成果。但是，目前的公立中小学服务的提供-生产的制度安排仍然不能很好地满足广大人民的对教育服务需求和消费偏好。也就是存在代理人的目标函数与委托人的目标函数不一致，这时代理人具有信息优势，代理人可偏离委托人的目标函数而委托人又难以观察并监督时，就出现代理人损害委托人利益的现象。中小学教育服务生产的最初委托人是一定区域的纳税人，最终代理人是教师。只要在原有制度安

8、排下，给定的教育资源没有达到其技术可能性边界；消费者的偏好没有得到有效表达，制度非均衡就存在。用公共事物的治道变革的观念来看，公立中小学管理制度实质性的改革尚未启动，改革还要进行下去。二、 传统公立中小学管理制度及既有改革的主要缺失 1、政府部门管理热衷微观干预作为教育服务生产组织的学校的自主权 通过这些年的管理制度改革，校长们普遍感到：现在改革未取得最佳效益（很多校长认为是改良而不是改革），问题的主要症结在于教育主管部门和其他政府部门重新界定自己的职能，为学校改革排忧解难，提高服务水平，做自己该做的事，不要对中小学内部事务干预过多，统得太死，不肯放权。虽然学校管理制度改革赋予校长以为决策指挥

9、权、人事权、财权、组阁权、机构设置权等办学自主权，但由于上级主管部门狠抓权力不放松，因此实际落实程度还远远不够。一是缺乏人事权。在少数发达地区，校长有了在市场上按本校的需要选择教师的权力。校长们认为，实行校长负责制以后，人事权的扩大是最主要的。但大多数地方校长的人事权还很缺乏，校级副职都是由上级教育行政部门研究决定。即使是全面实施了教职工聘任制的改革，但基本上也是实行教职工调配权与使用权分离的“两张皮”模式，教职工的调进、调出均由上级主管部门统一指挥，校长一般无选择和辞退教职工的权力。教职工的聘任只能在校内进行。落聘人员必须由校内消化。行政控制的结果出现了城区中小学超编与落后农村中小学校缺编的

10、问题并存的局面。二是缺乏财权。广大农村中小学校长的财权比人事权要空。自实行“分级办学，分级管理”这一体制以来，基础教育由地方政府主办，其教育经费由地方财政拨款，由于各地经济发展不平衡，不发达地区普遍有在拖欠教育经费的现象。有的地区就基本工资都不能保证按月发放。中小学主要靠收取杂费来应付学校日常开支，而这笔杂费要上缴当地财政部门“统管”或“代管”，否则将被全额没收并处以罚款。由于地方财政拮据，代管资金常常被挪作它用，数月半载要不到。即使是要到了代管资金，采购物质时也受到种种限制，必须到教育行政部门指定的地方去买，否则将被视为违规。三是缺乏教学管理权。在素质教育的大旗下，许多学校都开设了选修课，进

11、行了各种教育科研活动，“校本课程”开发给了校长更大的教学改革自由权。这是不是意味着校长真的能够或敢于充分运用这种权力呢？事实上，无论是重点还是非重点中学，升学率都是学校的生命线，所以开设了一些选修课，也进行了一些校本课程实验，考试科目的教学任务不敢耽误，因为不会为参加教改的学校单独出卷考试。有校长坦言：校长在教学上的自主权都是假的，关键在统一考试这根指挥棒，即使在人事、财务自主权很大的学校校长，在教学上也不敢越“雷池”一步。长期以来，公立中小学受上级统一管理模式的影响，学校习惯于一切工作等待上级部门的计划指令，“中小学异化为教育行政机关的附庸，校长负责制也蜕变成彻头彻尾的“校长代理制”1。 2

12、、科层制中的领导设置不合理 我国中小学管理长期存在着由于党政不分、多头领导而导致的效率不高、资源浪费现象。为解决这些问题，1985年中共中央关于教育体制改革的决定指出要实行校长负责制。但学校领导关系还是没有完全理顺，校长与书记之间相互拆台、能量互抵的现象仍然不同程度存在。个别地方为“稳妥”起见，把学校党支部当作决策监督机构，把行政当作执行操作机构，学校校长只是党支部决策的具体执行人，从而又回到“党支部领导下校长负责制”的旧体制中去了。 校长负责制不健全，主要表现在对校长负责制的概念没有一个统一的科学的界定。决定和纲要虽然都提出要实行校长负责制，但都并未对其内涵作为解释和说明，也未颁发过相应的细

