PPP模式热点问题直击

1、 天津理工大学管理学院院长、教授、博导，国家级教学名师，中国建设工程造价管理协会副理事长，教育部高等学校管理科学与工程教学指导委员会委员、住建部高等学校工程管理专业教学指导委员会委员，享受国务院特殊津贴、二级教授，英国皇家测量师学会资深会员、亚太区工料测量师学会教育组理事。尹贻林教授二十余年致力于工程造价专业学科建设，是工程造价本科专业创始人，主持工程计价学国家级精品课，主持工程造价专业国家级教学团队，以主持人身份三次获国家级优秀教学成果二等奖；尹贻林教授主持在研或完成二项国家自然科学基金项目、主持完成二项国家软科学研究计划项目、主持完成其他省部级项目七项；尹贻林教授出版工程造价及公共项目管理

2、类专著六部、发表论文三十余篇，获省部级科技进步二等奖一项、三等奖七项。尹贻林教授是我国工程管理的知名学者，是中国工程造价学科的学术带头人。主讲人简介INTRODUCTION尹贻林 教授讲座题目：PPP模式热点问题直击PPP模式热点问题直击尹贻林 教授天津理工大学管理学院：院长 教授 博士生导师国家级教学名师2015年1月天津理工大学 公共项目与工程造价研究所Tianjin University of Technology Institute of Public Project & Cost Engineering 目 录CONTENTS一、PPP模式三大基础问题解析问题1：为何PPP模式得到各

3、国钟爱？问题2：BT模式能否生存？问题3：PPP模式下的项目合同为何更加复杂？二、PPP项目六大核心问题释疑问题4：“新常态”下为何大力推行PPP模式？问题5：PPP项目是否必须要有稳定的收益现金流？问题6：PPP项目成功的前期保障何在？问题7：如何预测PPP项目的项目收益？问题8：如何确定PPP项目投资回报模式及定价？问题9：如何定位城投公司的角色？ 天津理工大学 公共项目与工程造价研究所Tianjin University of Technology Institute of Public Project & Cost Engineering 一、PPP模式三大基础问题解析问题1：为何PP

4、P模式得到各国钟爱？问题2：BT模式能否生存？问题3：PPP模式下的项目合同为何更加复杂？问题1：为何PPP模式得到各国钟爱？PPP项目已成为各国市场经济发展的代言人问题1：为何PPP模式得到各国钟爱？ 国家经济发展的挑战英国美国中国老牌资本主义国家，国有企业比例过大，市场竞争乏力经济发展出现天花板效应，滞涨明显体制僵化，经济发展完全由计划指导，完全没有市场20世纪70-80年代，英、美、中三国皆遭遇经济发展瓶颈，且核心问题各异。在此经济发展环境下，推动市场改革成为解决问题的杀手锏。其中，PPP项目的引入正顺应了市场化的需要。1979年“不满之冬”罢工美国的经济危机“里根主义经济学”：压缩联邦

5、开支，大幅度降低个人和企业的税率，减少政府对企业经营所设置的各种规章条例，制订稳定货币的政策。撒切尔的经济学观点：自由市场经济是一个巨大的、灵敏的神经系统。这一系统能自我调节，不需要政府干预。国家应该尽量为企业提供自由，让企业自己找到出路。1980年，撤切尔政府对私人部门进行了一次结构调整，私人部门被视为国家发展的重要积极因素， 私有化政策正式确立。1992年，保守党经过认真评估，正式推行PFI计划。1997年，工党对PFI进行了重新评估，并再次加以肯定，并正式提出了PPP概念。2011年，财政部设立基础设施局全面负责PPP工作。20世纪70年代停滞性通货膨胀所带来的经济萧条，使得政府税收逐渐

6、减少。在面临财政严重短缺的情况下，政府无力应付所有的公共问题。为此，公共部门通过与私人部门合作，提高政府施政的质与量，减轻政府的负担，增进社会整体福利。80年代，以市政府服务外包为主要形式的PPP项目在美国大量实施，随后经历了飞速发展时期。90年代中期，州和地方服务采用PPP方式在美国十分普遍。邓小平的经济学观点：社会主义也可以搞市场经济。计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。在亚洲国家中，中国是较早尝试利用社会资本建设公共基础设施的国家。利用PPP方式中的BOT模

7、式吸收社会资本的第一个例子当属深圳沙角B电厂。 1995年5月，国家计委选择了广西来宾B电厂作为BOT试点项目，这是我国第一个经国家计委批准的BOT试点项目。2001年12月，国家计委关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知鼓励社会投资参与经营性基础设施和公益事业项目建设。 2005年北京地铁4号线在国内首次明确采用PPP融资模式。此外，北京奥运主场馆“鸟巢”等项目也进行了PPP模式的尝试。自此，我国政府全面打开鼓励社会资本进入公共服务领域的大门。人类有幸遇到三位铁腕改革人物：共同的经验：1.市场经济的发展需要PPP模式的鼎力相助 经济发展的主导需从集权的计划经济体系向自由化的市场经济转化。

8、社会资本的介入为70年代后各国的经济发展注入了一剂强心针。PPP模式也随着社会资本参与至公共项目建设中逐渐被各国接受。其中，上世纪70年代土耳其首次引进BOT模式建设阿科伊核电厂开启了PPP模式的肇端。随后，美国、英国纷纷引进PPP模式和PFI模式用以解决政府债务问题，同时提高了项目的建设运营水平。PPP项目逐步覆盖道路、法院、社会住房、医院及学校等方方面面。2.PPP模式是政府部门低债务、促增长的独门利器 PPP模式之所以获得各国的青睐，是因为它能够通过调动私人部门积极性，利用私人部门的高效率优势，结合私人资金运作效率和私人部门运营效率，实现提高公共项目效益的目的。PPP项目已形成宏观层面的

