试论中国近代海关的制度创新

1、试论中国近代海关的制度创新西方制度文化在华传播环境分析詹庆华2013-04-16 17:22:50来源：上海海关学院学报2012年5期【内容提要】中国近代海关是一个公认的特殊机构，以往中国学界大多认为不平等条约是中国近代海关制度产生的根本原因和存在基础，中国近代海关制度是为西方帝国主义服务而设置的，因而对其评价侧重在负面“影响和作用”上。本文选择中国近代海关制度创新论题展开论述，认为中国近代海关制度能够在封建腐败的社会土壤里生存和发展，除了当时西方资本主义对华扩张的大背景、制度本身的科学性和合理性之外，还与制度创新环境、制度传播的方法手段、创新者个人因素、中国政府面对被动开放格局作出对西方制度

2、的认同和内部客观需求等因素息息相关。文中还对现代性与传统性、全球化与本土化的关系作了历史诠释。【关 键 词】中国近代海关/制度创新/文化传播/传播环境中国近代海关是一个奇特的机构，其活动范围十分广泛，许多管理制度并非都属中国源发性和内生性的，即大多不是中国土生土长的，而是在移植西方制度的基础上结合中国实际形成的。以往论者对中国近代海关制度沿革史研究已有不少成果，对海关业务的建章立制及其对众多非职能业务的管理等有过较为详尽的叙述，但对这些制度的存在与发展环境未做深入分析。为弥补这一缺憾，本文透过对中国近代海关制度在中国封建传统环境里的生存发展境遇进行阐述，试图对制度文化传播过程中如何处理现代性与

3、传统性、全球化与本土化的关系作一历史剖析。一、中国近代海关的制度创新在十九世纪的“早期全球化”进程中，一个明显特征是西方列强的殖民扩张，西方资本主义占据早期全球化的主导地位，正如马恩所说：“它迫使一切民族(如果它们不想灭亡的话)采用资产阶级的生产方式；它迫使它们在自己那里推行所谓文明制度，即变成资产者，一句话，它按自己的面貌为自己创造出一个世界”。面对这一形势，当时中国的情景又是怎样呢？“与外界完全隔绝曾是保存中国的首要条件，而当这种隔绝状态在英国的努力之下被暴力所打破的时候，接踵而来的必然是解体的过程，正如小心保存在密闭棺木里的木乃伊一接触新鲜空气便必然要解体一样”。鸦片战争后，中外贸易关系

4、发生了根本变化，古老中国面对西方文明冲击出现了前所未有的变革。中国近代海关就是在这一背景下出现的，其重要标志是外籍税务司制度，这是西方文明改造和嫁接于中国的“最初产物”，其所以如此，是因为海关首当其冲，最早进入西方列强的视野，在西方商人眼里海关也是他们进入中国市场的最大障碍，海关不可避免成了西方文明撞击的首选目标。与渊源于唐宋市舶司制的中国古代海关制度相比较，清朝实施的海关制度是一种堪称“现代”类型的海关制度。这一制度是在1854年以后逐步建立和成形的。当年因上海小刀会起义造成关税无法征收，英、美、法三国获得了企盼已久的参与中国海关行政事务的机会。1858年签订的中外通商章程第10款中，有“任

5、凭总理大臣邀请英人帮办税务，并严查漏税、判定口界、派人指泊船只及分设浮椿、号船、塔表、望楼等事”的明文规定。根据这一条款，英国人李泰国(Horatio N. Lay)经南洋大臣的委任，成为中国第一任总税务司。李泰国就任之后，即将上海江海关实施运作方法移植到粤海关，着手用西方海关制度改造中国旧式海关的初步尝试。李泰国在位三年多，成就虽不甚突出，但为继任者奠定了管理基础。中国近代海关制度主体部分是在英国人赫德(Hart，Sir Robert)任总税务司期间建立的，他从1863年接替李泰国之职，直到1908年卸任，在位长达45年。赫德既是海关众多制度的总设计和倡导者，也是具体制度的执行者和实践者。在

6、海关洋员眼里，赫德是一个杰出的改革管理天才。赫德主持中国海关期间，进行了许多开拓性的创新和引进工作。他对海关建设的一个突出“贡献”，即是把西方国家实施的管理制度，用来改造中国的海关，为中国建立起一套具有资本主义色彩的中国海关组织与管理制度，其中许多制度乃属首创。他倡议建立新的会计制度，淘汰了中国传统的旧式清册；建立统计制度，逐步形成统计季报、年报呈送总理衙门的制度；建立健全机构，设立收税、统计、浚港、查缉等部门，后形成征税、船钞、教育、邮政四股；建立由总税务司直接管理的人事管理考核制度。他还引进了一些西方海关先进的管理技术，创新建立了中国沿海及港口的灯塔、海关气象站和进出口货物疫情检查等等。从

7、赫德任职海关开始，海关借助和移植西方行政管理制度，逐渐建立了比较完整而系统的海关人事管理制度、文书档案管理制度、贸易统计制度、财务会计制度、保税关栈制度、存票和派司制度、海务管理和引水管理制度、检疫制度和邮政制度等，颁发了诸如通商各口募用外国人帮办税务章程、中国海关管理章程、新关内班诫程、新关理帐诫程、长江各口通商暂行章程、商标注册试办章程、引水章程专条等各种规章，使海关行政管理做到规范统一，且不说这些制度的科学性，仅就中国历史范围来考察，大部分制度确属首创，在中国当时其它政府机构也属少见。中国近代海关从西方移植并创建的这些制度，可归纳为海关业务制度(如贸易统计、保税关栈制度等)、海关行政管理

