地方融资平台-总结

1、地方政府融资平台一、中国地方政府的融资历史在中国，地方政府尚不能发行政府债券融资，但绕开法律“障碍”进行债务融资的各种花样 一直没有停止。“打捆贷款”“银政合作”的主要方式，指将分散的建设项目，由一个借款人统一整合，统一行使借款和 还款的责任。1998年，为应对亚洲金融危机，政府投资大举扩张。为解决地方政府的资金问题，一些地 方将不能贷款的事业单位进行公司制转制。然后，金融机构出面与政府合作，有的直接对这些企 业授信，有的直接对政府授信。2002年11月，安徽省政府与国开行签署“打捆贷款”协议，定期获数百亿贷款，首开省级 “银政合作”模式。国开行运作“打捆贷款”的操作流程一般是，银行首先与地方

2、政府构筑包括 地方投资公司、城市建设投资公司等在内的信用平台；随后，在开展城建“打捆项目”贷款时， 以国有独资或控股的城市建设投资公司作为承贷主体，将一个城市或区域的若干基础设施建设项 目组合起来作为一个整体项目，向银行申请贷款；银行一方面会要求以土地做抵押，另一方面往 往需要地方政府出具担保函或安慰函。这种大型国有银行以其长期大额贷款，支持地方政府基础 设施建设，并用土地收益、其他收益及财政资金作为偿贷保证形成的投融资体系，为一度流行全 国的“银政合作”与“打捆贷款”。截至2005年末，国开行已与30个省、348个地市、906个县级政府签订了开发性金融合作 协议，覆盖率分别达到94%、90%

3、和47%。为了抢占市场，国有商业银行随后也投入“银政合作” 酣战中，仅建行即与数十省市地区政府签订的“银政合作”协议，累计承诺信贷额度超过万亿之 巨。同时，在“银政合作”外衣包裹之下的“打捆贷款”放大了地方政府固定资产投资冲动，导 致地方政府盲目攀比、胡乱建设形象工程。2006年5月9日，发改委、财政部、建设部、人民银行、银监会等五部委联合发布通知规 定，金融机构要立即停止一切对政府的“打捆贷款”和授信活动。2008年，金融危机再次爆发。2009年初，面对全球经济衰退的严重形势，央行和银监会也在2009年3月联合发布关于 进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见，提出“支持有条

4、件的地方政 府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠 道”。4万亿经济刺激计划雷厉风行，积极的财政政策和宽松的货币政策下，银行与地方政府、 企业集团就农业、基础设施建设、中小企业等领域展开合作，昔日淡出的“银政合作”模式再次 流行起来。于是就有了今天的地方政府融资平台盛宴。二、什么是地方政府融资平台？所谓地方政府融资平台，就是指地方政府通过划拨土地，注入优质资产、国企股权等方 式，组建一个资产规模和财务状况达到融资标准的公司。该公司以地方财政对公司的注资受 益权、补贴，甚至偿债基金等作为 保证（还款承诺），通过向银行贷款或发行企业债券等方 式融入资

5、金，并将其重点投向市政基础设施建设、公用事业、公益性项目等。此类公司名称 各异，通常有城建投资公司、城建开发公司、资产经营管理公司、基础设施投资公司等。政府的动机:“4万亿”项目在地方存在着巨大的资金配套缺口；（分税制后遗症）2008年底，为应对全球金融危机的冲击，中国政府出台了 4万亿元的投资刺激计划， 其中中央本级投资1.18万亿元，其余则由地方政府配套实施。在这个过程中，地方政 府融资平台发挥了极其重要的融资功能。根据世界银行2007年的报告，地方政府负担的基础设施建设部分，发达国家平均为35%，发展中国家平均 在13%左右，中国的地方政府承担了超过一半的责任。到2008年，我国预算内地

6、方财政自给率只有58.4%，而 到2006年，预算内外综合考虑地方财政自给率也只有67%。澳大利亚联邦政府承担了 62%的教育支出，美国联 邦政府承担了 55%的医疗卫生支出，而我国教育和医疗的中央政府支出比重分别只占政府总支出的10%和4%。2008年四季度和2009年一季度，中央“4万亿”投资项目共计下达陕西省65.4亿元。其中，2008年四季度下 达29.5亿元，2009年一季度下达35.9亿元。“两批中央项目投资资金已基本下达，第三批项目资金也已于5月初开始下达。”陕西省财政厅经济建设处 处长王永杰说，前两批中央投资项目，要求陕西省提供配套资金57.6亿元。中央和地方承担资金的比例大致

7、为1 : 1。“中央代地方发行的地方债券，为地方弥补配套资金缺口帮了大忙。”王永杰说。2009年财政部共计下达陕 西省地方政府债券额度63亿元。4月30日已发行一期36亿元，下半年将申请发行第二期。“省上的配套资金，基本没多大问题，都能配套。”陕西省发改委副主任权永生对财经记者表示，各市 县的配套能力差别很大，西安、榆林、延安、咸阳和宝鸡的财政情况好一些，提供配套资金的能力较强。而陕南 地区的汉中、安康和商洛三个市，基本是靠财政转移支付来发工资，“让他们再拿出钱来做配套，难度很大，也 不现实。”事实上，陕西省政府将2009年发行的地方债，主要提供给了市、县政府作为配套资金。在落实中央扩内需的“

8、4万亿”项目尚捉襟见肘的同时，陕西各级政府又提出了更为庞大的投资计划。2009年， 陕西省提出了九个领域、共计171个重点建设项目，项目总投资8710亿元，其中2009年度投资额为1449亿元。 今年计划的骨干铁路、公路和地铁等交通设施重点项目年度投资就达494亿元。根据陕西省财政厅2009年预算报告的数据，陕西全省2009年的一般预算收入为668亿元，加上中央的税收 返还、转移支付等各项财力补助和中央专款补助，全省可安排的财力为1250多亿元。2009年省财政投入经济建 设的资金总量只有105亿元。简单对比即可发现，2009年陕西省重点建设项目的年度投资，已超过了全省财政的总收入。而且仅基础