9、国际化统一体系问题1：为何PPP模式得到各国钟爱？PPP统一体系典型结构问题1：为何PPP模式得到各国钟爱？PPP模式的典型结构： 政府部门通过政府采购的形式与中标单位组建的特殊目的公司（Special Pur-pose Company-SPC）签定特许合同，由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。 政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。PPP统一体系典型结构国家体育场项目合同结构问题1：为何PPP模式得到各国钟爱？特许经营公司（SPC）

10、切断SPC与社会投资者企业间的债务债权关系，避免因为项目失败导致社会投资者企业本体的生存困境中信集团北京城建美国金州国家体育场有限责任公司阶段1:需求分析和方案评估需求、经济和财务可行性分析可能实施方案选择PPP适用性分析阶段2:准备和概念化PPP采购方案制定效率比较（物有所值检验）阶段3:招投标过程和合同授予准备和资格预审谈判过程效率比较合同授予和完成交易阶段4:实施和合同管理建设和运营政府监控项目表现绩效阶段5:合同终结移交设施继续使用或拆除阶段1:需求分析和方案评估阶段2:准备和概念化阶段4:实施和合同管理问题1：为何PPP模式得到各国钟爱？PPP模式关键控制环节PPP统一体系承发包过程

11、2009年8月，北京市人民政府与中信联合体在北京饭店签署关于进一步加强国家体育场运营维护管理协议，运营一年，提前回购。类 型基 本 含 义TOTBOT/BOOTROTBOOBTO政府部门将拥有的设施的移交给民营机构运营，通常民营机构需要支付一笔转让款，期满后再将设施无偿移交给政府方。民营机构为设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权移交给政府方；随后政府方再授予其经营该设施的长期合同。民营机构为设施项目进行融资并负责建设、拥有和经营这些设施，待期限届满，民营机构将该设施及其所有权移交给政府方。民营机构负责既有设施的运营管理以及扩建/改建项目的资金筹措、建设及其运营管理，期满将全部设施无偿移交

12、给政府部门。民营机构在政府授予的特许权下投资建设设施，拥有该设施的所有权并负责其经营，并将一直拥有并经营该设施。BOT是我国目前主要应用的PPP模式问题1：为何PPP模式得到各国钟爱？注： BOOT比BOT项目多一个“拥有”的环节，即是指项目公司不仅拥有项目的经营权还拥有项目的所有权。所有权使得公司可以将该资产抵押给银行，以取得进一步融资，这可以减轻公司的资金压力。 PPP统一体系多衍生模式（1）双赢 在PPP的投融资方式下，公共部门和民营企业共同参与项目建设和运营，可以发挥各自优势，充分利用有限资源，并通过建立长期互利的合作目标来实现共赢。 （2）弥补公共部门资金不足 PPP项目基本上都是建

13、设周期长，耗资巨大的工程，单靠公共部门的力量很难在短期内募集到足够的建设和运营资金，但PPP模式恰恰弥补了这一缺陷。（3）节约了管理成本和资金成本 民营企业由于利益驱动会更加积极地参与到基础设施建设中来，这样既降低了公共部门的管理成本和压力，也减少了公共部门的资金成本。（4）提高工作效率 由于其机制创新、管理灵活、责权利明确，比传统的由政府单独建设、运营的模式更为高效，反而使政府部门的工作克服了诸如效率低下等方面的弊病。（5）节约了时间 公私联营缩短了建设期，加快了为公众服务的速度，并节省了时间，使得公众能更加快捷和便利的享受公共设施所提供的服务。（6）有助于提升基础设施建设和服务水平 由于政

14、府在公共基础设施建设中的角色得到了转换，在项目运作过程中政府有了新的合作伙伴，这样也使得政府部门工作得到了更多的监督和约束，民营企业基于利益驱动和回收成本的需要，也会更加努力地提高基础设施的建设和服务水平，从而获得更多的投资回报。PPP模式的统一认知：优点问题1：为何PPP模式得到各国钟爱？（1）风险识别难 风险的识别需要大量的数据和资料，并对大量的信息资料进行系统的分析和研究；而收集的资料是有限的。此外，如果一个PPP项目面临的风险不能事先识别出来的话，那么某些风险就可能在日后对项目的运作产生实质性的影响，甚至可能会影响到项目目标的最终达成。（2）风险分担机制要求高 如果没有一个好的、平衡的

15、风险分担机制，那么日后会导致项目成本的提高，并且会使合作的一方或各方都难以继续并发挥他们各自的潜力。（3）由于PPP模式的组织形式非常复杂 合作各方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任上的分歧，如果这些分歧得不到有效化解，那么导致一些合作项目的夭折与失败将在所难免。（4）PPP没有一个标准的应用程序参照 由于目前PPP还没有形成一种固定的模式，使得新上马的PPP项目在实践操作过程中难免会走一些弯路，并且从已运行项目来看，有些操作程序较乱，操作不规范的情况也屡有发生。（5）易产生纠纷问题 尤其目前在我国，PPP模式还没有完整的法律配套体系，还缺乏足够的法律、法规支持，使得运作中许多依据