8、制度(如人事、财会、文书保管等)、海关兼办的其他业务制度(如海务、邮政、气象、检疫等)三大类。近代海关制度的创新主要有三种模式：一是属于照搬西方的完全直接移植型，制度移植是海关制度创新的一种主要模式；二是在移植西方管理制度基础上糅合中国传统本土因素的嫁接型(或称混合型)；三是在中国本土实践中进行的制度创新。海关洋员的创制活动使近代海关成了中国近代制度创新的一个中心。赫德确曾试图把海关塑造成为“中国全面改革文职机构的典范”。有鉴于此，后人有的还把海关称为改造中国(清)政府的“大本营”和“核心”。由于上述制度多数成形于赫德任内且影响波及后几任总税务司，有人将整个税务司制度时代称为“赫德时代”，将中

9、国近代海关管理的一系列制度称为“赫德体制”。在赫德领导下，海关众多洋税务司积极参与了各项新制度的修订完善工作。赫德有个习惯，他喜欢将有关管理问题交付下属广泛讨论征求意见，要求他们留意学习并引进西方国家较先进的管理制度。这样一来许多制度的引进和创新都与海关洋员有密切联系。如金登干(J. D. Campbell)、阿理嗣(Aalst，Jules A. Van)等与财会管理制度，金登干与文件保管制度，德璀琳(Detring，Gustav Von)、杜德维(Drew，Edward Bangs)、葛显礼(Kopsch，Henry Charles Joseph)、帛黎(Piry，A. Theophile)

10、等与邮政管理制度，金登干、马士(Morse，Hosea Ballou)等与保税关栈业务制度，造册处税务司制定与完善了海关贸易统计分析制度等等，都反映了海关洋员从西方学习管理制度，在中国建设新制度的种种实践。对于中国近代海关创新的这些制度，论者已有所评论。二十世纪英国著名哲学家和思想家伯兰特罗素，作为一位对人类进步事业十分关切和拥护的人文学者，不仅深切同情和支持被压迫民族的正义斗争，而且一直对中国人民怀有特殊的真诚而友好的情感，这位“世纪智者”对中国问题的思考，系统地反映了一个西方进步学者的中国观。他在谈到中国海关管理问题时曾说过：“海关的管理权只有一部分在中国人手里。海关的最高官员称为总税务司

11、。依照条约，如果中英贸易超过任何其他的条约国，那么总税务司就必须由英人担任，而他的下属则都由他委派。1918年海关共有7500人，其中2000人是外国人。各方人士一致认为第一任(引者注：实是第二任)总税务司赫德是很尽职的。就现在的情形来说，海关制度是很值得讨论的。总税务司由中国人委派，当然可以选一个对中国有同情心的人。中国的官吏大多腐败懈怠，要想建设新式的机构，由外国人来管理是必要的。如果外国管理者对中国政府负责，而不是对外国负责，那么他的管理就能够起到教育作用，而且有助于把中国建设为一个高效的国家。中国要解决的问题是从白人那里获得切实而理智的知识，而不成为其奴隶。效法西方而设立的海关制度在初

12、期是值得大力推广的”。哈佛大学教授费正清在编辑赫德信件时说道：可以确信，赫德创建和管理的海关是十九世纪伟大的管理成就之一，被认为是一种创新，正是在他的领导下，海关成了“中国第一个现代机构”。海外华侨著名口述史学家唐德刚在论及晚清海关的管理制度时写道：“清末民初的海关和其后由海关办的邮政，读者知之否？却是洋人替我们代管的，是最有效率、有最好人事制度、员工薪给福利最好而贪污绝少的两个现代化大机关”。台湾学者赵淑敏在其中国海关史一书中指出：“近代形态的海关制度的树立，乃是客卿的成绩”。(11)原北京大学校长蒋梦麟博士认为，从西方引进的海关(关税)制度和邮政制度是“中国的意外收获”，(12)之所以取得

13、如此成就，除了外国人的良好道德和引进良好制度外，还不应忽视华员的贡献，“没有健全的品德，这些制度固然无法实行，但是单凭外国人的道德难道就能收到预期的效果吗？单凭少数高居要津的外国专家就够制止千千万万中国职员的不法行为吗？海关、盐务、邮政之所以成功，还是靠良好制度下的基层中国职员的通力合作”。(13)当然中国职员的通力合作也是各种管理制度的影响结果。要不，由华员管理的常关、厘金税卡怎么就难以改变其不良现状呢？在赫德的集权体制下，海关管理运作显现了高效的特征，与当时中国其他机关形成鲜明的对比，这主要得益于管理制度的健全和完善。因此，原中国海关史研究专家陈诗启教授在谈到近代海关人事管理制度时说，赫德

14、于1869年制定的中国海关管理章程是“中国人事管理最早的比较完备、比较科学、比较系统的制度”，“这种制度从管理学的角度看，是科学的，从当时的中国来说，也是先进的”。(14)管理制度是人类共有的财富，也是无国界的。中国近代海关管理制度从技术层面上讲确实有其科学先进之处，为中国应对早期全球化形势发挥过一定客观作用。马克思在晚年的人类学笔记、历史学笔记等著作中，从世界普遍交往的高度来观察东西方社会发展进程，认为东方落后国家可以借助由世界性普遍交往所获得的资金、生产力、文化和经验，超越资本主义的“卡夫丁峡谷”。中国近代海关的制度创新，将西方制度文化移植到传统中国，其实也不自觉地给中国社会带来了西方现代

15、文明成果，成了中国其他政府机关现代化改革的“楷模”。不幸的是，中国海关组织及其制度的“现代化”却让中国政府付出了海关行政权丧失的沉重代价。因而，在中国近代西学大潮中不致沦为西方的“奴隶”，保持民族独立和国家主权就成了近代中国人民努力追求的理想目标。二、制度与环境中国近代海关制度存续近百年，历经多次社会动荡和洗礼，其管理秩序依然故我，即使在中国民族意识节节高涨的二十世纪三四十年代，西方列强在华取得的许多特权受到严重挑战并逐步得以废除，但赫德奠定的海关制度却跨越了两个世纪，有的直到二十世纪八十年代才最后从台湾消失。可见，海关各项制度在中国近代历史上的生存发展不仅得益于列强的庇护，而且还受益于多方面