9、设 施一个领域的投资，几乎超过省财政投入经济建设资金的4倍。如何为如此庞大的投资计划融资，是陕西省各级政府真正面临的难题。与中央“4万亿”投资项目锁定在基建、民生项目不同，地方政府自身的投资计划，在扩大工业投资方面，表 现出了更高的热情，尤其在发展制造业、新开工业园区、重化工业方面，在“保增长”的旗帜下持续跃进。“很多在局部认为合理的投资，放到全国看，就不一定合理了。”借机加大投资，促进地方经济发展，出“政绩”。地方可用财力不足产生的压力，使预 算法禁止地方财政负债的“明规则”，被事实上的普遍负债这一“潜规则”强制替代， 也催生了许多地方领导干部扭曲的负债观，即借债不怕还钱、自己借别人还、不还

10、钱还 能借到钱的错误逻辑，进一步助长了地方政府的盲目举债，从而在地方上催生了 “前人借钱、后人还债”的奇怪现象，对于地方政府官员而言，“谁借的越多，谁在任期内的 政绩就越大”，这种机制也让地方政府官员存在强烈的借债动力借钱可行性：“资产（土地）价格上升一一抵押品价格上升信贷扩张”的正反馈机制银行的动机：完成放贷额度：2008年全国贷款30万亿，2009年新增9.6万亿，增长31.7% ；相信政府：经济不景气的情况下，有政府承诺担保的贷款由利润保障，更安全。因 为政府信用为这些地方融资背书，而不是这些项目自身的现金流预期，而政府信用 的背后又是土地、牌照等政府垄断资源的现状。银行之所以甘愿贷款给

11、曾经一次次使其陷入技术性破产的地方融资平台和国企，根 源于银行系统的软预算约束。一方面，虽然银行经过股改上市，但银行的软预算约 束相当突出银行相信自身一旦出现巨额不良资产面临技术性破产，政府将给予 救助。另一方面，银行敢于向地方融资平台集中巨额授信贷款，也源自银行管理层 认为地方负债就是中央政府的或有负债，地方负债最终需要中央政府承担；而在当 前给面临产能过剩的私人部门贷款，则无法获得国家信用背书。首先，政府垄断了经济中最主要的资源，这些资源是政府信用的保障。尽管从 财政收入的角度来看，未来地方政府的现金流远不足以还贷，但如果将其控制的资 源如土地、垄断牌照等按照市价估值，地方政府仍是最大的净

12、资产所有者，不但可 以为银行贷款提供隐性担保，还可以提供显性担保。其次，在经历了银行不良贷款失控之后，监管部门对贷款风险持“零容忍”的 态度，由此出台的一些监管条例过于强调贷款的安全性和足额抵押担保要求。商业 银行甚至出台了贷款终身责任制，专注于每一笔贷款得失，而忽视了贷款的整体回 报。第三，为约束商业银行道德风险的初衷，也使得银行的贷款偏好走向另一极端。在商业银行贷款中，借贷双方“合谋”骗贷曾经防不胜防，贷款人自然就成了最大 的嫌疑人。私营部门借款被认为“合谋”的可能性最大，与政府部门或国有企业的 合作却可避免此类风险。贷款人自我保护的结果，是只对政府部门或国有企业提供 贷款。第四，基础设施

13、投资的公共性和危机时期“扩内需，保增长”的合理性，增加 了 “银政合作”的正当性。改革前，政府干预银行贷款的主要目的是挽救濒于倒闭 的国企，当前的重点则在基础设施建设，后者的正外部性也为地方政府大张旗鼓融 资提供了正当理由。经济下行时期，市场信用不足，通缩压力挥之不去，以政府信 用拉动内需更似责无旁贷。实际上，信贷发挥了准财政的功能，是谓“信贷财政 化”，惟有信贷刺激加码才能弥补财政刺激规模的不足。最后，通常被忽视却是最重要的一点是，目前中国银行部门存在的利率管制（贷款规模管制），鼓励商业银行与政府的合作。有关利率自由化的国际研究表明， 利率自由化后银行利差缩小，市场贷款利率下降；利率自由化还

14、有助于降低银行对 抵押品的要求；市场决定的利率还可以降低传统的关系贷款（即对老客户的依赖）， 并且银行承担风险的意愿升高。同等条件下，这些变化都将刺激企业对贷款的需求， 增加银行对企业而非政府的贷款供给。反之，在利率管制的条件下，银行可以充分 享受低资金成本和高利差的好处，更加厌恶风险，更偏向于与政府合作，对承担风 险和由此而引起的较高回报置若罔闻。结果：真实有效地达到了增加投资的目的。（对比国外银行不敢放贷的情况。）这一独特的制度安排，使得政府以较少的财政资金撬动数倍的巨额信贷资金，减轻 了财政的压力。尤为重要的是，以政府信用为基础的融资能够确保低成本资金快速、 无障碍地流入政府支持的项目，

15、使国有部门投资增长大幅领先于其他部门。在全球 大多数国家衰退之年，中国今年经济仍然敢高看8%。政府信用挤出市场信用。在“银政合作”之下，地方政府直接参与低成本资金市场竞争，挤出民间投资。目 前，地方融资平台公开发债募集资金的利率在7 %-8%左右，而五年以上长期贷款 的基准利率也只有5.94 %，地方政府大量通过银行融资，加剧了低成本资金市场的 竞争。在货币政策宽松时，地方政府贷款超常增长，挤压了中小企业的融资空间。 一旦货币政策收紧，由于地方政府项目投资期限长，在短期内难以压缩贷款，回收 贷款的压力很可能将集中在贷款期限较短的中小企业，对中小企业造成第二次伤害， 是信贷领域的“国进民退”。绑

