新农村建设背景下“合村并点”政策实施现状调查

1、新农村建设背景下“合村并点”政策实施现状调查（2010-09-28 00:05:34）转载标签：论文 分类：暑期实践清华实践合村并点社会主义新农村新闻三和社区李家庄社区杂谈一一山东省潍坊市昌乐县与临胸县合村并点不同阶段的比较分析岳廷周勇兵景岩（新闻与传播学院）（S102504新闻与传播学院赴山东潍坊合村并点政策调查支队）摘要：“合村并点”是山东省响应中央建设社会主义新农村的号召开展起来的一项重大举 措。然而在实施过程中，各界的反应不一，更有媒体称农民在合村中遭遇“被城市化”。本 支队选择了山东省昌乐县和临胸县进行了调查，通过走访农户、与政府官员座谈的方式，了 解农民心态,解读政府规划，分析“合

2、村并点”政策在实施过程中可取的经验和存在的问题, 并尝试提出建议，为合村政策的进一步实施作出自己的贡献。关键词：合村并点城镇化被城市化土地矛盾民生一、导言中国作为一个农业大国，“三农问题” 一直是政府工作的重中之重。在我国加快城镇化进程 与社会主义新农村建设的背景下，整合农村土地资源、加强城乡联系己成为提高社会生产力 的必然要求。在这种背景下，合村并点政策正式被提了出来。我们实践的地点是山东省的昌乐与临胸两县。“合村并点”是两地在建设社会主义新农村中 共同的实践，因为两地均存在着行政村数目多、几百人以下的小村多、农村管理成本高、土 地分散等特点。为获得各类背景资料与统计数据，我们联系官方、举行

3、座谈：为了解政策实施对农民的影响, 我们深入社区询问他们搬迁后的生活、走入村庄各户与村民零距离交谈；为把清华精神传播 到更多的学生心里，我们还与临胸实验高中的同学们举行了时长一下午的座谈交流。心系民生，我们用自己的脚步踏上农村的土地，把自己的心融入农民的心里。二、选题背景和意义“合村并点”，亦称“合村并居”，是山东省在推进社会主义新农村建设中出台的一项新举 措。山东省自2004年提出，全省村镇建设要牢固树立城乡一体化的发展思路，按照群众自愿 的原则，稳步开展合村并点工作，小村向大村集中、交通不方便村向交通便利村集中、弱村 向强村集中。具体操作是把原有的小型村落进行拆除，建成更大规模的由村庄合并

4、的社区。“合村并点”政策最初实行旨在改善群众的生产生活环境、更好的集约土地发展经济。然而, 合村进行到现在，各媒体对这一政策的报道从开始的力挺到现在逐渐出现分歧，2010年8月 26广州口报发表曾向荣的文章山东多地推行撤村改社区农民疑被强制城市化，引 起各界普遍关注。山东省昌乐县和临胸县是最早进行合村并点工作的典型和示范单位，己经在一些村镇进行了 试点工作，对于全国其他地区都有很大的借鉴意义。两地都是山东典型的农业县，经济较为 落后，在落实“合村并点”这样涉及面极广的政策时产生的矛盾也必然是最尖锐的。并且两 地经济发展状况不同，政策落实的进度不一，可以作为这一政策在落实不同阶段、不同发展 状况

5、的地区的典型进行调研。新农村建设是党中央国务院的重要决策和新时期农村生活中最重要的一环，受到社会各界的 普遍关注。“合村并点”作为山东省新农村建设中较大的动作，无论成败，必然对今后的建 设影响深远。了解政策运行的情况，把握新时期基层的脉动，聆听当代农民的心声，对于总 结这一重大改革的成果，分析其经验教训具有很强的指导意义。我们也希望通过本次实践能够深入基层，深入农村，体会了解新农村建设中的新政策“合村 并点”的具体情况，学习新政策的新思路和新经验，感受当代农民的生活，领略“新农村” 建设的成果。三、山东昌乐、临胸政策实施情况总结山东省的农村建设一直走在全国社会主义新农村建设的前列。早在2001