16、因素，既有制度本身科学合理性的因素，也有内、外部环境因素；既有上层建筑(中国政府官员等)的支持，也有经济基础(新贸易秩序出现等)的需求；既有创新主体的群体素质作保障，也有制度创新的方式方法等因素。(一)当时中国政府的支持与认可是海关制度创新和存在的首要前提中国近代海关的各项制度大多由海关洋员提出和修订，而外籍总税务司和税务司无疑又是其中主要的创新主体。外籍税务司制度成了近代海关的最基本制度之一，它的形成和推广过程本身就能说明清政府及其官员在海关制度建设方面的作用和影响。聘用外籍税务司管理海关是清政府两次鸦片战争期间“以夷制夷”政策的延伸及真实写照。这从江海关设立初期的历史中可见一斑。此后清政府

17、高层官员将募用和管理海关洋员的特权拱手让与洋总税务司，都体现了这一管理思路。从“洋关”诞生的历史大背景看，新式海关在中国沿海的出现起源于西方殖民者的东侵，这是无可辩驳的历史事实，应该说在外籍税务监督时期或税务司制度刚刚出现之时，新式海关很大程度上是受列强保护的(而且英美法三国领事还参与其间)，其生存离不开英美法政府作后盾，西方殖民扩张及列强驻华领事在新关设立初期确实对海关制度建设起过支撑作用，所以有人把近代海关视作条约制度的产物不无道理。(15)但是中国近代海关的众多创新并非完全出自列强的强制和安排。1854年江海关的外籍税务监督制度与1860年代确立的外籍税务司制度有着不尽相同的背景，前者是

18、列强对江海关行政权攫夺的结果，后者很大程度上则是清廷出于某些方面需要(如财政、军饷等)而拱手放弃或让与的结果，清朝要员难辞其咎。(16)而且税务司制度实施后情况有所变化，外国政府基本上较少干预中国海关内部管理制度的创制，如当时英国政府外交部就声明，从此以后，海关管理是中国政府自己的事，他们没有义务管理中国海关。(17)事实上，江海关外籍税务司制度在全国推广，较大程度上得益于清政府地方官员的支持，而受列强的强制因素相对较少，沿海众多约开商埠和自开商埠设立新式海关并推行税务司制度的历史也证明：除条约和列强这一保护伞外，中国政府的支持和认可也是海关制度得以存在和发展的后盾。制度创新得以成功的原因与改

19、革的利益取向有关，由于海关创制的结果有利于中央财政，尤其在偿还战争赔款方面更是得到清王朝的信任，所以“总税务司卒能排除众难，渐将集权制度推行于各关也”。(18)可见，西方列强对海关各项管理制度的创新与推广到底有多大影响，是值得进一步探讨的课题。(19)另外，没有近代中国政府的任命和授权，李泰国和赫德等也当不上总税务司，因而也就谈不上创制。1902年赫德在给外务部的条陈中道出了部分事实真相：“历开通商各口将一切事权委归总税务司一人，均系由中国王大臣作主派办，无一事由外人强索，而总税务司请办各事，王大臣均有驳不准行之权。总之，洋税、常税、邮政三项要事原应由中国自行办理。然此三事委派外人，实迫于非常

20、之情形，且系奉旨允准之件，何得有抗违之举？虽委外人，仍系中国之公事，非外国之私事，亦系中国所明派，非外国所私派”。(20)在近代中国海关历史上，李泰国、安格联(Aglen，Sir Francis Arthur)总税务司和芜湖关贾士等洋税务司的免职，税务处的设立和海关隶属关系的变更、邮传部接管海关邮政、商部接手海关商标注册管理业务、(国民政府)交通部收回航政管理业务、卫生部接管进出境检疫、退税存票制度的取消等都说明海关业务制度的决策权很大程度上操诸中国，中国政府无疑是海关各项制度赖以生存的根本。正如马士所说：如果海关“失去了中国人的欢心，它也就失去了它的大部分重要性”。(21)税务司杜德维在讨论

21、海关开办新式邮政时也谈到：“要引进新的邮政体系，必须得到当地政府竭诚支持”。(22)正因为中国政府有存在的重要性，面对列强瓜分蚕食而摇摇欲坠的清王朝，赫德总是竭力予以维护并延续其寿命，劝阻西方列强手下留情，赫德的后继者也基本如此，他们奉行的一贯原则是：坚决“效忠”于国际承认的中央政府，哪怕她是一个“反动”、“腐败”几近崩溃解体的政府。从制度的批准颁布情况看，没有中国政府的批准和官方的支持，海关制度都无法出台并推行于全国。中国近代海关实施的业务制度规范，除了清政府主管部门(如总理衙门、税务处等)批准同意外，北洋、民国政府也都继续承认其有效性，而且(经由财政部关务署等)重新予以核定认可，汇编成册出

22、版，取名海关法规汇编，(23)总税务司梅乐和在该书引言中回顾说：“溯海关成立之始，诸凡草创，大抵随时随事，设立规则，以资遵循，然多以命令文告行之，未遑尽订专章也，其后递嬗递衍，关务益繁，凡稍涉重要者，则草拟章程条文，呈准而后施行”。(24)其实，就连各地海关的一些试行章程，例如江海关华轮暨华商挂号民船往来苏杭沪试办章程、江海关洋轮暨洋商雇用民船或自置船只来往苏杭沪通商试办章程，都是经清政府总理衙门核准由赫德转饬江海关税务司于1896年公布施行的，后于1932年由民国政府关务署下令废止。既然如此，海关有的创制也会因中国保守势力阻挠而无法实施(如币制改革、土地税征收等)，这从侧面说明了中国近代海关

23、众多创新的最高决策权很大程度上仍操诸中国政府。(二)制度危机和制度真空是制度创新的必要条件中外经济关系发生根本变化是海关旧式制度出现危机的催化剂。众所周知，鸦片战争前粤海关管理制度的腐败已经让中外商人都感到无法容忍，建立一套让商人心悦诚服的海关管理制度，一时成了列强关注的焦点，因此在早期的中外条约内专门针对海关管理都有一些相关条文规定。鸦片战争后根据这些中外条约规定，中西贸易关系发生了根本变化，一方面废除了公行保商制度，允准外商前往通商口岸进行交易，另一方面废除了粤海关弊窦丛生的“包税制”，取而代之是“协定关税制度”，在这种形势下，外国领事代替公行，直接履行了与海关打交道的功能，由于公行制度废