13、则，有人认为“什么叫校长负责制？如果用一句话来概括，就是学校的工作由校长统一领导和全面负责。”2 也有人认为“校长负责制，应是一个结构概念，即校长负责，支部保证监督，教职工民主管理三个统一的因素。”3校长负责制不健全，还表现在校长的选拔任用制度落后，实行任命制校长只对上级负责，不对广大消费者负责。为了避免中小学党支部和校长两条线，相互擘肘、职能混杂的领导模式，很多中小学实行党政合一、党政合作的模式另外,作为学校组织领导的校长缺乏来自市场的约束和来自组织内部约束也可能导致权力的滥用。校长负责制有力地促进了中小学管理效率的提高和学校教育的发展，但在缺少来自市场和组织内部的约束的情况下也给校长实行“

14、家长制”或独裁提供了方便，特别是由于几千年封建管理文化在现代社会的因袭与积淀，“一长制”易于滑向唯我独尊的“家长制”的领导作风。当前中小学的教师聘任制，由于普遍采用了把有限的学校管理权集中交给校长的校长负责制，中层骨干是校长直接聘任，普通教师又被年级组成（或教研组）、班主任组合，教师聘任制实行一级聘一级，从体制上形成了下层只对上级负责的局面，干部和教师的关系部分形成类似于老板与雇员的关系。“经济活动中的受贿回扣”、“政策贪污”、“招生聘任中的不正之风”、“评优晋级中的弄虚作假”、“损害教职工的合法权益”等现象出现了。权力产生腐败，绝对的权力绝对产生腐败，在缺乏有效的约束的情况下学校有限的权力过

15、分集中，腐败也随之降临。 调查表明，教职工代表大会在学校重大决策上的作用是十分有限的。陕西师范大学司晓宏对咸阳地区126所中学的问题调查表明，“只有26%的学校教代会真正发挥了参政议政和民主监督的职能，有41%的学校教代会不能如期召开，还有33%的学校根本就未建立教代会制度”4。 3、亟待改进的教师聘任制 当前很多中小学人事管理制度改革是实行校内的双向选择的聘任制，这种“封闭性”的校内聘任制造成了种种弊端。学校不能走出校门选教师，更不能流动到他校，教师只有有限的选择岗位的权利和名义上的拒聘权，实质上无择校权。因为在人才流动相对封闭的学校系统，教师的拒聘无异于是砸自己的饭碗，教师一般只是“听从分

16、配”。第二，把聘任教师的范围囿于学校内部，限制了教师队伍结构的调整。试想缺乏语文、数学教师的学校，顶之以历史、政治教师，又怎样保证教学质量？由于校墙的限定，使缺编学校的教师不担心丢饭碗，因此教职工缺编的学校“优胜劣汰、竞争上岗”无从做起，而超编的学校由于要自己“消肿”，又深感棘手，择优聘任，落聘者如何安置？令其下岗，自谋生路，在社会缺乏相应保障机制的今天，我们的校长又怎敢断其生路？因人设事，让落聘老师去干非教学工作。第三，尚未形成教师行业在整个社会的流动机制。不合格的教师流不出去，其他行业的优势人才流不进来。特别是随着改革不断的深入，从机关、企事业单位下岗的高学历人才不断增多，对社会上愿意从教

17、的优秀人才，行业壁垒的存在使学校即使缺编也不能聘任。第四，随意性。有些地方根本没有按教师职业性质管理教师队伍。随意聘任不具备教师资格、的人作代课教师。在解聘教师方面，不是根据教育教学实际需要，而是只考虑减少财政支出而减少教师。某县为了解决财政赤字，精减600多位中小学教师，如果教师确实超编，这种做法还有可取之处，但该县精减教师之后，很多学校班额达到70-80人，远远超过国家规定的45人左右的标准。更为离奇的是，由于有的学校教师太少，教学难以维持，又把被解聘的教师返聘来作为代课教师，工资只拿相当同级公办教师的50%，而且要学校自行解决。这种只考虑减少财政支出，不考虑教育质量做法，后果相当严重。5