16、架货币政策地方融资规模的扩大可能绑架央行的货币政策，控制通胀的难度增加。为刺激经济， 地方投资依赖信贷资金的高增长，但由此形成的路径依赖，会增加未来货币政策调 整的难度。地方政府受现金流的约束，未来投资增长不得不更加依靠信贷的持续高 增长。如果信贷政策紧缩，地方政府贷款难以滚动，发生流动性危机的概率将大大 增加。或惧于地方政府的支付危机，或受地方政府的压力，货币政策调整的时效性 堪虑，通货膨胀发生的几率提高。地方政府负债规模的无约束性扩张，可能催生中国基础设施建设的泡沫，是新一轮 银行不良贷款产生的主要途径。商业银行的政府信用贷款主要有以下几种贷款模式:财政直接补贴还款。政府以财政收入建立还款

17、基金或直接补贴借款人，用于归还政策性 贷款。这种贷款模式一般用于自身不能产生经营活动现金流，或现金流不足以归还银行 贷款本息的基础性或公益性项目。财政垫付还款。建设项目自身可创造足以归还贷款本息的经营活动现金流，但什么时候、 产生多少现金流不确定，难以按照约定的贷款期限归还贷款本息。对此类项目贷款，银 行要求政府以财政收入根据合同约定的期限和金额代为清偿贷款本息。政府特许经营收费还款。对自身能够在约定的还款期内创造足够还款现金流的项目，政 府不直接承担还款责任，但通过正式文件、会议纪要等形式，明确借款人对建设项目享 有规定年限的经营权，以经营收费或收益作为还款来源。政府回购。政府明确非经营性项

18、目为其对平台公司的负债，签订项目回购协议，约定政 府回购时间和金额，以资产回购资金作为还款来源。在国开行，后两种模式正在逐步取 代前述两种模式，成为政府信用的首选贷款模式。地方政府融资平台举例：重庆地方政府融资平台：2009年2月“五大注入”措施充实八个投融资平台的资本金一是国债注入，即把分散到全市各区县200多亿元的几百个国债项目的资金所有权统一收 上来，并按项目性质归口注入相应的投资集团。二是规费注入，即将路桥费、养路费、部分城市维护费等作为财政专项分别归口注入投 资集团。三是土地集团收益权注入，即重庆市政府赋予部分投资集团土地储备功能，并将土地增值 部分作为对投资集团的资本金注入。据不完

19、全统计，重庆八大地方融资平台手中掌握的土 地约为70万亩。四是存量资产注入，即将重庆市过去几十年形成的上百亿元存量资产，比如路桥、隧道、 水厂等，划拨给相应的投资集团，从而成为投资集团的固定资产。五是税收返还，即通过对基础设施、公共设施投资实施施工营业税等方面的税收优惠， 将其作为资本金返还给投资集团。“五大注入”总体上给八个投资集团带来了 700多亿元的资本金，并且先后获得银行 2500多亿元授信额度和1000多亿元实际贷款，发挥了可观的再融资平台功能。“三不原则”和“三大平衡”防止可能出现的债务风险、信贷风险和经营风险“三不原则”：一是重庆财政绝不为投资集团作担保，使政企之间保持严格界限，

20、防止 财政债务危机；二是投资集团之间不能互相担保，避免出现连环灾难；三是财政拨付给 各投资集团专项资金的使用范围受财政掌控，必须专款专用，不准交叉使用、互相挪用。“三大平衡”：一是八大投资集团的资产负债率要控制在50%左右，实现净资产与负债的 平衡；二是八大投资集团必须保证现金需求和供给的基本平衡，实现现金流的良性周 转；三是各投资集团在接受政府部门下达的具体投资建设任务时，要坚持经济规律和市 场原则，必须要有特定的盈利模式以保证投放与产出平衡。“三方式”解决投资集团投资的公共设施建设项目出现暂时亏损其一，在相应时间内调整收费标准，“以时间换空间”弥补损失；其二，以政府补助和 收费提高相结合，

21、确保投融资集团的利益；其三，以投融资集团经营性收入弥补公益性 亏损。总之，重庆地方性融资平台建设适应了贯彻政府发展战略的需要，已有值得重视的较为成 功的运作实践，被世界银行称为“重庆国有投资集团模式”。八个集团的总资产规模，已 由2002年成立之初的200多亿元上升到2007年底的2300多亿元，其在重庆基础设施 建设领域的投融资能力相当可观。2010年5月重庆的万亿投资计划是在3-5年内完成,2010年实际只完成2000亿元，但是由于重庆八 大地方融资平台的负债率都已经高达60%以上，其中主要融资渠道之一的土地市场正面临 调整，重庆市经济账本需要重新审视。土地市场也开始疲软，这就让八大投资集

22、团的找钱 任务变得异常艰难。重庆水务本公司的前身为重庆市水务控股（集团）有限公司，成立于2001年1月11日，系由重 庆市人民政府以其全资持有的国有企业重庆市自来水公司、重庆市排水有限公司、重庆 市公用事业基建工程处、重庆公用事业工程建设承包公司、重庆公用事业投资开发公司 等国有企业的权益出资设立的国有独资有限责任公司。2007年6月，重庆市国资委通过国有股权划转，将重庆市水务控股（集团）有限公司 由国有独资有限责任公司变更为两名股东的国有控股有限责任公司。于本公司设立前， 重庆市水务控股（集团）有限公司的股东分别为：（1）重庆市水务资产经营有限公司， 持股比例为85% ； （2）重庆苏渝实业