24、除后清政府无所依托或借助，新的管理办法又没有及时出台，这就为外力的介入提供了契机。鸦片战争是十九世纪经济全球化初期西方列强对中国闭关自守贸易体制发起的“狂轰滥炸”，反映出中国传统贸易体制已无法顺应早期全球化形势的需要。在中外贸易秩序发生前所未有变化的情况下，粤海关传统征税体制已不适应新形势。尽管条约使粤海关制度失去了生存环境，但海关的管理制度远非条约明文所能确定。对清政府来说，新式海关制度的推广一开始是出于被动与无奈，之后才是出于财政收入因素考虑加以认可；对地方官员来说，积极方面看这是一种“与时俱进”的创新举措，消极方面看这是主动放弃国家管理主权的例证，付出的代价是惨重的。在太平天国起义时期，

25、中国负责海关事务的地方官员失职使海关作业处于停顿状态，加上随之而来的不法外商从中捣乱作梗，上海口岸关务顿处混乱无序。而清前期的粤海关管理制度又无法应对条约制度后出现的中外贸易新秩序。因此，就出现了制度真空或制度危机，这是催生新制度的时代背景。外籍税务司制度就是在这种客观背景下出现的，而总税务司募用洋员特权的形成为巩固新制度提供了保障。如果清廷要员稍有国家主权观念、忠于职守，那么总税务司募用洋员特权的形成并非不可避免；如果由清朝总理大臣而非洋总税务司掌握募用洋员的大权，那么外籍税务司制度在近代中国根深蒂固、尾大不掉的局面并非不可控制。赫德时期正是各种制度创新最频繁的时期，又赶上了洋务运动和西学的

26、有利时机，海关洋员引进的西方制度正好迎合了中国社会内部发展的总需求，因此遇到较少阻力乃时势所致。众所周知，制度短缺是制度创新的重要契机，在旧秩序被摧毁、新制度尚待建立的制度真空中，制度创新的条件成熟了，海关洋员正是凭借其特权和有利时机在中国近代海关的创制方面占了主导地位。(三)垂直统一的领导体制是海关制度创新的组织保障洋关创建伊始就在全国统一性方面迈出了前所未有的一步，这有利于全国海关执法的统一，有利于各项制度的落实到位。垂直领导体制一改清前期有的海关监督属地方官员兼职的松散现象，统一由总税务司全权负责，统一执行总税务司署的命令，免受地方势力的干扰。这是制度得以维持运作的重要组织保障。日籍税务

27、司高柳松一郎认为，赫德在总税务司任上面临各种各样的困难，“竟能排除此类障碍，调和各种冲突，海关制度竟能逐渐发生、确立而成为现今中国各种行政组织中唯一中央集权制度，诚奇事也”。(25)其实这并非“奇事”，更非单靠赫德超凡的个人能力所能促成，而是总税务司握有海关用人的大权。1864年总理衙门颁布通商各口募用外国人帮办税务章程，使总税务司拥有此项特权，这一特权适用范围不仅包括洋员，而且也包括了海关内部的华员，这是超出条约规定范围的。应该承认，通商章程善后条第十款虽然为中国海关募用洋员提供了依据，但它只为外籍税务司制度的建立提供了可能性，而总税务司募用洋员特权的形成却使税务司制度的巩固和海关垂直统一管

28、理创造了现实和可靠保障。这些都为赫德统治的海关进行制度创新奠定了可靠组织基础。最后一任总税务司李度也认为，中国近代海关成功很大程度上归功于赫德“一人专制”的集权管理手段，周密的人事选拔、严格的行为操守标准、较好的薪金和养老保险、社会地位的认同、人员招募提拔、纪律方面保持政治上的中立等等，都是海关创制取得成效的原因。(26)赫德的集权和独裁是有目共睹的，当时海关内外远近闻名。海关通志作者黄序鹓曾把它比作“一国元首之权威”。(27)由赫德设计并负责管理的中国海关总税务司(署)成了中兴期间聘用外国专家的杰出范例。(28)有了上述特权，海关制度建设就有了人才保障。通过招聘渠道，海关从欧美国家搜罗高素质

29、的管理人才和专业技术人才，而他们大多成了制度创新的主力。近代中国海关人员来自20余个国家，这些具有跨文化背景的人员，有的还受过欧美名牌大学教育、自身素质相对较高，因此在制度创新方面具备较好的条件，加上这些人利用回国休长假的机会，顺便学习西方管理制度，可谓近水楼台。垂直领导体制也有利于海关创制过程中汇集集体智慧。海关在各项业务制度建设、同文馆、邮政、卫生检疫、海务建设等方面取得可圈可点的成绩，很多是各关税务司的首创以及海务巡工司等建议和规划的结果，离不开各口岸税务司和职员们的共同努力和出谋划策。如在创办现代邮政方面，赫德曾承认：“三十年来海关试办邮递事务的成功，主要应当归功于开办骑差邮路和制定办

30、法的税务司德璀琳；若干年前奉命到各地调查邮务的税务司葛显礼，写了许多报告和建议，翻译了各种邮政规章；这些对于现在开办的邮政有很大的帮助。此外，现在浙江作官的前浙海关文案李圭，也作了许多有用的工作，对我们很有帮助”。(29)海关的许多创新是经总税务司汇总请示总理衙门(后来由外务部、财政部)同意后，再以总税务司通令形式下发全国海关执行。费正清指出，中国早期的现代化主要是外力推动型的，其中现代化的许多方案是由海关税务司提出。(30)而总税务司却凭借其集权、优越地位和影响力，对中国早期现代化的启动发挥了更大推动作用。(四)妥善处理现代与传统的关系，是制度创新和移植的成功关键在新式海关成立不久，海关税款