16、无章可循；然而，PPP在利益分配、风险承担方面也容易产生很多纠纷问题。（6）投资人选择难度大 投资人的选择本身就是一件复杂、充满很大不确定性的工作，由于政府对投资人招商不熟悉，缺乏有效的投资人选择机制和经验，再加上政府普遍缺乏聘请顾问的意识，在引进投资人的过程中，往往对投资人的诚信、实力、资质、经验等方面考察不充分。PPP模式的统一认知：缺点问题1：为何PPP模式得到各国钟爱？失败案例现金流低于预期杭州湾跨海大桥杭州湾跨海大桥开工未满两年,相隔仅仅50公里左右的绍兴杭州湾大桥已经开始项目准备。而绍兴杭州湾大桥显然对杭州湾跨海大桥有竞争作用,危害到了其项目唯一性,使得该项目承担了项目唯一性风险。

17、而杭州湾跨海大桥随着项目唯一性风险而来的便是市场收益不足的风险,因为垄断经营被打破,杭州湾跨海大桥的客流量显然要低于预期,这就导致了其市场收益不足的结果。杭州湾绍兴大桥，又称嘉绍跨江大桥、杭州湾绍兴通道，南起上虞沽渚，跨过杭州湾，穿过嘉兴秀洲区，与乍嘉苏高速公路相连接，可直达长三角中心城市上海，到时绍兴、上虞到上海的乘车距离将缩短为90分钟。杭州湾跨海大桥是一座横跨中国杭州湾海域的跨海大桥，北起浙江嘉兴海盐郑家埭，南至宁波慈溪水路湾，全长36公里。失败案例现金流高于预期梧桐山隧道BOT项目1997年1月起，李嘉诚和黄集团旗下香港达佳集团注资梧桐山隧道公司，盐田港集团和香港达佳集团合资经营，双方

18、各占50%股权。隧道公司享有梧桐山隧道30年的收费权，终止日期是2027年。仅2000年，梧桐山隧道达到12004万元，投资回报远超正常资金运作回报率，且“逢假必堵”，公共服务供给效率低下。梧桐山公路隧道位于深圳市沙头角镇，毗邻香港，全长2317.3米。为双车道一级公路隧道，设计车速60km/h。1985年10月梧桐山隧道一期工程开工，投资1.1亿元，1987年9月底建成通车；1994年7月盐田港集团全资收购，并投资1.8亿元建设二期工程；1997年1月香港达佳集团注资收购隧道公司的股份，公司经评估作价5.1亿元，合资双方各占50%股权；2000年隧道营业收入达1.2亿元；2001年深圳市召开

19、“隧道通行费的价格听证会”，欲引入消费者干预调价，但最终失败；2002年政府投资1.18亿元重新开通梧桐山盘山公路，希望通过引入新的竞争者打破垄断，收效甚微；2005年深圳市政府宣布开工建设梧桐山新隧道，且该隧道将实行全线免费通车；2008年概算总投资27.64亿的深盐二通道，免费开通，梧桐山隧道车流量减少70%；2011年 3月 盐田港集团以人民币5.5亿元收购隧道公司全部股权, 同时，深圳市政府出资2.5亿元，从盐田港集团手中收购梧桐山隧道，从此，梧桐山隧道开始免费。PPP模式相关政策条文详解BT项目处于PPP模式的灰色地带问题2：BT模式能否生存？1.BT项目让政府又爱又恨：中央恨，地方

20、爱（1）中央恨：BT项目会增加政府的隐性债务。由于BT项目不存在经营部分，在项目建成后政府仍需支付社会资本相关的建设成本。（2）地方爱：相比包含运营阶段的PPP项目而言，地方政府无需刻意思考项目属性与收益现金流的匹配设计。同时，BT项目可以满足及时获取资金的需求，解决政府的政绩问题。问题2：BT模式能否生存？2.政府文件并未明令禁止BT项目（1）国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见与关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知中列举的PPP项目普遍运作方式包含运营（operation）阶段，但二者均未明确否定BT这一模式。（2）关于制止地方政府违法违规融资行为的通知虽然不

21、鼓励BT模式的采用，但确需BT模式采购的项目在合理确定项目计划、偿债能力、建设规模和资金偿还计划后，仍可采用。 因此，BT项目处于PPP模式的灰色地带，将BT模式有效嵌入至PPP项目中是中国特色PPP项目发展的可行之路。问题2：BT模式能否生存？问题2：BT模式能否生存？严介和介绍自己BT生涯开端时曾提到：“1997年，我们开始尝试着做带资建设。那时候哪知道这种模式叫BT(即城市基建项目，BT是Build-Transfer的缩写，意为“建设-移交”)啊，自己就尝试着干了。等到了2003年，才知道原来这种做法还有个名字，叫BT。”严介和认为，BT模式是地方债务的解药。国企与政府近水楼台，容易滋生

22、腐败。基建领域当然应该放开市场竞争，政府公开招标。“民营企业关注工程质量、控制成本效益，减少腐败、减少内耗，这也是国际上普遍的做法。”“BT最阳光，成本低效益好。”严介和介绍BT模式的优越性时说，目前国家规定的项目质量保证期是一年，而BT模式承接的项目保证期是5年。从BT基建到BT造城：江苏太平洋集团 严介和政府和社会资本合作项目通用合同指南条文解读管理战线拉长导致PPP项目合同复杂性全面升级问题4：PPP模式下的项目合同为何更加复杂？问题3：PPP模式下的项目合同为何更加复杂？一、PPP项目特性导致PPP项目合同复杂化（1）PPP项目收益无法精准预测（2）PPP项目涵盖内容更为丰富（3）PP