23、发展有限公司，持股比例为15%。2007年8月，重 庆市水务控股（集团）有限公司股东会通过决议，同意以2007年6月30日经审计的净 资产账面值595,178.12万元折为股本430,000万股，整体变更为重庆水务集团股份有限公司，净资产账面值超过认缴的注册资本金额的部分165,178.12万元计入公司资本公 积金。其中，水务资产经营公司持有365,500万股，占股本总额的85%；苏渝公司持有 64,500万股，占股本总额的15%。2007年9月6日，本公司获得重庆市工商行政管理局 颁发的企业法人营业执照。以北京市某区政府融资平台为例融资平台基本情况某公司是某区政府指定的政府融资平台，该公司为

24、国有独资企业，由该区国资委100%控股。注册资金10亿元人民币，经营范围为授权范围内的国有资产经营与管理、企业管理 咨询和物业管理等。该公司2008年度总资产为12.6亿元、净资产为9.5亿元、资产负 债率为24.9%、净资产收益率为1.1%。截至2009年9月底，该平台公司的银行贷款余 额为45亿元。其中，2009年从国家开发银行、工商银行、北京银行、上海浦发银行等 4 家共计贷款40亿元，用于地铁站点建设的拆迁。贷款期限为5年，年利率为中国人民银 行同期贷款利率下浮10%。本金从贷款提取日算起的第二年起，分四次等额还清。每年 分四次支付利息。融资平台贷款运作机制2009年，为了配合北京市开

25、展地铁建设工作，该区需要对地铁途经区域的站点周边进行 拆迁。扣除市地铁公司可能给予的补助之外，该区还要出资 40亿元左右。为了缓解财政 压力，区委、区政府决定通过融资平台贷款的方式解决拆迁资金来源。区发改委在开展 调研及与金融机构接洽谈判的基础上，形成关于区政府与金融机构合作的报告，明 确合作对象、贷款额度、贷款期限、贷款使用方向、贷款风险防范机制等关键内容，经 人大常委会批准后，贷款进入实际操作阶段。项目建设单位向区政府就贷款提出申请，待区政府主管领导批准同意贷款后，由区发改 委向融资平台下达贷款通知，通知明确贷款银行、贷款期限、提款日期、贷款利率、本 金利息偿还计划、偿还方式等。投资平台按

26、照贷款通知要求和贷款银行签订借款合同并 根据具体项目借款合同向金融机构提出提款申请。贷款平台取得贷款后，应将贷款资金 于当天向区财政局指定账户办理转账支付，区财政局收到贷款资金后向借款法人开具相 应的收据证明，区财政局将贷款资金拨付项目单位。区财政将贷款还本付息纳入年度预算，并建立偿债基金。在需要还本付息时，融资平台 将金融机构发出的还本付息通知书及时转报区财政局，区财政局根据通知书还本付息。 本金偿还时，由区财政局提前两个工作日将资金直接拨付至融资平台在贷款银行开设的 还款账户；利息偿还时，区财政局提前一个工作日将资金直接拨付至融资平台在贷款银 行开设的还款账户。该地方政府融资平台存在的几个

27、问题融资运作缺乏一个独立的政府投融资机构作为依托，不能全面掌握全区融资需求和科学 规划融资投向。一般是基础设施投资项目在缺乏资金、需要外部融资时，才由相关部门 针对具体项目和银行洽谈贷款事宜，因此，单个项目谈判成本高，不利于降低融资成本。 尽管在实践中，已经形成了一整套区级领导、各部门协作的贷款模式，但由于各部门出 于自身利益等方面的考虑，不能形成合力，导致了贷款的高成本、低效率，甚至某种程 度上的短视行为。最重要的是，缺乏对全区基础设施投融资规划、降低融资成本、拓展 多元化融资渠道等方面的统筹考虑。融资平台功能单一，不具备投资功能。从上述案例融资平台的运作机制看，该平台只是 履行政府融资的职

28、能，融得资金后，立即就将所融资金转入财政相关账户，以供项目单 位使用。融资平台不具备投资功能，不负责贷款资金的投向、使用及其管理，只是政府 进行融资的单纯载体和媒介。由于融资平台没有投资功能，不可能对所融得的资金的使 用进行监管，也就没有拓宽融资渠道、降低融资成本、提高融资使用效率的积极性。融资平台资产负债率高，具有很大的财务风险。从2009年8月份该公司的资产负债表看， 融资平台公司的资产负债率高达82 %。而从公司财务角度看，我国公司理想化的资产负 债率一般是40%左右，因此，该平台公司的资产负债率远高于正常水平。尽管实际上如 此高的贷款是由政府提供隐形担保，但由于我国地方政府负债以及提供

29、担保没有明确的 法律保障，如果出现地方政府财政收入增长缓慢或者其他无法偿还贷款的情况，平台公 司凭借自身的实力偿还贷款就有困难，极其容易出现财务风险。融资渠道单一，融资成本高。该融资平台解决资金需求全部依靠政策性银行和商业银行 贷款，并没有发行企业债券、中期票据、IPO及信托等其他融资方式，缺乏多元化的融 资渠道。而单纯依靠银行贷款的融资方式，受国家宏观调控的影响大，不具备可持续发 展的能力。尽管银行贷款执行了优惠利率，但是其成本仍然比发行企业债券、IPO、信托等方式要高。 此外，从贷款本身看，贷款40亿元，期限5年，执行的优惠年利率为5.184%，第二年 开始分四年等额还本，每年均以5年期的

30、优惠利率分四次支付利息。其实第一次偿还的 本金实际贷款期限为2年、第二次偿还的本金实际贷款期限为3年，这两笔本金的利率 应该执行13年期（含3年）的优惠利率（4.86% ）。经简单计算，若这两笔本金（共 计20亿元）按3年期利率计算，将为该区节约利息费用1600万元左右。建立健全投融资机构的投资决策机制。地方政府成立投融资决策委员会，该委员会负责人 由党委或者政府主要领导担任，政府相关部门负责人为主要成员。委员会负责重大投融 资事项的决策、相关问题的协调和组织考核等方面工作，并确定投资方向、投资规模及 投资方式。地方政府投融资平台公司作为执行机构，在投融资决策委员会的指导下负责 融资、投资及还