31、解缴存放方面继续沿用了传统的关银号制度，这种做法一直到辛亥革命后才逐渐由新式银行取而代之。海关洋员在现代邮政引进过程中也十分注意与传统本土的关系。赫德曾经说过：“中国对于欧洲的任何制度都不会原封不动地接受，因此必须改头换面，才能适合中国人的眼光。改头换面以后，内部的骨架子必须是坚固有力的，五官四肢仍然是完备的，全体的职能当然还是可以实现的；不过正如同普通的内地人看一个穿大礼服的中国人觉得奇怪一样，一个严格的西方专家看见这种改头换面的制度也会觉得不顺眼的。我主张缓步稳进，开始时只做一些必须做而且可能做到的事，但是有眼光的人们大概会因小见大，看到将来发展的远景的”。(31)1912年任江海关税务司

32、的墨贤理(Merril，Henry Ferdinand)在该关十年报告中评论道：“赫德爵士所采取的不加抑制的明智策略使邮局得到了极大的好处，如果没有民信局作为竞争者，大清邮政局将不会有这样的效率。照搬外国传送邮件的办法是不完全适用于中国国土的，而民信局的经验是几百年来的经验，许多实例表明这样做是最有效的办法。同样，下述情况也可能是一个有利条件，即大清邮政局是由非专业性人员管理的，而不是从国外引进现成的培训过的邮递人员。由于有竞争者，年轻的大清邮政局如一切商行一样，必须迎合它的主顾；因而民信局的一些办法在许多情况下被采用了。为此大清邮政局的大部分成就应归功于竞争者的存在”。(32)另一美籍税务司

33、杜德维更是一针见血，他在1877年提交的邮政备忘录中写道：“要建立一种适合华人的邮政业务，必须考虑此事(即包裹业务)，并于创办初期，制定包裹资例。欲使邮政大计得以成功，应尽可能将其建立在现行的土生土长的基础上。当地人对外人商号缺乏信任之心，而对民办局所的信任则是长期培养起来的，因此建立邮政体制，实多困难。民信局有着极其广泛的联系，对内地、边远地区信件寄送十分精通。投信亦最好最安全，妥善可靠。通过某种程度的收买手段，取得现有信局的襄助。初期，是否可以与历史悠久又有广泛联系的民间邮政商号实行联合，并先仿他们的办法，我们的邮资可否低于他们的邮资”。(33)在将洋关制度移植到常关管理领域时，赫德同样面

34、临着传统与现代的挑战，但凭借其制度移植方面的经验，尽可能留用了常关原套人马，对原有“工作手续和人事将不作任何不必要的变动”，(34)当时他一再提醒税务司：“应当优先录用旧人员，指导原则应当是留用而不是排斥原机关人员”。(35)在赫德的周密指导下，海关接管五十里内常关工作稳妥推进，留用旧人员，避免引起较大震动，逐渐注入改革精神，将薪水制代替外水制，革除原有的腐败根源。(36)经过税务司们的审慎从事，常关的接管改造工作最终取得了成功，这是新制海关对传统管理制度的胜出。(五)注重方式方法，稳妥推进，这是制度得以顺利推广实施的有效手段考虑到国门洞开后中国政府和官员的承受力，考虑到制度的适应性问题，赫德

35、在推行新制度时非常注意方法，采取缓和渐进改革方式，避免引起中国政府官员的反感，使新制度不断适应中国环境。在海关创办邮政过程中，赫德就很注意方法：“我完全相信我的计划是稳妥的，我的步骤不但是明智的，而且是唯一走得通的，为各方面的利益计，我们应该效法的是龟行，而不是兔走”。(37)当海关兼办邮政得到政府批准同意时，赫德感慨道：“三十年的旧话，二十年的经验，最后终于成功了！”(38)这也说明海关洋员嫁接的近代邮政制度是在试点的基础上经中国政府部门批准后推广的。海关办理邮政的成功是西式制度在中国立脚的又一成功“典范”，其遵循的是海关创制中常用的稳妥方法，即不断满足和适应中国方面的实际需要。正如马士所说

36、：“没有海关的帮助，邮政就不可能创办起来；没有这种帮助所形成的会是一个脱胎于西方习惯而不能满足中国需要的外国式的机构；有了这种帮助所长成的是一个按照中国需要而吸取西洋方法的服务机构”。(39)适应中国国情，满足中国本地的需要，从某种程度上也实践了洋务派主张的“中体西用”原则：“我们只能遵照我的方针，稳步前进这就是我所希望大家照办的，但各口岸人员自然可以便宜行事，这并不是说可以变更总的原则，而只是说使实践适合于口岸的要求，并依从当地的特点来规划当地的办法”。(40)在中国引进和嫁接西方新制度方面，赫德还注意针对不同环境，采取因地制宜的办法，在他看来：“西方办事的方法在中国并不时常合适或奏效，这是

37、不争的事实。在扬弃旧事物和引进新事物之际，应先仔细考察地方和人民的情况，同样的泥土不能栽种各样农作物，在一处可行或有益的事在他处就不一定也一样”。(41)历任海关总税务司大多能审时度势，根据自己任内的时势采取灵活应变措施。如在梅乐和(Maze，Sir Frederick William)时期，面对当时海关内外形势，适时进行了关制改革运动，逐步实行停招洋员、华洋员职权及待遇平等措施，并取得了一定成效。因此，国民政府财政部长宋子文认为海关组织极为健全，同意保留现行海关行政，海关的各项制度才得以稳固和维持下来。(六)采取亲善和本土化策略，是制度适应环境的重要表现，也是制度跨文化移植的立脚之本众所周知