23、P项目盈利模式多样化显著问题4：PPP模式下的项目合同为何更加复杂？政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）（发改投资20142724号附件2）（以后简称合同指南）2014年12月2日颁布。合同指南的编制原则包括：（1）强调合同各方的平等主体地位合同各方均是平等主体，以市场机制为基础建立互惠合作关系，通过合同条款约定并保障权利义务。 （2）强调提高公共服务质量和效率政府通过引入社会资本和市场机制，促进重点领域建设，增加公共产品有效供给，提高公共资源配置效率。（3）强调社会资本获得合理回报鼓励社会资本在确保公共利益的前提下，降低项目运作成本、提高资源配置效率、获取合理投资回报。（4）强

24、调公开透明和阳光运行针对项目建设和运营的关键环节，明确政府监管职责，发挥专业机构作用，提高信息公开程度，确保项目阳光运行。（5）强调合法合规及有效执行项目合同要与相关法律法规和技术规范做好衔接，确保内容全面、结构合理、具有可操作性。二、PPP项目合同概述三、合同主体对比合同指南13版合同范本 政府主体 ：签订项目合同的政府主体，应是具有相应行政权力的政府，或其授权的实施机构。发包人社会资本主体：签订项目合同的社会资本主体，应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体。承包人项目公司：（1）如以设立项目公司的方式实施合作项目，应根据项目实际情况，明确项目公

25、司的设立及其存续期间法人治理结构及经营管理机制等事项；（2）如政府参股项目公司的，应明确政府出资人代表、投资金额、股权比例、出资方式等；政府股份享有的分配权益，如是否享有与其他股东同等的权益，在利润分配顺序上是否予以优先安排等；政府股东代表在项目公司法人治理结构中的特殊安排，如在特定事项上是否拥有否决权等。监理人设计人分包人合同指南中对主体的约定具有很强的针对性，合同主体只涉及政府主体、社会资本主体以及双方成立的项目公司。合同指南与建设工程施工合同（示范文本）（GF20130201）（以后简称“13版合同范本”）关于合同主体的对比如下表所示：问题4：PPP模式下的项目合同为何更加复杂？杭州湾大

26、桥合同主体政府主体：宁波市政府与嘉兴市政府社会资本主体：中国中钢集团/宁波交通投资控股有限公司/雅戈尔集团股份有限公司/慈溪剑桥投资有限公司项目公司：宁波市杭州湾大桥发展有限公司国家体育场合同主体政府主体：北京市政府社会资本主体：中信联合体：(中信集团、北京城建集团、美国金州控股集团)项目公司：国家体育场有限责任公司四、合同范围对比合同指南13版合同范本投资计划及融资阶段项目前期工作阶段工程建设阶段工程项目开工工程项目建设工程项目竣工及验收政府资产移交阶段运营和服务阶段缺陷责任期及保修社会资本主体项目移交阶段合同指南与13版合同范本关于合同涉及项目建设运营的周期范围的对比如下表所示13版合同范

27、本只关注于工程项目建设阶段，只有缺陷责任期及保修涉及到项目建成后的运营阶段。相比之间合同指南中涉及到的范围要广泛的多，基本包含了项目建设的全过程。问题3：PPP模式下的项目合同为何更加复杂？ 天津理工大学 公共项目与工程造价研究所Tianjin University of Technology Institute of Public Project & Cost Engineering 二、PPP项目六大核心问题释疑问题4：“新常态”下为何大力推行PPP模式？问题5：PPP项目是否必须要有稳定的收益现金流？问题6：PPP项目成功的前期保障何在？问题7：如何预测PPP项目的项目收益？问题8：如何

28、确定PPP项目投资回报模式及定价？问题9：如何定位城投公司的角色？新常态（new normal）就是不同以往的、相对稳定的状态。这是一种趋势性、不可逆的发展状态，意味着中国经济已进入一个与过去30多年高速增长期不同的新阶段。1.速度、结构和动力：告别“旧常态” （1）速度“从高速增长转为中高速增长”；（2）结构“经济结构不断优化升级”；（3）动力“从要素驱动、投资驱动转向创新驱动”。2.主动调适应对“新平庸” （new mediocre） 按照国际货币基金组织的说法，世界迎来新平庸。美国进入了复苏期，中国进入了新常态。尤其中国，中央经济工作会议给来年中国经济走向定了调，也让世界安了心虽然这个全

29、球经济引擎对世界经济的拉动力不如以往，但新常态从定性到定量，也使中国结构调整的引擎动力从过度嘶吼转化为输出更为中性平稳的态势，具有“新韧性”。新常态（new normal）问题4：“新常态”下为何大力推行PPP模式？（1）信贷狂欢，国家资本难以为继据审计署统计，截至2013年6月，中国地方政府负有偿还和担保责任的债务是17.9万亿元。诸多省市依靠“借新还旧”偿债。2014年、2015年，地方政府迎来债务偿还高峰，偿债压力持续增加。随着地方政府债务压力不断上涨，地方政府主导经济发展已经有些力不从心。作为财政部力推的政府与社会资本为提供公共产品或服务建立全程合作关系的模式，PPP被视为化解地方债务