31、款等工作。集中优势资源，组建综合性的地方政府投融资平台。按照现代企业制度和规范的法人治 理结构，建立具有独立法人资格的投融资平台，实现政府投资的市场化运作方式。将地方政府拥有的优质经营性资源、优质资产以及未来需要资金推动的投资项目全部划拨进 入新的平台公司。这样，平台公司拥有了质量良好的资产和稳定的现金流及利润来源， 财务形象和未来预期良好，具备了融资和正常运营的能力。实际操作中，可以将地方国 资委所属的优质企业直接划入投融资平台，作为投融资职能启动的支撑，也可以将原属 于其他政府部门的特许经营权或可流转的土地、房产等资源划入平台公司，为投融资平 台公司带来经营性资源。重新组建的投融资平台要具

32、有融资、投资等综合性功能，不但 投资于市政基础设施建设等非经营性项目，而且还可以投资于准经营性项目和经营性项 目。明确职能定位，理顺地方政府与平台公司之间的关系。地方政府投融资平台的职能定位 应该是：统一的政府融资平台、国有资本运营平台、政策性投资平台。投融资平台是基 于政府拥有的优质资源建立而成，是政府加快基础设施建设、产业结构调整、解决发展 难题、实现战略意图、推动经济可持续发展的重要推手。投融资平台作为一个现代化企 业，将按照现代公司治理结构来进行内部管理和作为市场主体进行市场化运作，同时也 将得到政府的大力支持和政策指导。一方面，其主要职能受到政府规范，也将得到政府 赋予的大量优质资源

33、和经营性资产，在未来经营发展方面得到了政府的大力支持；另一 方面，其主要投资决策将受地方政府的指导，集中于基础设施建设、重大项目配套和先 导产业投资等，要充分显示政府的宏观调控意图。从地方政府与投融资平台之间的关系来看，平台公司首先是要在政府或者其特设机构的 领导下运作，坚决贯彻政府的战略意图，而其自身则通过公司化的运作模式，坚持市场 化导向，本身就应具有“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。 地方政府在投融资平台的具体运作中保持超然的态度，只负责重大投融资的决策，由直 接管理转变为间接管理、由微观经营转变为宏观调控。投融资平台应逐步建立完善的公司治理结构和风险管理模式。在

34、平台公司的自身经营管 理方面，应逐步完善公司治理结构，建立专业的经营层队伍，形成有竞争力的专业经营 部门。完善投融资决策程序，严格控制投资经营风险。例如北京国有资本经营管理中心 建立了专门的投资事业部，负责中心的投融资工作，以专业的队伍及早甄别防范投资经 营风险，并要求重大投资决策需经管理层及最高决策层决议通过，减少了盲目投资可能 出现的风险。平台公司积极采取市场化方式拓宽融资渠道，降低融资成本。投融资平台在行使职能时， 不能过度依赖政府支持，应充分利用市场化方式，盘活存量资源，拓宽融资渠道，募集 未来投资经营的资金。除银行贷款外，平台公司可以选择发行企业债券、中期票据和短 期融资券，发起设立

35、产业投资基金等方式融资，同时随着发展，可以通过IPO上市融资，实现资产证券化。截至2009年7月份，北京国有资本管理中心已成功发行150亿元的企 业债券和两期共200亿元的中期票据，融资期限分为3年期、5年期、7年期和10年期 等，融资成本显著低于同期银行贷款2个百分点左右。积极探索地方政府融资平台考评机制，建立地方政府财政风险防范和控制机制。对政府 投融资平台实行微观经济效益与宏观经济效益相结合的考核办法，同时要综合考量其经 营活动中产生的社会效益。投融资平台要按照现代企业制度要求，自主经营，自负盈亏; 同时积极引入评级机构，定期对投融资平台公司进行信用评级，并及时发布信用评级报地方财政不应

36、为投融资平台的融资行为作直接担保，政府和平台公司之间保持严格界限， 建立“防火墙”，避免财政风险。投融资平台应按照国家法律、法规的规定，制订完备 的风险控制预案，加强公司财务风险监测预警工作，发现重大经营风险或财务风险，要 及时向地方政府和出资人报告。目前地方政府融资平台的融资渠道：银行直接贷款：银行向融资平台公司贷款，必要时可由政府提供担保。发行债券（“城投债”）：由城投类企业（融资平台公司）公开发行的企业债和中期票据，其募资投向多为地方基 础设施建设或公益性项目。城投债期限长、成本低，并可作为为子公司的项目资本金，正好 解决了地方政府资本金不足、基础设施投资回收期长的问题。规模：多在10亿

37、到30亿元间期限：多在在7-10年间发行方式：大多同时在银行间市场和交易所市场发行；评级：“AA级”左右，一些县级市城投公司的评级则在“A级”。发行利率：根据地方财政状况、财政支持力度、城投公司自身现金流和经营状况等，发 行票面利率大多在5%7%之间，大约为国债的2倍到3倍。在后金融危机时期，市场资金充裕，市场利率较低且走势不确定，所以询价发行的城投 债，几乎都是首发当日销售一空。城投债由于利率比较高，吸引了大量城商行、农信社、基 金和各种小机构购买。内嵌期权：为了避免潜在的长期通胀压力，多数城投债都设计了发行人上调票面利率选 择权及投资者回售选择权，符合机构投资者愿意配置中长期信用债的偏好。