6、年山东省人民政府出 台的关于规范“小城镇建设”的第47号文件里就对“合村并点”进行了说明。近几年，山东 省的合村并点工作开始正式在各地如火如荼地开展起来。由于各个地区开展时间不同，各地 处于建设的不同阶段，总结出了不同的经验，面临着不同类型的问题。以下就以昌乐县和临 胸县的两个社区为案例进行分析o1、临胸县一 制层面的合村已结束临胸县地处鲁中山区北部，有10个镇（街办），937个行政村，85万人I,其中农业人174 万，土地总面积1834平方公里，山区丘陵占87.3%,平原占12. 7肱全县耕地73. 8亩。粮、油、 瓜菜、黄烟、蚕茧、中药材、养殖、林果、农副产品加工、劳务输出是当地农民的主要

7、经济 收入来源。该县2006年农民人均纯收入4546元，是农业产业化起步较早的县市之一。1 临胸的整体情况是：仅完成行政区划的重新划分，确定了社区名称和社区里的中心村，村两 委换届选举刚刚结束。在此基础上，并点的外围准备工作基本完成，但由于还没有涉及征地、 拆迁等问题，故过渡较为平缓，矛盾未集中凸显。【案例】临胸县城关街道李家庄社区在这次合村并点工作中，李家庄村作为中心村，与河崖、尹家桥等三个村合并成为李家庄社 区，人口规模从1500人扩大到了3000Ao其中,有两个村是所谓的“空壳村”,有许多外债。 这是典型的“强弱联合型”。社区组建完成后，临胸县委对各个中心村党组织设置进行了调整，符合党委

8、条件的建立村级 党委，符合建立党总支条件的建立党总支。李家庄社区党委正式成立，并选举尹兴团同志为 李家庄社区党委书记。随后，李家庄社区按照先选村党组织后选村委会的顺序，依法选举产 生了新的中心村两委班子。在选举中，尹书记还被选举成为该社区的“首席代表”。“首席代表”制度也是由临胸县创 造性地提出的。其职责主要是负责上级和村两委决议的组织实施、村情民意的收集呈报、集 体资产的管理和群众矛盾的调解。据尹书记讲，在选举过程中，群众参与度很高。李家庄社区目前基本完成了搬迁之前的各项 准备工作。2、昌乐县实体阶段的并点进行中昌乐县原有888个行政村，其中500人以下的村有407个，200人以下的村61个

9、。村庄规模 小，普遍存在着选人难、投入难、服务难、发展难的问题。自2007年开始，昌乐县以 城郊村和镇区村为重点，以建设新型农村社区为载体，展开了合村并点工作，除山区村、库 区村外，调整后原则上不再保留1000人以下的行政村。到目前为止，昌乐县己建成“大村 庄” 74个，减少行政村514个。昌乐县的整体情况是：在结束合村的基础上己开展并居工作，多数村民迁往新居，部分新建 行政村开始运行，昌乐县的改革己经开始触及改革的最核心问题（土地问题），涉及各阶层 切身利益，因此政府与农民的矛盾较突出。【案例】昌乐县城关街道三和社区三和社区是由砚家河、高家河、西店、申明亭、田老、小王家庄、郝家崖等7个自然村

10、于2007 年底合并组成的，共1082户，3393人。“三和”取天时、地利、人和之意。但这7个村村情 不同，有的村宗族派性严重，有的村3年选不出当家人，有一个村甚至18年没有召开过村民 大会。三和社区在合村的过程中，首先合并了党的基层组织，成立了三和社区党委，下设7个党支 部。2009年11月，三和社区举行“两委”选举。2377名选民中有2095人到会投票，占选民 总数的88.1%； 9名新当选的“两委”成员得票率均在90%以上，其中3人全票当选o 2目前 新村规划占地400亩，原来的旧村址占地2000亩，社区整体建成后可节约1600亩土地。3 目前该社区正处在实体建设阶段。建设分三期进行：一