30、风险、为新一轮城镇化筹资的重要手段。（2）资本扩张，公私共舞提高效率PPP模式强调市场机制的作用，强调政府与社会资本各尽所能，强调社会资本的深度参与，符合现代财政制度优化资源配置、促进社会公平的要求。一方面，PPP模式下社会资本的引进可以使得政府摆脱债务困境，解套长期投入于基础设施建设的国有资金，加快国有资金的先进周转速度，增强资金使用效率；另一方面，PPP模式下以国有资金带动私人资本融资，可最大化国有资金的杠杆效应，撬动强大的社会资本，减少政府压力，将国有资金用到最为迫切发展民生项目领域。（3）简政放权，市场说话做到实处十八届三中全会作出的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定中指出“使

31、市场在资源配置中起决定性作用”，让市场资源与地方政府投融资平台合作指明方向，公私合营建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务。合理定位地方政府投融资平台职能及投融资领域并限制平台的资产负债率。规范地方政府平台的投融资行为，要合理定位。明确地方政府投融资平台的投融资领域，凡是民营企业能做的事情，尽量让民营企业做。只有民营企业做不了、做不好的事情才应该由地方政府投融资平台来做。问题4：“新常态”下为何大力推行PPP模式？1.需求动因 我国广义PPP模式最早可追溯到1980年代，项目主要是由BOT的形式出现，其发展在1997年亚洲金融危机后进入低谷。但直到近几年其应用范围才越来越广。PP

32、P在中国突然崛起既存在需求动因，又具备发展基础。2.发展基础（1）中国反腐正从治标走向治本美国在19世纪70年代曾大规模推行PPP，但由于腐败问题滋生，导致PPP发展进程中断。2014年6月30日，中共中央政治局审议通过了党的纪律检查体制改革实施方案。实施方案作为反腐工作总纲领，为新一轮纪检体制改革奠定了基础，是反腐制度化迈出的重要一步。中国共产党第十八届三中全会确定的“建设法治中国”，进一步巩固了中国法律的约束力与执行力。中国政治制度与法律法规的完善，为PPP项目的推行铺平了道路，确保PPP项目在中国顺利开展。（2）有效市场理论为指导的经济发展政策中国共产党第十八届人民代表大会选举新一届领导

33、集体的经济发展理念已摆脱凯恩斯主义的指导思想，转向以有效市场理论为指导。十八届三中全会公报指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用。其中，李克强经济学”也强调不出台刺激措施。上述中央举措皆为PPP项目的推进，私人资本进入国家基础上述建设提供了经济体制支持，为当代中国PPP发展的培养了土壤。问题4：“新常态”下为何大力推行PPP模式？ 三、PPP项目核心问题问题5： PPP项目是否必须要有稳定的收益现金流？天津理工大学 公共项目与工程造价研究所Tianjin University of Technology In

34、stitute of Public Project & Cost Engineering 现阶段采用PPP模式开发的公用基础设施皆具有不同程度的可经营性问题5：PPP项目是否必须要有稳定的收益现金流？序号项目类型项目举例可经营性程度1供水制水厂、自来水供水管网强2供气燃气站、市政燃气管网强3供热热电厂、热力管网强4公路交通收费公路、桥梁、隧道强5污水、垃圾处理污水处理厂及配套管网、垃圾焚烧厂、垃圾填埋场弱6园林绿化公园、苗圃、大型绿地、绿化带弱序号项目名称省份类型行业领域1新能源汽车公共充电设施网络项目天津新建新能源汽车2张家口市桥西区集中供热项目河北存量供暖3石家庄正定新区综合管廊项目存量地

35、下综合管廊4抚顺市三宝屯污水处理厂项目辽宁存量污水处理5吉林市第六供水厂建设工程（一期）吉林存量供水6国电吉林热电厂热源改造工程存量供暖7嘉定南翔污水处理厂一期工程上海新建污水处理8昆山市现代有轨电车项目江苏新建轨道交通9徐州市骆马湖水源地及原水管线项目存量供水10南京市城东污水处理厂和仙林污水处理厂项目存量污水处理11宿迁生态化工科技产业园污水处理项目存量污水处理12如皋市城市污水处理一、二期提标改造和三期扩建工程存量污水处理13南京市垃圾处理设施项目存量垃圾处理14徐州市城市轨道交通1号线一期工程项目存量轨道交通15苏州市轨道交通1号线工程项目存量轨道交通16 如东县中医院整体迁建项目存量

36、医疗17杭州市地铁5号线一期工程、6号线一期工程项目浙江存量轨道交通18杭州海宁城市轻轨工程项目存量轨道交通19池州市污水处理及市政排水设施购买服务安徽新建污水处理20马鞍山市东部污水处理厂存量污水处理21安庆市城市污水处理项目存量污水处理22合肥市轨道交通2号线存量轨道交通23东山海岛县引水工程（第二水源）福建存量供水24九江市柘林湖湖泊生态环境保护项目江西新建环境综合治理25胶州湾海底隧道一期项目青岛存量交通26青岛体育中心项目存量体育27湘潭经济技术开发区污水处理一期工程湖南新建污水处理28重庆市轨道交通三号线（含一期工程、二期工程、南延伸段工程）重庆存量轨道交通29南明河水环境综合整治

37、二期项目贵州新建环境综合治理30渭南市主城区城市集中供热项目陕西新建供暖政府和社会资本合作示范30个项目名单2014年财政部推广的30个示范项目，均符合可经营性的特征，有稳定的收益现金流，视为各地区开展此类项目的范例问题5：PPP项目是否必须要有稳定的收益现金流？一、条文解读序号条文名称发布时间条文出台的针对性条文相关内容1国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知（国发201019号）2010年6月10日有效防范财政金融风险，加强对地方政府融资平台公司管理，保持经济持续健康发展和社会稳定鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。2财政部关于