38、发行条件：发行企业债累积债券余额不得超过企业净资产的40% ；最近三年持续盈利 且三年平均可分配利润足以支付债券一年的利息；募集资金投向符合产业政策和行业的发展 方向；需要上报发改委审批。起源：城投债起源于上海。1992年，为支持浦东新区建设，中央决定给予上海五方面 的配套资金筹措方式，其中之一是1992年一1995年每年发行5亿元的浦东新区建设债券。 1992年，规模5亿元的浦东新区债券成为第一只城投债。实际操作：要想达到发债条件，其一是要制造利润，一般是政府以每年上亿元的财政补贴使主业经 营亏损的融资平台转为盈利。其二是整合资产，把分割在各个政府部门之下、不同类别的资 产（如交通、水利、城

39、建等）划到一个平台下，这一般要地方“一把手”强力推动，只要政 府领导达成了一致意见，具体资产划拨很简单。由于城投发债是专门为政府融资，所以政府会调动很多资源为其提供财政支持、抵押担 保。筹备的惯常手法是资产注入、投资性房地产确认、改变会计核算方法：随着投资项目增 加，各地城投公司都在通过资产注入扩大规模，并聘请中介机构优化财务报表，理出主营业 务，优化现金流。在打造融资平台的过程中，土地注入多是最为普遍和核心的内容：这既可以扩大资产基 数，又可以用于抵押担保，还是未来重要的收益来源。以土地为基础举债进行城市建设和土 地开发储备，然后产生土地收益，用以还债和投入新的开发及储备。实际案例：（参考财

40、经杂志2009年6月8日城投债勃兴一文）2009年3月，六安城市建设投资有限公司（下称六安城投）发行了 15亿元债券。募集 资金将投向六安城区的四条主河道，以及与其配套的五条滨河支道的环境综合整治等多个项 目，相关项目累计总投资48.35亿元。这一城投债中有4.53亿元在上海交易所上市，主要被六七个“大户”购买，最高的买 了 1.8亿元，发行两个小时即卖完。六安市2007年的财政收入只有30多亿元。2008年，安徽仅发行了 28亿元企业债；2009年1-6月，发行了 85亿元企业债，另有 79亿元上报到国家发改委。六安城投总经理黄汇东称，六安城投在银行贷款达12.4亿元、发债15亿元，总债务大

41、 约是27亿元。要实现资产负债平衡，惟有靠未来的土地收益，“我们目前的土地储备将近 6000亩，按照100万/亩计算，收入达60亿元，按60%的土地出让收益率计算收益可达36亿元，与27亿元的负债大致可以平衡。”（据六安市国土局数据，六安市2008年共卖地八 宗，土地出让金是8亿元。）“如果房地产市场不好，不只是六安，很多地方的城投都会出问题。”黄汇东承认， “如果没有财政补贴收入，城投公司就会亏损，土地出售不掉，就会引发资金链断裂。”六安城投发债时，一项重要的内容是以28宗土地提供抵押担保，估值近40亿元。其中 六安一中附近的一宗地块估价达150万元/亩。六安国土资源局土地利用科科长王爱民表

42、示， 在相邻地段，2008年1月曾拍卖了两宗土地，一块是60万元/亩，另一块是81万元/亩。 整个2008年，六安市出让土地价格均价在40万元/亩，其中净地价格为60万一80万元/亩， 而未做一级开发、未拆迁的毛地均价则在20万元/亩，划拨的土地在20万元一25万元/亩， 最多30万元/亩。但在其发债募集说明书中，对于划拨土地的评估，仅有一宗地块估价是 40.8万元/亩，58万元/亩比比皆是，最高达到112万元/亩。对于地方政府而言，土地注入往往被赋予了最大化的功能，因而宁愿冒着虚估的风险， 也要为日后再注资融资留有余地。地方政府一纸文件便可将土地转入城投平台名下，随之， 城投公司总资产瞬间放

43、大，资产负债率骤然降低。此种土地包装术来得容易，也行得方便。 各地在注入土地时，高估使用权价值、地块真实状况讳莫如深的情形也就屡见不鲜。银行对高估的土地价值并未照单全收。目前银行一般在城投公司主张的土地价值上打六 折。相关政策：2008年年底，国务院为了刺激内需，发布了 “金融30条”，其中第十三条明确提 出，“扩大债券发行规模，积极发展企业债、公司债、短期融资券和中期票据等债务融 资工具。优先安排与基础设施、民生工程、生态环境建设和灾后重建等相关的债券发 行。”2010年6月10日，国务院发布了关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题 的通知，也被称为“国发10号文”，规定，凡是以地方财政应

44、收账款作担保的地方 政府融资平台公司所申请债券全部停批。信托理财产品（“银信政”）：银行发行（信托类）理财产品，购买 信托公司发行的信托产品，投资于地方政府融 资平台的股权或债权，同时政府向银行和信托出具（溢价）回购的承诺函。特点一（用途）：这种模式为融资平台或项目带来资本金，（银行贷款、企业债都 不能作为资本金。）最终可以撬动更多的银行贷款，给政府创造更大的杠杆。特点二（利率）：3% 4%的预期年收益率明显高于国债（地方债）及定期存款，因而这类产品均受到投资者的追捧。活期存款0.36 %三个月定期存款1.71 %半年定期存款1.98 %一年定期存款2.25 %二年定期存款2.79 %特点三：

45、与普通信托产品不同，对此类“银信政”产品，地方政府承诺将信托贷款 的本息列入财政预算。特点四：与传统的信政合作产品不同，传统信托计划的资金用途都是具体项目，而 在地方政府的基建潮中，信政产品大多投向 政府平台公司。特点五：与传统的信政合作产品不同，在此轮信政产品热潮中， 银行积极介入，成 为事实上的主导者，因而规模迅速放大，往往动辄数亿至数十亿元。特点六：相较城投债、“打捆贷款”，“银信政”模式无需业绩要求，不经任何行政 审批，可用作股权融资，因而对于地方政府而言，可谓最为便利的融资方式。所以，最先 进入这一市场的是地方商业银行，因为地方商业银行更容易受地方政府主导，四大商业 银行通常还要报总