38、，随着民族意识的高涨，帝国主义与中华民族的矛盾已经上升到主要矛盾，近代海关组织的国际性与西方列强在华取得的特权一样，容易招致中国民族主义者的反对。总税务司千方百计采取措施，讨好并“效忠”于中国政府，利用近代中国政府仅存的威望，为海关创制寻找可靠保护，而且在雇员本地化、管理本土化等方面有所动作。其目的是为了更好地维护海关现行制度，改善创制的软环境，这也是外籍税务司在中国推行新制度、成功扩张非海关业务的原因之一。赫德非常清楚这样做的理由：“我们做的是中国的工作，人家付钱让我们做的是中国的工作，如果我们要生存下去的话，如果让我们生存下去的话，我们必须遵从中国的方式和观点”。(42)赫德晚年面对中国民

39、族意识的高涨，清醒地告诫各关税务司：“嗣后如遇用人之际，再不可多用洋员，漫无限制。其洋员向来职掌，须陆续多派华员之通英文者充当。总期各关司稿、司册、司帐等项要公，多归华员经理”，并要求“务须认真执行，切勿观望”。(43)赫德当政期间多次重申：“总税务司署，乃系中国机关，总税务司系受中国政府之任命，办理海关事务。故总税务司在执行关政上，对于中国政府系协助之性质。自不应蔑视中国之主权，而谓政由我出”。(44)梅乐和总税务司也牢记在心：“时代变了，我们必须随之改变当然，外人控制关政或迟或早必将告终，民族主义的发展最终将把我们从这异常的地位上搬开。但是，如果具有某种坚定而灵活、忍耐与克制的明智政策，某

40、种能区分本质和非本质的灵活性和尊重中国人的感情的度量，再加上我们对于中国的有用之处。那末，这一切将毫无疑问地延长现在海关制度的生命”。(45)梅乐和正是根据当时面临的形势，进行了一场“海关改制”运动，从而度过了中国民族运动高涨给海关带来的“危险期”，海关外籍税务司制度及海关洋员创立的其它不少制度得以继续保存下来。梅总税务司在其施政方针中指出：要“绝对服从政府命令，使海关为纯粹中国机关，而无客卿专政之嫌；使华员地位提高，俾可担任重要职务，而无久假不归之意；且必须尽心服务，以期获得优美之成绩。”这样中国政府“自必益加信任，对于现行制度，必不愿轻易更张，自坏其财政上之万里长城，即另与海关有关系各方面

41、亦必表示深切之同情而予以相当之拥护”。(46)从赫德到梅乐和时期都遵循了这样的原则：坚决效忠于被国际社会承认的中国政府，保持海关的完整性，坚持中立路线，这些都是使海关各项制度免受频仍战乱影响的有效措施。但在列强瓜分中国、内忧外患不断的情况下，由于当时中国政府的政权不能自保，海关完整性受到威胁，总税务司也不得不自己出面与列强周旋，这时他们就不得不暂时放弃“效忠”原则，有时甚至不惜拿中国的主权作交易，以维护海关制度的完整。幸运的是这并没有引起当时中国政府的多大反感，后者照样给以海关洋员各种荣誉和勋章，对他们的服务表示信任和肯定。末任总税务司李度也坚持前任们确立的原则，他在离开中国大陆前往台湾前曾说

42、：“在海关历史上，曾多次经历过政局变动，海关始终以不参与政治活动，坚持为国家服务的原则立场，因而得以保持海关的完整性并延续至今”。(47)但遗憾的是，李度话音刚落，中国革命取得了胜利，他再也没有资格或机会来“效忠”中华人民共和国政府，失去生存基础的近代海关制度退出历史舞台已成必然，共和国海关面临一次重新创制的大好局面，这是一项由人民当家作主的伟大创新。(七)积极鼓励创新，营造制度创新的内部软环境，是海关创制的内在动力赫德曾经说：“我自从1861年到达北京以后，即曾向总理衙门力陈走向西方人所理解的进步一词的方向”。(48)观其言，察其行，赫德本人的示范作用是明显的，他本人还在改革海关业务制度和海

43、关以外的有关业务制度方面提出了不少建议。他鼓励下属创制，注意培养员司的主动创新精神，1869年他用“通令”形式表达了他的心情：“我一直不过是太急切于看到在各口岸里的那些首长们愿意而且能够有所创制，这不拘是在他们所辖海关内做些改进工作，或是在邻近区域内有所改良。必须牢记，总税务司公署不是一个政治性的机构：它的任务，毋宁说是工商业性质的；然而假使任何人能够由他自己做出任何事情来，不拘是推广商业利益的范围，或是创办工业，甚至是促成政治情况的改良，没有人比我将要更加迅速地予以承认，彻底地加以尊重，并且热烈地给以支持。我反对用威逼或试图威逼当地官员的手段来达到目的的任何创制”。(49)可见，赫德是十分希

44、望其下属在海关内外众多事务上都有所创新。为了营造制度创新的内部软环境，赫德试图建立一个“说中国话的海关”，他把汉语学习作为制度一直坚持下来，把是否通过中文考试作为洋员晋升的重要资格条件，他的后继者也是曹随萧规，把学习中文作为一门必修课。早在1864年的8号通令中赫德就提醒并鼓励其下属学习中文，并对学习中文的人给予一定的津贴补助，“中文的学习，无论如何，将使我们对于所效劳的那个政府和我们休戚与共的那些人民获得相当的认识，并且发生相当的兴趣”，在赫德看来，学习中文是任何受雇于当地政府的需要，是满足地方官员的需要，可以保证海关继续存在下去，并能博得中国官员们的称赞，是“为海关增添生存机会”。(50)

45、正因如此，到十九世纪八十年代，他把鼓励下属学习中文作为税务司的职责之一，要求“激发下属学习中文的兴趣，通过经常的考试保证坚持学习，不断为学员们提供建议，帮助他们抓紧时间并确定努力方向”，除熟练掌握口语外，中文作文应引起足够重视，他规定在海关工作三年和三年以上的外籍职员必须参加他们主管税务司组织的中文考试，这是一个“应长期执行的规定”。(51)其实，按照赫德的初衷，提倡中文学习是为了能让洋员更好地了解中国社会及其民族性，(52)在制度创新方面更具有针对性和可行性，以适应中国国情，因此汉语学习有益于洋员切合中国实际进行创制。除了汉语学习外，历届总税务司还注重选派人员前往西方国家考察关政(如花德森考