18、教师聘任的流程管理缺乏科学性。有人对教师聘任制实施过程的评价与操作公正性评价进行民意调查发现：有35%认为，政策制定得较完善，但政策制定与政策执行不是一回事，有31%认为制定政策时意图与实际效果有距离。这两方面的意见是相似的，共占总体66%，这说明制度改革的构想与操作的困难与艰巨。有62%认为在操作中公正性一般，一半公正，一半后门，约25%认为，整体工作较为公平的，不过也有13%的认为在教师聘任工作中后门还是起着决定作用，而且在改革多年后，政策的空子渐渐暴露，后门的作用有越来越大6。以上调查证实，在教师聘任上时编制的核定、方案制定、岗位设置、竞聘方式、考核等流程管理还缺乏科学性。教师聘任制的主

19、要缺失一是核定编制欠严密；二是方案制定的随意性；三是岗位设置不合理；四是竞聘方式不规范；五是考核赋分不科学，内容不全面。 4、作为绩效考核装置的“教师结构工资制”的缺失教师结构工资制是由学校根据国家的有关规定自行制定的工资制度，它依据工资的不同职能将其分为相应的几个部分，各部分既有质的规定又有量的规定。但是许多学校在实际做法上过分重视教师的劳动数量而忽视对教师劳动质量的综合考评，即在工资分配中只体现了“多劳多得”而没有体现“优质优酬”。有的学校单纯以教师工作量的多少来核定奖励工资的数额，或者仅之以学生考试成绩和升学率的高低为标准来评价教师的劳动质量，这种以“量”取人，以“分”取人的考评标准必然

20、对教师行为产生误导作用，造成了某些教师为了增加自己的工资收入，一方面为了提高学生的考试成绩和升学率，采取了“课内损失课外补”的办法，或者利用节假日给学生补课，或者布置大量的课外作业，搞题海战术加重学生负担。教师结构工资制的方案也缺乏合理性，最主要的表现在方案的可比性不足。学校人员结构中，老中青、领导与群众、学科与学科教师、班主任与科任教师、教师与职工等之间，劳动量和工作性质都有所不同，应有不同的量化标准，但很多评估方案没有分类定标，分级考核，区分度不够，科学性不强。 5、部分中小学校长在管理中淡化了人文关怀。学校实行了结构工资制后，在校与校之间存在着收入的不平衡。办学条件好、师资力量强、生源足

21、的重点学校，享受旧体制的“恩泽”，实行结构工资后，教师收入有较大幅度的提高，教师工作积极性增强。另外一些薄弱学校由于办学条件差，师资力量弱、生源不足，自身既无创收的门路与优势，造成经费捉襟见肘，办学难以为继。不公平竞争造成校际间教师收入差距较大，薄弱学校教师心理不平衡，一种不满与委屈情绪在这类学校蔓延开来。在学校内部，结构工资制打破了原来的分配制度，教师之间的收入有升有降，差距扩大，造成了部分教师心理失衡。特别是在分配中引入竞争机制，不可避免地会加重教师的心理压力。工作安排、考核标准和个人情绪等方面的原因，人际关系矛盾纷起，妨碍教师工作积极性发挥。面对学校之间的竞争与学校内部教职工出现的心理负

22、担与新的人际矛盾，部分中小学校长都单凭利益驱动、奖惩措施进行刚性管理，淡化了富有人情味的关怀，导致教师之间互相樊比，互不服气，互不买帐。功利意识越来越浓，团队意识越来越淡，金钱意识越来越重。 三、多中心理论和学校自主 在当前我国制度转型的大背景下，特别是在我国已经加入WTO，教育服务的生产和交易已经逐步放开，包括教育服务在内的众多公共产品的提供与生产引进市场机制，公共事物的治道变革在世界范围内展开，最近，我国又通过了民办教育促进法。在这种背情况下，一方面，关于制度安排的知识的供给增加可能减少教育领域内制度变迁的成本；另一方面，外界环境的改变导致教育管理制度改革面临的选择集的改变。此外，从封闭到

23、开放，从垄断到竞争的变化，使得既有中小学管理制度面临强大的外部压力。公立中小学管理制度将面临制度创新。在给定政府提供中小学教育服务的条件下，教育资源的使用需要打破原有的供给模式，消费者的偏好显示需要更多的市场机制，这必然要求政府从热衷与学校内部事物的干预中抽身出来，做选择优秀的教育服务生产者的工作。在学校内部，有垄断提供服务的模式事实上已经打破，学校组织的领导者面临强大的压力的时代即将来临。每一个为一定社区提供中小学教育服务的学校组织都不是唯一的。在竞争提供教育服务的压力下，学校内部的管理制度将达到创新。更多的社群控制被引入学校管理。学校作为一个生产团队，他内部对其成员的激励-考核制度装置会更