46、行批，决策链条长。特点七：“银信政”产品表面上看起来是信托公司给政府融资平台公司发信托贷款， 然后银行根据这一基础资产进行资金募集；但实际上，都是银行和政府平台公司先确定 融资需求，再找信托公司合作。特点八：就基础设施项目而言，融资渠道无非有国家投资、银行贷款、发行债券和信托 融资，其中融资成本最高的是信托，期限也相对较短，所能筹集的资金规模也相对有限。银 行和地方融资平台的合作，其实是能放贷款就放贷款，不能放贷款才做银信政产品。 在这种情形下，信托公司在竞争中是处于相当弱势的地位的，很难在省级项目和市级的优质 基础设施项目中看到信托公司的身影，只有市级的公益类基础设施和地县一级的地方政府由

47、于无法得到国家投资、银行贷款转而寻求通过信托渠道获得资金。实际案例：（参考财经杂志2009年6月8日“银信政”炼金术一文）2008年，昆明首先出现“银信政”产品。2008年7月，中融信托、昆明市政府与富滇银行联合发行20亿元“新昆明信托” 理财产品，中融信托将受托资金用于对昆明市土地开发投资经营有限公司（“昆土投”） 的增资扩股，期限两年。期满后昆明市国资委按约定价格溢价回购中融信托持有的“昆 土投”股权,如到时未按约回购，昆明市财政局承诺回购。这部分资金将纳入当年 财政 预算安排并提请人大审议。此后，“银信政”合作模式迅速复制。2009年1月至5月，规模已超过1000亿元， 所筹资金多数被用

48、作项目资本金。三、地方政府融资平台的规模有多大？最早可以追溯到1992年7月上海成立的上海城投（上海市城市建设投资开发总公司）。地方政府债务规模有多大？跟以往相同,如今的“政府融资平台”究竟有多少，全国各地、各层级的地方政府债务规模到底 有多大,从公开资料看，仍然缺乏准数。不过披露出来的数据却一个比一个大：如较早的,截止到 2009年5月末的统计数据显示，全国政府融资平台有3800多家，其中70%以上为县区级政府的平 台公司。它们的负债总额由2008年初的1.7万亿元，在不到一年半时间里升至5.26万亿元，其中 85%来自银行贷款。之后，银监会一份资料透露，到2009年6月末，全国各省、自治区

49、、直辖市及其 以下各级政府设立的平台公司合计达8221家，其中县级政府平台公司4907家，银行对这些地方政 府融资平台授信总额达8.8万亿元，贷款余额超过5.56万亿元，几乎相当于中央政府的国债余额。2010年6月23日,在十一届全国人大常委会上，审计署公布了该署审计调查的18个省、16个 市和36个县本级财政数据。其中显示，截至2009年底,上述地方各级融资平台公司307家,其政府 性债务余额共计1.45万亿元，分别占省、市、县本级政府性债务总额的44 %、71%和78%。这些 地方政府的债务总额近2.8万亿元。其中,2009年以前形成的债务余额约1.75万亿元，当年新增约 1.04万亿元。

50、审计还发现，各地融资平台公司的政府性债务平均占本级债务余额的一半以上。地方政府债务数据,自产生以来就一直缺乏统一和公开的数据。其中一个原因是分类和认定 缺乏明确的规则。财政部曾经比照世界银行的一个分类方法下发了统计方法，即将地方政府债务 分为直接债务和或有债务，两者之中各自再细分出显性债务和隐性债务，然后依照一定的折算率计 算出债务总规模。这在技术上并不难。问题是,对于地方政府来说,未经上级批准或授权的负债，实 在是“偷来的锣鼓不敢敲”。我国预算法第3条规定“各级政府预算应当做到收支平衡”第28 条规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制 不列赤字。”担保法第8条规 定:“国家机关不

51、得为保证人,但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除 外”。这就是说，地方政府在进行债务统计、汇总、上报时，必然顾及“违法嫌疑”。在上下级政府基 于信息不对称的博弈中,地方债务问题没理由不成为其中重要的项目。城投债：中债信息网的统计数据显示，2009年全年共发行地方政府债50期，规模为 2000亿元。这一规模，比2005年到2008年四年发债的总额1585亿元还多。银行信贷：2008年3月至10月连续八个月信贷同比增长低于15 % （考虑到通胀因素， 真实贷款增长是个位数），但从2008年11月央行取消直接信贷控制之后，商业银行信贷即 呈爆炸式增长，增速跃升至2009年4月

52、的近30%。截至2008年上半年，地方融资平台的债务余额为1.7万亿元。刘明康（中国银监会主席），在银监会召开的2010年第二次经济金融形势分析通报会 议上介绍说，至2009年末，地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元，同比增长70.4%， 占一般贷款余额的20.4%。2009年中国GDP为335353亿元。2010年一季度的银行新增贷款，仍有40%流向地方政府融资平台，规模在1.35万亿元 左右。到2009年5月末，全国各省、区、直辖市合计设立8221家投融资平台公司，其中县级 平台高达4907家。从地方平台公司贷款债务与 地方政府财力对比看，债务率为97.8%，部 分城市平台公司贷款债务

53、率超过200%。以广东某市为例：2008年底直接负债余额为24.75亿元，融资平台公司债务余额为27.07亿元，二者合 计51.82亿元，是当年财政一般预算收入的4.92倍，是当年市本级财政可支配财力的2.86 倍。至2009年8月底，该市直接负债余额为70.79亿元，较2008年底增长了 1.86倍，但 该市同期财政收入增长不到10%。以陕西省为例：截至2007年底，陕西省的债务总额达1272亿元，已相当于GDP的23.2 %。其中，直 接债务为886亿元，占债务总额的69.7 %；担保债务345亿元，占债务总额的27.1 %；政 策性挂账40亿元，占债务总额的3.2 %。这一研究仅测算了政