38、推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476号）2014年9月23日为贯彻落实 “允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神，拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，尽快形成有利于促进政府和社会资本合作模式发展的制度体系适宜采用政府和社会资本合作模式的项目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。3关于印发地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法的通知（财预2014351号）2014年10月23日为进一步加强地方政府性债务管理, 做好地方

39、政府存量债务纳入预算管理相关工作第五条地方各级政府要结合清理甄别工作，认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）模式的项目，要大力推广PPP模式，达到既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的。4关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113号）2014年11月29日为保证政府和社会资本合作项目实施质量，规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程第六条 投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府

40、和社会资本合作模式。1.从条文出台的针对性分析，融资平台管理与债务管理的相关规定强调社会资本须获得投资后的合理收益。这一规定用以约束融资平台的后续融资范围及避免现有政府债务或融资平台债务向社会资本的不合理转移。2.从条文出台的时间顺序分析，随着政府部分对PPP项目属性认知的深入，对于PPP项目须有稳定现金流的规定在逐步放宽约束，经历了以下历程：对社会资本回报规定的核心词从“有一定收益“转变为”优先有稳定现金流的项目”再到“获取合理回报”到最后对社会资本回报不做任何规定。值得注意的是， 2014年10月23日关于印发地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法的通知（财预2014351号）与2014

41、年9月23日财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476号）相比，恰好删除了“优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。”的规定。问题5：PPP项目是否必须要有稳定的收益现金流？1.稳定的收益现金流已不是PPP项目选择的关键决策点从上述条文规定内容的发展历程可以看出，PPP项目是否有稳定现金流已不再是确定PPP项目是否可行的重要衡量标准。纯公共性项目利用道路、路灯等无收益现金流的项目可能无法产生对社会资本的激励，造成社会资本的引入困境。 2.纯公共项目在采取PPP模式开发时需寻找对社会资本的激励点现阶段，对于无稳定收益现金流的项目在引入PPP模式开发时，需要构建

42、项目外的收益形成方式，用以输出对社会资本的激励。一方面政府可以通过政府采购、用地保障、信贷支持等手段对社会资本进行补贴；另一方面可以通过增加物业、广告宣传收入等为社会资本提供创造收益现金流形成的机会。二、重要启示问题5：PPP项目是否必须要有稳定的收益现金流？二、重要启示公共项目现金流补偿方式：1.无中生有：增补开发权利政府可以给予社会资本以优先开发沿线土地的权利，例如沿线商业的开发，停车场的开发等。2.趁火打劫 ：拓展盈利链条社会资本可以通过延长价值链创建现金流，例如物业、广告、绿化等。现金流一方面来自于社会采购方，另一方面可来自于政府采购。3.移花接木：扩充盈利来源政府可将纯公共项目与营利

43、性项目联合打包，保证社会资本有对盈利项目的运营能力，用营利性项目的收益现金流弥补纯公共项目的投入。4.瞒天过海：集成融资模式虽然部分项目存在现金流，但可能并不能覆盖社会资本的全部投资。针对这一问题，可将项目进行有效分割并组合，形成一种BT+BOT的集成融资模式。5.暗渡陈仓：提高声誉吸引政府可以将公共项目以社会资本的名称加以冠名，以提高企业知名度等无形资本为手段弥补社会资本无法获得的有形收益资本。6.抛砖引玉：保证长期稳定合作政府可以同社会资本达成长期合作协议，如约定定期维护、整修等工作交由社会资本所属企业管理，服务由政府采购，所得收入归社会资本所有，由此实现对社会资本的补偿。问题6：PPP项

44、目是否必须要有稳定的收益现金流？1.无中生有：增补开发权利政府可以给予社会资本以优先开发沿线土地的权利，例如沿线商业的开发，停车场的开发等。通过商业地产的开发来引进地铁建设的资本金，实现对社会资本的补偿。案例分析：香港轨道交通沿线商业资源开发项目从世界范围来看，香港地铁公司（以下简称“港铁”）是服务水平最好，运营效率最高、盈利情况最为理想的地铁公司之一。其经营管理模式可总结为“轨道交通地产商业”的组合，也就是以轨道交通的投资建设与沿线地产商业的开发同步进行。在港铁的投资结构中，地产商业的开发收入的占到全总收入的以上，可以说商业地产的开发在引进地铁建设的资本金、提高运营服务质量、拓展盈利究间等方

45、面发挥了重要和积极的作用。香港地铁与地铁线路图问题6：PPP项目是否必须要有稳定的收益现金流？2.趁火打劫 ：拓展盈利链条 社会资本可以通过延长价值链创建现金流，例如物业、广告、绿化等， 通过广告费，交通CCTV增加费等来实现对社会资本的补偿。现金流一方面来自于社会采购方，另一方面可来自于政府采购案例分析：英国森德兰市街道照明和公路标志PPP项目英国森德兰市议会希望通过采用私营主动融资（PFI）的方式对市内街道的照明、标志和街道设备（3.05万个灯柱和6000个公路标志）进行设计、安装、运营、维护和融资。项目合同主要条款：合同到期时，每台公共照明设备至少还有5年的剩余使用寿命且无需更换或进行结