11、、二期共建设居民单体住宅楼275座, 目前己入住约100户（即目前总入住家庭占总数的不到1/10）,三期在社区北侧建设10万平方 米的高层住宅楼，建成后七个村的居民共同搬入。与此同时，配套设施也在同期建设中，包括己完工的行政服务大厅、幼儿园、警务室、卫生 室、超市、图书室和正在建设的老年公寓等。从目前来看，极大地方便了群众的生活，提升 了居民的生活质量。对于征收上来的土地，三和社区按照县委县政府的安排租给柠檬酸加工企业一一英轩实业, 在一定程度上对当地的空气和水资源造成了污染，群众表示强烈不满。四、合村并点的政策整体分析我们都知道，城镇化是城市化的第一个阶段，合村并点就是实现城镇化途径之一。城

12、镇化是 指以乡镇企业和小城镇为依托，实现农村人I I由第一产业向第二、三产业转换的职业转换过 程，居住地由农村地区向城镇迁移的空间聚集过程，表现为生活水平提高、生活质量改善、 文化素质增强o 4结合一些文献资料，并旦通过以上对临胸县和昌乐县案例的分析，我们可以尝试人为地将合 村并点这项政策的实施过程进行阶段划分，分别是合村阶段、并点阶段以及后合村阶段。其中，临胸县处于合村阶段与并点阶段的过渡阶段，昌乐县处在并点阶段的高潮阶段，而所 谓“后合村阶段”，即在合村并点整体工作完成后，农民生活方式发生了改变，政府面临一 系列后期问题处理的阶段，目前各地还没有出现这一阶段的典型。1、合村阶段合村阶段的主

13、要工作是在行政体制上对本县辖区内的村压进行整体的设计规划，对原有的村 庄进行重组和社区划分，并选举出新一届的村两委。这一过程无疑是三个阶段里最易操作的。 仅以临胸县东城区齐家庙社区为例，齐家庙社区共有三个村，分别是齐家庙、南张家村、齐 家庄，其中齐家庙村被确定为中心村。在今年4月初的时候，全县召开了合村并点的专门会 议，并宣布开始合村：5月底各村开始进行家产摸底工作；随后响应县里要求，各村干部辞 职，为下一步的选举做好准备；在党支部选举时按照“两推一选”的原则，在20天的时间内， 三个村一起进行选举，共选举出委员5人：随后三个村村委会选举在各村分别进行。我们去 的时候该社区的工作重点是建设社区

14、办公楼。在合村阶段，政府注意的主要问题有：全面了解各镇各村的现状以及历史渊源，不能随意进 行社区划分，必须全面的统筹各种区位因素条件的影响；对农民群众进行前期的思想工作， 为下一步并点工作的开展打下坚实的基础；有序的组织开展选举工作，杜绝买选甚至威胁选 民的现象发生，保证民主；统一规划，协调资金，建设社区办公中心。昌乐县和临胸县都己经先后度过了这一阶段，且矛盾并不突出。2、并点阶段在并点阶段中，这项政策开始进入实体应用层面，矛盾也很快地体现了出来。因此，此阶段 是合村并点成败的关键。并点阶段的主要工作是选择社区新址开工建设，规范社区各类软硬件设施，引导农民搬至新 社区，征收拆除农民原有房屋，补

15、偿征收的土地费用，在新社区开展工作。这一阶段涉及人 地矛盾等关乎农民直接核心利益的问题，在实行中引起的冲突是最为尖锐的，并且极有可能 出现“强制拆迁”的现象。这一阶段，各地都是在结合自己的实际情况摸索着前进的道路。 三和社区在实践中的做法是：鼓励当地生活富裕的农民自己到新社区中按照统一的图纸盖小 别墅楼，收入情况一般的农民盖统一的连体住宅，条件较差的用自己原有的宅基地按照“平 方换平方”的方式入住统一建设的单元楼。总而言之，三和社区的建设是国家负责建设公共 设施，政府提供施工图纸，前期由农民自行建设，后期由开放商介入建设的一种新型社区建 设模式。在整个山东省来说，建设方案有城中村改造、城郊拆迁