46、察英美的验估制度、和普考察各国海关的统计制度及统计机器使用情况等)，嘱托回国休假的洋员学习考察某些业务制度(如赫德派马士考察学习西方保税关栈制度、毕士璧学习美国灯塔技术和行政管理等)，有时还委托伦敦办事处收集西方国家有关管理规章制度(如金登干收集英国当时最新的财政制度，为确立七十年不变的海关记帐制度贡献不少)。这些都为制度创新提供了借鉴素材，为海关制度创新营造了良好内部氛围。效率是制度创新追求的目标，也是创制的内部软环境之一。赫德自己特别注重工作效率，对职员要求也是如此，在选人用人时他坚持的第一原则就是效率。(53)马士也认为：“赫德爵士和他所主持的机关，凭着办事效率和诚实可靠，从一个非常受猜

47、忌的地位中，博得了中外人士的信任”。(54)在赫德体制下，海关管理运作显现了高效的特征，与当时中国其他机关形成鲜明的对比。魏尔特在对海关经费作比较分析后指出：“我们完全可以公正地声称，海关的管理是经济的”。(55)赫德自1881年起没有巡视过各关，更没有召开过一次全国性的关务会议，而全国海关的执法却井然有序，(56)这主要得益于管理制度的健全和较好的管理环境。赫德早在1864年就指出：“人类的制度罕有完善的，但是我们的制度不受那种妨碍别的部门的行动的官僚习气所束缚；所以我们有责任，并且也应该乐于使我们的制度臻于完善”。(57)新制海关与同时代中国其它政府机构相比，有着较好的内部创新环境，没有传

48、统的官僚腐败习气作梗，因此完全有条件使海关创制更加完善。另外，海关人员的国际性在当时也是创新的有利条件，人员组成的多样性可赋予海关组织吸收更多的长处，发挥更大的创新优势。(八)利用公关手段，树立海关形象，为制度创新营造良好外部软环境在李泰国时期，由于其个人凶悍跋扈性格或跨文化生存方面的经验不足，使得新式海关制度在中国沿海立足之时遇到了较为恶劣的环境，外商和外国领事对“新关”创制是不欢迎的。即使在赫德登上总税务司宝座后，外界的压力和敌意仍然存在，这种敌意不仅来自外商和驻华领事，也来自中国地方官员，因为海关的创制难免触及地方集团的利益，正如赫德所说：“海关的外人总办制把很多额外收入和部分用人权从道

49、台监督的手上拿了过来，因此虽然深得上头器重，却不大受地方欢迎”。(58)如何最大程度地改善外部环境，成了海关制度建设成败的关键。在这方面赫德确实比其前任老道。在他的诸多公关手段中，最常见的有送书和礼物给中国高层官员。如对一些西学书籍，赫德嘱人翻译后用公费出版，并特意用黄绫装帧，送进紫禁城，供皇帝“御览”，或在朝廷王公大臣中广为散发，或送给光绪皇帝的师傅翁同龢，赫德还请李鸿章、曾纪泽等为西学丛书作序，这些手段不仅发挥了“启蒙”影响，而且改善了赫德与中国高层官员的关系，使他们对这位“熟于孟子，旁及墨子”的欧西人士敬佩不已。对于海关系统内的出版物(如华洋贸易总册等)，海关更是免费赠送给各省督抚、海关

50、监督及外国驻华使领馆。在京城，赫德还以自己的圆通处事方法，赢得了信任，被总理衙门大臣称为“咱们的赫德”，赫德创建的西洋乐队还参加慈禧太后的寿辰庆典和上层社交场合的迎来送往。在处理与海关外部的关系方面，赫德要求各地税务司牢记：“税务司公署是一个中国的而不是外国的服务机关，既然如此，它的每一个职员的本分就是要在避免引起冒犯和恶感的条件下去对待中国的官民”，“海关里的外国职员在应付本地官员以及和本地人民交往方面最好应该记住他们是那些官员的兄弟辈，而且在相当范围内由于他们已经在某种意义下变成了那些人的同国人，他们已经承受了某些义务和责任：抱有这种观念的人将要趋向于以礼貌对待那些官员，而以友谊对待那些人

51、民；礼貌将使公务处理得顺利，从一种正直的友情出发的行为将逐渐摈除一般地在许多地方对着外国人表示的不少憎恨”。(59)赫德不时提醒下属“应该同他的同僚，中国(海)关监督，以及领事们，同中国和外国公众培养友好关系”，要求他们“在对付公众时表现得宽大，对付一切遭遇到困难的人们时表现得审情度势；并且正因为总税务司的目的是要使海关的服务效率良好，所以盼望海关的每一位成员努力使海关受人尊敬”。(60)在处理与领事的关系方面，要求“为了事务的处理，同他们(尤其是同不经营商业的那些领事)的友谊应该带有亲密的性质，并且始终要保持友好关系”。(61)在处理与当地海关监督关系时，“必不可忘记的是，在采取行动以前，提

52、供的意见必须由当地海关的负责首领关监督加以接受，根据这样的意见而达成的决定，就职权来说，就是关监督的决定了；所以应当留心，要戒免以任何方式抵触到关监督在保持他自己的地位尊严方面所抱有的成见。”在处理与商人的关系上，“和商人们对抗不是一位税务司或他的办事人员在办理海关事务中应当奉行的原则”。(62)各关税务司能将赫德的教诲贯穿于实践中，在日常事务处理中与地方官员保持密切联系，定期进行礼节性拜访与沟通，形成了较融洽关系，如在与海关监督的相处方面，税务司似乎在权力上有架空监督之嫌，但他们之间的私人关系直到民国时期监督制度取消为止，一直保持着友好和默契配合关系，海关监督在工作上对税务司形成了较强的依赖