24、加有效地消除代理人的“偷懒”等机会主义行为。由于教师提供的劳动不容易被简单轻易地考核和衡量，管理中的人文关怀将更加被重视，一系列旨在最大激发教师努力工作、创造性地工作而又充满人文关怀的绩效考核和薪酬制度安排需要被设计和创新。教师和校长做为生产教育服务的重要的生产要素的提供这者，他们通过出让自己的人力资本换取合同规定的收入 。教师的校长作为生产要素，他们的有效配置最终要由市场才能有效的完成。这将进一改变中小学管理的外部环境，从而内部管理制度的不断变化将成为管理的常态。 面对“多中心”公共事物治道变革的世界性趋势；面对我国已经加入WTO的现实；面对民办教育促进法的颁布；面对新时期消费者偏好表达的越

25、来越公开和强烈，结合已经取得的改革成果和各地正在实行的改革，我们利用制度分析的理论框架对中小学教育服务的提供-生产和当前的公立中小学管理制度提出一个可能的制度变迁前景： 1、整个国家的经济改革已经取得重大进展，国民经济的市场化程度越来越深。其他公共事物的治道变革在部分公共服务领域已经展开。民办教育逐步成长。这一切与缺乏回应性的公立中小学管理制度形成鲜明的对照，公立中小学教育管理面临制度危机。人们越来越倾向于以“喊叫”和退出表达对教育服务的消费偏好。 2、新的中小学教育服务提供-生产安排，从纯粹自愿的个人或社群控制形式到完全由政府控制和经营的形式都会存在，在这两个极端之间存在广泛的半自愿半政府结

26、构。不同的安排形式的共存体现了公共服务提供安排的多中心治理理念。这要考虑到当地的人口数量、交通状况和社群属性。根据偏好、交易成本衡量而形成的不同半径的合作秩序，可能有多个交叠的管辖单位或服务提供主体对同一区域的消费者提供相同或不同的教育服务。 3、制度变迁的次级行动团体一般是较高一级的地方政府的教育行政部门。1996年上海市教育委员会发布关于加强上海市公立中小学转制试点管理工作的意见，对转制学校的选择、承办者的选择等方面做出了规定。实际上是对此项制度变迁的肯定和进一步的规范。 4、体现广泛的社群参与、更多的家长的自由选择的制度安排供给出现以后，操作中有可能出现歧视现象，富裕家庭的孩子比贫穷家庭

27、的孩子有更大的选择自由。人们认为学校在复制现存的社会阶层。重复博弈使得在市场上求生存的学校不可能完全以货币选票遴选入学者。全额教育凭单学校和非全额凭单学校都将存在。那些句有制度适应性和偏好回应的学校组织生存更好。 5、学校组织内部的“管理革命”。处在开放和竞争中的中小学（纯粹公立、社群控制的、私立的）将在内部管理的计划、组织、人事、领导、控制等方面不断创新，以争取在“掌舵人”教育行政当局制定的考核标准上领先：考试成绩、对学生的其他功课的评估；家长、学生和教师的满意率；优等生人数（课业的和非课业的）；退学率；大学升学率；也许还包括由专家组成的民间调查组织的评估。更加精确的绩效考核装置和更加具有人

28、文关怀的管理措施将被采用。学校组织将更对消费者具有回应性。 四、政策建议 1、地方政府、学校组织与社群控制：掌舵的政府与划船的协作生产各方责任要分明公立中小学校和民办的中小学学校都作为一种生产基础教育服务的组织想一定区域的公民提供服务。更多的社群参与是必要的。地方政府以提供地方公共服务换取地税，在传统的政府提供-政府生产教育服务的模式之外，还有没有其他的途径？一方面，政府提供中小学教育服务并不必然得出有政府生产这种服务。有政府提供这种服务的理由前文已经讨论过。生产教育服务这种公共品的组织只要一个选择标准：效率。由此，政府在中小学管理改革中的作用需要重新考察。他的根本出发点在于把既有的用于教育的资源（每年的政府教育经费支出）配置到最有效率的学校组织。另一方面，政府也可以利用政府的教育的资源引导民间资源流向教育投资领域。因此，从这样的视角，政府在中小学管理制度改革中的角色就不是进行微观事务干预，而是为中小学管理制度改革创造良好的外部环境。在教育服务生产组织之间引进竞争是必要的，例如“教育凭证制度”和直接申请教育经费的特许学校多种模式。