16、、乡镇驻地建设、村庄合并等；建设 形式上，压缩宅基地面枳集体建设别墅，或者压缩宅基地面枳自行建设别墅，还有直接更换 多层楼房的；补偿标准也不完全统一。这个阶段，政府需要解决一系列问题：纯农业地区农民不适合集中居住和楼房居住；补偿水 平不高，可能会极大地挫伤了农民对这项政策的支持力度；部分地区在拆居住房的同时征收 农业用地，剥夺了农民原来的生产要素。其中问题归结到底，就是土地非农化过程中矛盾的解决问题。土地非农化机制的重要表现为 政府的土地征用制度，包括：所有城市化和工业化用地（非农建设用地）都必须经过政府征 用来转化，形成政府对土地一级市场的垄断；政府对被征土地通过无偿划拨、协议转让的方 式，

17、或者通过“招拍挂”的方式转让给土地使用者。5城镇化进程中土地难免会出现很多 过速非农化的问题。在三和社区我们了解到一个情况是，政府征走了村里所有的土地用来招商引资，但政府并没 有一个对企业严格的筛查评估机制，所引进的英轩实业公司产生了极大的污染，当地农民多 次上访未果。这是该政策目前表现出的不良后果之一。3、后合村阶段当然，因为这一阶段我们并没有实例可以佐证分析，只能推测将来可能的情况。但是，当所 有的农民都搬进了楼房开始另一种完全不同于以前的生活后，政府必然会面临一些短期内还 没有表现出来的问题。生活环境改变后农民需要多长时间来适应？农民的生活负担增加能通过什么途径解决？如 何调和社区居住地

18、远离耕地的矛盾？农民失业会不会导致社会不稳定因素增加？为防止出 现这些问题，各地政府必须及早准备，以免到时候无法应对。当然，如果将这两个县的情况分开来看的话，以上得出的分段结论可能会稍有差异。昌乐县 比临胸县步伐要大，对外宣传力度很大，目前代表的是这一改革的主流趋势：而临胸县采取 更加稳妥的方式，因此进度较慢，但从当地政府的意愿看，他们未来极有可能向昌乐方式学 习转变，但也有可能另寻其他实施的途径。这需要看将来当地具体的实施情况。五-合村并点不同阶段的经验与问题合村并点是山东省进行农村社会改革过程中一项大胆的尝试，在这其中山东省各级政府总结 了许多经验，而同时我们在实践调查的过程中也发现许多问

19、题与矛盾。1、经验：打破原有行政规划，合村后组建一个村委会，有利于节省行政成本，保障村委会选举 公平，有利于选出有领导能力的治村人才；在保证国家“18亿亩红线”的基础上获得更多的土地，用于回耕、招商引资和建设居 民服务点；合村后原有债权关系保持不变，这样一定程度上减轻了各村村民间在这一方面的矛盾, 有利于维护社会稳定；在合村后的大村中可以发展特色农业，并充分利用原有先进村的资源，提升特色农业 竞争力，使原有名牌农产品做大做强；缩小城乡间的差距，让农民在短时间内变成市民。社区设计科学，老人有养老院，办 公有社区办，幼儿有托儿所，服务大厅可以为百姓综合办事，超市诊所一应俱全。物业费在 政府干预下降