46、构性维修。合同期限或长度为30年，且最长5年内更换完所有设备。前5年获得一次性支付265万英镑用于更换完所有设备。运营期每年的预期第三方收益（广告费，交通CCTV增加费）折现共计158.9万英镑。照明和广告标志3.移花接木：扩充盈利来源案例一:北京限价房增配商品房开发政府可将纯公共项目与营利性项目联合打包，保证社会资本有对盈利项目的运营能力，用营利性项目的收益现金流弥补纯公共项目的投入。为解决开发商开发限价房中收益不足的问题，弥补开发商的收益现金流。2008年北京出台关于修改丰台区卢沟桥乡郭庄子村住宅及配套项目用地挂牌交易有关条件的公告，将丰台区郭庄子、昌平区回龙观两块地都由原先的独立建设限价

47、房改为限价房增配商品房方式建设。其中，郭庄子限价房地的建筑面积，由原来的16.1万平方米增加到17.3万平方米，其中包括10万平方米的限价房，1.2万平方米的廉租房，其余约6.1万平方米为商品房开发；回龙观限价房，由原来的45.8万平方米调整为50万平方米。其中包括15万平方米的限价房，3万多平方米的商业用房，其余面积全部用来进行商品房开发。案例二：南宁限价房剩余房源可转为商品房出售为增加开发商的收益现金流，南宁市2014年8月份出台实施的南宁市限价普通商品住房转化为商品住房管理规定规定，开发建设单位在取得“商品房预售许可证”年内按规定进行销售后仍有剩余房源的，在取得“商品房预售许可证”满年后

48、可以向市住房保障部门提出申请解除限价房限制。问题5：PPP项目是否必须要有稳定的收益现金流？4.瞒天过海：集成融资模式昆明BRT系统项目建设规模大，且交通枢纽站、首末站、场站、沿途站牌的建设,由于没有投资收益,对民间资本缺乏吸引力。为解决此问题，昆明BRT系统构想采取BOT+BT+TOT集成融资方式，该集成融资系统计划将该项目分为三个子项目，分别由三个项目公司运作,如下图所示：1.项目公司1：以BOT方式负责具有盈利能力的专用车道的建设专用道建设(包括路面建设、交通枢纽站、首末站和场站的建设)是该项目中需要资金量最大的一项,且具有投资收益性较大和建设周期长等特点，因此由项目公司1采用BOT模式

49、建设。2.项目公司3：以BT方式负责无盈利能力的车辆购置及智能交通系统的建设车辆购置及智能交通系统建设部分，此项目相对专用道建设资金需求量小，建设周期短，因此采用由项目公司3采取BT模式进行。3.项目公司2：以TOT方式负责对项目公司1与项目公司3的建设成果进行运营在项目公司1的建设完成后通过租赁协议，以TOT的方式将建成的设施交给项目公司2运作；同时，由项目公司3采用BT模式建设的第三个子项目,项目建设结束后由政府回购,再通过TOT模式将回购的设施有偿转让给项目公司2进行经营。虽然部分项目存在现金流，但可能并不能覆盖社会资本的全部投资。针对这一问题，可将项目进行有效分割并组合，形成一种BT+

50、BOT的集成融资模式。案例:昆明快速公交（BRT）系统项目BOT+BT+TOT集成融资的设想问题5：PPP项目是否必须要有稳定的收益现金流？昆明BRT系统集成融资系统问题5：PPP项目是否必须要有稳定的收益现金流？二、重要启示5.暗渡陈仓：提高声誉吸引政府可以将公共项目以社会资本的名称加以冠名，以提高企业知名度等无形资本为手段弥补社会资本无法获得的有形收益资本。案例分析：丰田公司的冠名之路案例一：天津“丰田桥”项目为纪念第一辆国产轿车威驰轿车下线，丰田汽车公司在天津建造过街天桥。该天桥以公司名称命名丰田桥。其总建设费用为350万元人民币，以捐赠形式投入项目，作为公共项目“丰田桥”无法产生任何直

51、接现金收益，丰田汽车公司得到了该桥的冠名权，收获了巨大的隐性声誉收益，弥补了项目收益现金流的空缺。案例二：“丰田中心球馆”项目在美国体育场的建设中, 社会资本直接参与体育场馆的融资主要是以企业为体育场馆冠名的方式进行的。如 NBA 球队休斯敦火箭队的主场“丰田中心球馆”。丰田公司注入了巨额资金用于该场馆建设与场馆维护。该球馆的所有人为休斯敦体育管理局，营运商并非是丰田公司，因此丰田公司无法获得现金流。对于丰田公司而言，收益缺口主要由提升声誉进行弥补。企业从这样的合作中获得的利益是非常实际和可观的。许多火箭队的球迷往往是因为来到丰田体育场观看比赛而选择购买丰田轿车。天津市的“丰田桥”丰田中心球馆

52、问题5：PPP项目是否必须要有稳定的收益现金流？二、重要启示6.抛砖引玉：保证长期稳定合作政府可以同社会资本达成长期合作协议，如约定定期维护、整修等工作交由社会资本所属企业管理，服务由政府采购，所得收入归社会资本所有，由此实现对社会资本的补偿。案例分析：后期合作收益弥补前期建设成本西米德尔塞克斯大学医院项目英国国家医疗卫生服务体系（NHS）与百威斯特公司（Bywest）的西米德尔塞克斯大学医院（West Middlesex University Hospital）项目，是2001 年完成融资，2003年投入使用的一个典型PFI项目。百威斯特公司通过低价中标获得该项目的融资与建设权，西米德尔塞克