53、关系，两者关系很少出现冲突现象，这在各关税务司移交备忘录中都有相关记载。所以海关的新举措在全国通商口岸推广时，除极个别地方外，都能得到大多数中国官员的理解和支持。三、结论中国近代海关及其众多创制对中国近代社会所起的作用是一把“双刃剑”。除了学界已经关注到其对中国政治经济等方面的破坏性之外，不应忽视其建设性一面，即对当时中国其它政府机构和中国近代化起到了示范引领作用。当然，任何制度的创新和有效运作，必须考虑到制度环境问题，唯其如此才能降低创新成本，提高运行效果，新制度才会显示其生命力。透过中国近代海关制度创新的环境分析，可以看到：1.中国近代海关制度之所以能在中国落地生根，不仅由于制度本身的科学

54、性合理性，而且有赖于非制度因素的综合作用。其中既有内部原因也有外部原因，既有海关洋员个人的因素，也有来自中国政府及官员的支持认可，但绝不能简单地认为只是凭借西方列强的强制和庇护，不能片面地认为中国海关制度完全是西方列强侵略或一味强加于中国的产物。2.近代中国政府在海关制度创新方面是予以支持的，并自觉(有时是出于被迫无奈)或不自觉(有时甚至是名义上)履行了其政府管理职能，即便是腐败无能行将倾覆的晚清政府，对海关的创制也有吐故纳新的包容现象。中国近代各届政府也往往乐于利用海关制度运行带来的成效来维护自身统治，并受此利益驱动，很难对外籍税务司掌控下的中国海关作根本性改革，最终都无法彻底收回海关行政管

55、理权。3.从文化传播学角度分析，制度传播是文化传播的重要内容之一。从十九世纪中叶创立外籍税务司制度开始，海关洋员进行了一系列制度创新，这些制度创新大多源于西方管理制度、基于中国本土实践，其作用和意义并非限于海关系统，且往往成为洋务运动、维新变法等近代社会改革事件的重要内容之一。可见，西方文化在华传播并非一定要遵循以往学界所说的“先器物后制度再到思想心理层面”(63)这一先后顺序传播，三者完全可以同时交叉进行。4.中国近代海关的创制启示我们：现代性与传统性有时可以并存，现代化可以在吸收传统社会合理成分的基础上发展，西方与非西方文化也并非只有冲突，也可以融合互补，本土的传统因素并不一定是现代化的障

56、碍，全盘西化并非十九世纪中叶至二十世纪初中国现代化的唯一选择；在当今全球化形势下跨文化的制度移植，若要取得成效，同样需要妥善处理好全球化与本土化的关系，这是中国近代海关制度创新历史的可鉴之处。但由于当时中国处于被动挨打局面，近代海关的众多创制也给我们留下深刻教训，那就是：创新是一个民族发展的灵魂，但国家主权和民族独立是一切创新的前提，否则就会在社会政治经济外交等方面付出沉重代价。注释：中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局：马克思恩格斯选集(第1卷)，人民出版社1972年版，第255页。中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局：马克思恩格斯选集(第2卷)，人民出版社1972年版，第3页。詹庆

57、华：中国近代海关总税务司募用洋员特权问题新论，近代史研究1995年第1期。戴一峰：近代中国海关与中国财政，厦门大学出版社1993年版，第21页。彭雨新：清代关税制度，湖北人民出版社1956年版，第12-14页。中国近代海关财会制度是由税务司修订完善的。参见中国第二历史档案馆等编：中国海关密档：赫德、金登干函电汇编(第8卷)，中华书局1995年版，第166页。英魏尔特著：赫德与中国海关(上册)，陆琢成等译，厦门大学出版社1993年版，第354页。英罗素著：中国问题，秦悦译，学林出版社1996年版，第43-44页。J. K. Fairbank, et al. The I. G. in Peking

58、, Cambridge, 1975, pp. -XV.唐德刚：晚清七十年，岳麓书社1999年版，第178-179页。(11)赵淑敏：中国海关史，(台北)中央文物供应社1988年版，第18页。(12)蒋梦麟：西潮新潮，岳麓书社2000年版，第167页。(13)蒋梦麟：西潮新潮，岳麓书社2000年版，第168页。(14)陈诗启：中国近代海关史(晚清部分)，人民出版社1992年版，第190-191页。(15)关于外籍税务监督制度，有人说“它的力量、威信和作用，完全是由于外国政府所给的方便、协助和鼓励的结果，这乃是对于一个健全政府的一项重要权能的篡夺”；马士也认为“这种新的征收机关，主要是由于外国使节

59、给予支持，才巩固了它的基础”。参见美马士著：中华帝国对外关系史(第2卷)，张汇文等译，上海书店出版社2000年版，第28、151页。(16)詹庆华：中国近代海关总税务司募用洋员特权问题新论，近代史研究1995年第1期。(17)针对三人税务监督委员会时期外国领事参与中国海关管理的现象，英国外交大臣指示其驻华公使：“我都不能过于要求阁下在这项任务中承担保护中国税收的责任。更好地照看中国税收是中国政府本身应该承担的责任，而不是女王陛下的领事机构应该承担的责任。”(1857年4月20日克拉勒德恩致额尔金函)而且英法美三国代表都表示将委员会模式推广到其他口岸是不方便的，会有不必要的费用，因此应该留待“中

60、国政府任命监督外贸事务的高级官员”(也即当时的通商大臣)去处理海关管理方面的事务。参见魏尔特著：赫德与中国海关(上册)，第200、173页。(18)班恩德：最近百年来中国对外贸易史，载总税务司署统计科译印：最近十年各埠海关报告(1922-1931)(上卷)，1934年版，第136页。(19)由于海关税款抵押对外债赔，在中国社会出现动荡时，虽然易招致外国列强干涉，而且在租界地、沦陷区海关列强企图多安插一些外国籍雇员、执行该国政策以维护其在华利益，因为那已是中国政府无力管辖的殖民地性质的海关，列强对其干涉较为明显。另外，赫德等人出于海关生存与扩张权力考虑，利用参与条约谈判及中国举借外债的机会，将总