20、到最低；打破了农村传统的宗族势力界限，加强基层领导班子建设。2、存在的问题：经过调查，我们了解到，合村并点政策出台最本质的背景原因是城镇建设用地严重紧缺，招 商引资等企业发展缺乏土地。政策本身良好的出发点其实并没有在实践中得到特别好的体 现，在农村经济急需发展的情况下，拆除的农舍基本不会被扩充作为农业用地，而只是在名 义上扩大了耕地面枳，在保证不触碰十八亿亩红线的基础之上，恰恰成为了政府招商引资中 置换土地进行建设的筹码。6农民打破界限较难。农民一般的口常生活很少会超出“自然村”的范序I，“自然村” 是在农民长期的生产、生活中形成的，而合村并点打破了 “自然村”的界限，使农民一时难 以适应；干

21、部配置较难，换届选举中还存在许多问题。合村后新村委会将发挥什么作用还无法 预见，合村后繁重的村务，对于新任村干部是较为严峻的考验；在合村并点过程中存在政府要求过急、强制拆迁、强制征地的现象，同时部分地区补 偿金过低，农民意见很大；在“后合村阶段”，要警惕村改居后可能产生的大量“三无”(无土地、无工作、无社 保)农民。对于这些农民，政府必须尽早提出详尽可行的解决方案，以防止增加社会不稳定 因素。在“后合村阶段”，极有可能出现村民间交流成本提高的问题。原本生活在同一个自 然村落中的村民们在村庄合并之后，往往难以适应由“熟人社会”向“陌生人社会”的转 变，村民之间的相互认同感会被大幅度削弱，村民之间

22、的交往成本也就会随之增加。7 正如实践中一位村支书说，“农民新村只有在县城边上搞才合适。”如果不加区别地全盘实 施合村并点，对纯农业区也实行强制城镇化，其实并不能从根源上提高农民的生活水平、改 善生活条件，不是解决三农问题的长远之计。六、对合村并点政策前景的思考和建议中国的问题只要与农民相关都是大问题，农业是国家之本，农民是国家的基石。政府在经过多方论证后出台了一项新政策，其动机我们不能一概否定，尤其在目前针对“三 农”问题的出发点上看。如果说合村并点政策可以极大地提高农民的生活水平，使得“农民 变市民”的话，其出台可能很大程度上是由于政府的主观臆想；如果正如我们调查的那样, 政府出于解决发展

23、瓶颈(建设用地不足的问题)考虑的话，这一政策的确可以在短期内创造 极大地效益，但如果不能保障农民的应得权益，不能为农民找到新的出路，甚至是对农民群 众的需求不闻不问，那么，这项政策的前景不容乐观。在城镇化的过程中，前半段作为制度上是可以由政府全权把握的，但后半段往往靠经济这只 “看不见的手”来主导一切，政府很多时候就无能为力了。因此，在有限的可作为的阶段内， 政府只有时时刻刻为百姓着想，坚持为人民服务，眼光放长远，不做政绩文章，才能得到人 民的拥护，办成办好这件关乎民生的大事。当然，任何一个政策都不可能是完美的，合村并点如果要深入走下去，必须扬长避短，与时 俱进。在这里，对于其中出现的各种问题

24、，作为准新闻人的我们尝试提出一些建议。以人为本。这项政策是在建设社会主义新农村背景卜.提出来的，其最终目的必须是加 快发展、富民强村。因此，政策在实施过程中必须符合群众意愿，最大限度地保护好群众利 益，并且符合城乡一体化发展要求。在今后实施过程中，要切实保障好干部群众的合法利益 不受侵犯。因地制宜。分析各地不同的情况，具体问题具体分析。对于原居住水平普遍很高的村 不要进行不必要的搬迁，对纯农业区的农民不要进行强值搬迁。建议在初期只对城郊的村镇 试行合村并点，成熟之后再向其他地区推广。要保证原有政策的稳定性，减少各方面的矛盾冲突。保证合并后农户的税改负担卡标 准不变，农户责任田经营权和原村组签订的各项经济合同不变，原己锁定的债权债务关系不 变，合村后不再任职的村干部当年的工资待遇不变等等。严守各项法律法规，按章办事，切实保护农民权益。严格按照国家土地补偿标准对农 民失地进行补偿,保障失地农民的一切应有的权益;严