54、府债务总额中的显性债务，并不包括隐性债务。然而，仅此看来， 存量债务规模已然超过了全省的财政总收入。币坡慨癸伞位：企完星整偎并m 多悟曜辑多1找宙级便：& ?n映西靠仙劳眉谣打击i风商用单位，亿元 (E唇融占思rig址童四、地方政府融资平台的作用如何?整合资源，盘活资产五、地方政府融资平台的风险在哪里？政府出资不实资产质量不佳，资产价值普遍高估。武汉市城市建设投资公司通过发行信贷型理财产品及银行担保公司债券等筹集资金，而 后将其中的9.23亿元划入公司账户补充项目资本金，取得建设银行贷款38亿元。“地方融资平台的资本金来源往往难以监控。”上述分析人士指出，地方融资平台的资本金可 能是财政注入或

55、存量公共资产拼凑注入，部分资产价值存在高估的情况，同时自有资金普遍 不足。地方融资平台项目贷款的资本金来源构成复杂，有的项目甚至挪用他行贷款充当资本金。平台公司无力还债，政府财力不足以担保一是项目的“还债”能力，因为很多项目都是公共事业或者公益项目，盈利能力不强； 二是地方政府的“还款承诺”能力，即地方财政能否提供足够的保证，与其他政府融资方 式一样，政府担保的本钱仍然是五花八门，有财政收入担保，更多的还是土地抵押。2010年7月，银监会首次披露，目前占地方融资平台贷款总额27%的约2万亿元的贷款 项目，可以偿还本息；而约占比达50%的4万亿元左右地方贷款存在第一还款源不足问 题，属于可疑类贷

56、款；另外，占23%比重的地方负债存在严重风险隐患，简易匡算其风 险敞口达1.76万亿元，而同期银行系统拨备金仅1.3万亿元。以2009年4月发行的一款信托融资类产品为例，该借款主体为西部省份地级市政府，融 资额为1亿元。同时，该省计划未来5年共投资约3万亿元的项目。但截至2008年年底， 该省全省生产总值仅为5000亿元；财政总收入不足1500亿元。银行、信托公司并不真正了解政府的综合负债率，没有人知道哪些是必须的财政经费支出， 有多少预算可以用到市政道路等建设上，同时现在抢项目形成的不评估的问题，已经导致银 行对政府融资没有正确的认知。“我们根本不会去考虑政府还有多少隐形负债。”本身具有 稳

57、定现金流支持还款的融资平台较少，大部分融资平台都要依赖第二还款来源，即土地转让 或财政补贴。土地财政：据财政部统计，2009年，全国土地出让收入为14239. 7亿元，比2008年大幅增长43.2%。2009年地方政府本级收入总额为32581亿，土地出让收入，占比接近43.7%，成为地方财力 不折不扣的“顶梁柱”。但即使这个顶梁柱，也只能勉强支付7万多亿地方平台债务的利息。而在地方政府融资平台中，土地既是政府出资的重要方式之一，又是政府担保的主要来源。 全国数千家地方融资平台公司中仅有10%左右是以项目现金流作为第一还款来源的，大部分 依靠的是配套土地的出让收入来归还银行的利息。一旦配套土地的

58、开发收入下降，地方融资 平台的资金链紧张，银行体系内将迅速积聚出一个庞大的坏账“堰塞湖”。而许多地方融资 平台公司向银行出具的地方政府还款承诺函也很难兑现。刘煜辉表示，地方政府根本没有对 应的哪一块税收收入是可以用于给地方融资平台公司贴息的。在新“国十条”出台后，房产市场和土地市场观望气氛都非常浓厚，优质地块的“流标”则 充分表达了市场的悲观情绪。一旦房价下跌30%的悲观预期成真，土地价格下跌的幅度将更 深。地方窗口公司与财政水乳交融的关系，“现在有些融资平台，只管拿钱，拿到之后如何偿还 并不明确，这是一个定时炸弹。”国务院发展研究中心研究员倪红日称。地方融资平台负债 已经地方财政密切捆绑，财

59、政资金日趋信贷化。“地方政府对银行的支配能力是很强的。 一方面我们需要和地方政府搞好关系，在一些关键的好项目上，他们才会支持我们，此外， 地方政府的财政存款也是银行想要的。”也正是这种捆绑，导致部分项目贷款以融资平台名 义借入后，实际由地方财政或项目建设主管单位调配使用，借款主体、使用主体、项目实施 主体“三体分离”。融资平台的主要任务更多地是借款，至于还款责任则并不清晰，有财政显性或隐性的 担保，而且很多地方融资平台借款是一个公司，项目运作又是一个公司。显然，这使 得地方融资平台的偿本付息面临着相当突出的预算软约束。融资平台不顾及偿还能力 的巨额借款，更多以委托建设运营的项目公司没有还款义务

60、和责任，很容易导致其对 从地方融资平台调配的资金进行无关效率的使用。可见，这必然导致地方融资平台面 临着较大的风险敞口风险。地方融资平台授信集中度风险和资本金来源不明记者获得的一份国有银行内部数据显示，截止2010年2月，该行前8大分行对地方融资平台 合计授信占全部授信额度的比例为59.52%，授信集中度已大大超过警戒线。种种加高杠杆率的融资安排，事实上都是建立在中国经济会迅速转好的假设之上的。一 旦形势逆转，财政收入下降，土地收益不能实现，很容易引发地方财政风险。投资者（商业银行、券商、基金等）受损，引发系统性风险催化剂：规模太大，无法控制六、目前的应对措施是什么？2010年初，银监会要求，