53、斯大学医院基金会负责该项目的运营管理，百威斯特公司并没有获得直接的现金收益以补偿建设投入费用。为弥补百威斯特公司在该项目中现金收益的不足，该医院运营期间的支持服务项目交由百斯特公司负责。其中包括餐饮、搬运、安全、保洁、维护和物品供给，服务周期或从35年延长至60年。百威斯特公司与该项目持有者保持着长期稳定的合作关系。服务费用已事前在协议中约定，并由英国政府支付。医院餐饮、搬运、安全等支持服务 三、PPP项目核心问题问题6： PPP项目成功的前期保障何在？天津理工大学 公共项目与工程造价研究所Tianjin University of Technology Institute of Public

54、 Project & Cost Engineering PPP项目中的价值创造和物有所值（VFM）原则 私营部门在参与PPP项目开发和实施的每一步骤都可能创造新的价值物有所值Value For Money 按时按价交付激励 to time and costResponsibility transferred to private sector整合服务需求 Efficiency in use of assets over life project私营部门设计解决方案Fit for purpose, no gold plating 优化风险分担 Risks to those bestable to

55、 manage them 提高融资效率 Optimize cost of funding改进政府长期 现金流安排 Private sector performance risk 履约激励Payments linked to performance 明晰产出说明Clarity in definition of services to be provided一、物有所值为项目价值提升提供标杆问题6： PPP项目成功的前期保障何在？各部门上报备选PPP项目是利用PSC方法进行比较进入商业案例清单（OBC）是否实现VFM社会资本判断是否盈利社会资本参与项目投标按照传统项目采购模式进行采购社会资本不参与

56、投标是否否建立PPP项目备选清单招标活动顺利开展有关部门采取相应的措施战 略 层项 目 层公共部门参照标准法（Public Sector Comparator，PSC）是公共部门评价政府与社会资本合作是否物有所值而给出的一个标杆价格，代表了若是公共部门提供相同的服务，在经过风险调整后项目所需要的最小费用，一般以净现值NPV表示。 判断标准：在PSC法中，其VFM结论是在PPP模式投标价格与PSC比较的基础上来获得的。即，当采用PPP模式比以公共部门为主导的传统项目经营模式更具有优势时，可以采用PPP模式；此时VFM大于0。反之则不采用PPP模式。PSC方法OBC方法 英国财政部2006年发布的

57、VFM评价指南中提出Outline Business Case(OBC)方法。在此将OBC翻译为商业案例清单法。 判断标准：OBC法是用于项目层评估的方法。该方法是在政府对试点项目进行初次比较过后，建立PPP项目备选清单，由社会企业从项目清单中选择适合企业自身参与的项目。 VFM评价过程，可分为战略层评估和项目层评估。 PSC法应用于战略层评估，主要是由政府制定项目的公共部门参考标准，与该项目采用PPP模式下项目总成本进行比较，若符合VFM原则，则可进入PPP项目备选清单； OBC法主要应用于项目层评估，由社会资本从PPP项目备选清单中选择自己能够盈利的项目，并参与投标。问题6： PPP项目成

58、功的前期保障何在？图 PPP与基础设施传统政府采购方式的风险转移分担对比 风险的合理分担和风险定价是治理手段的核心，更有可能实现项目全寿命成本最小化，也是私营部门创造相对于政府传统采购方式更多价值的关键所在。典型的传统采购PPP模式财务运营维护不可抗力法律与政策财务运营维护不可抗力法律与政策政府承担共同分担私营部门承担建造设计建造设计二、风险分担为项目顺利执行奠定基础问题6： PPP项目成功的前期保障何在？最低需求最低需求来宾B电厂成功的关键合理的风险分担风险分担直接关系到各参与方的利益，是BOT项目成功很重要的因素。一般而言，风险分担应由最有控制力的的一方承担，承担的风险程度应该与所得的回报

59、大小相匹配。根据这些原则，项目公司主要承担建造、运营、技术和财经风险，政府主要承担政治和法律风险，而双方共同承担不可抗力风险，在来宾B电厂项目中，风险分担如下表所示：问题6：PPP项目成功的前期保障何在？典型案例：来宾B电厂风险自治区政府项目公司（股东、建设承包商、运营和维护承包商）放贷方保险商保函银行或保险商1. 政治风险国有化、取消、扣押 项目唯一性（没有竞争项目）法规变更项目审批政府负面作为或不作为现有设施状况税率提高（一般、通用）税率提高（特定、专门）政治不可抗力政府中止特许合同政府不支付费用2. 建造风险土地拆迁和赔偿设备或材料进口限制成本超支融资成本增加工期和质量风险承包商违约项目

60、公司违约工程变更引起的工期和成本项目风险分担明细问题6：PPP项目成功的前期保障何在？风险自治区政府项目公司（股东、建设承包商、运营和维护承包商）放贷方保险商保函银行或保险商环境破坏（存续的）环境破坏（现行的）考古和历史文物的保护施工不可抗力3. 运营风险政府部门违约项目公司违约运营商能力欠缺项目公司中止合同环境破坏（现行的）运营不可抗力劳资争端技术风险运营停机时间设备维护状况4. 市场和收益风险收费收入不足电力需求波动输出中断电费收取困难其他收益不足问题6：PPP项目成功的前期保障何在？项目风险分担明细风险自治区政府项目公司（股东、建设承包商、运营和维护承包商）放贷方保险商保函银行或保险商偷