新村治构想：村民自治与合作社改革可以并轨

1、新村治设想：村民自治与合作社改革可以并轨一、村民自治的困扰村治，即乡村治理。村民自治是新时期村治的一种有益探究，但是遭遇重重困扰。首先，作为一个“群众性自治组织，从理论和法律上讲，村民委员会是村民自下而上选举产生的，其经费也来自村民，循此毋庸置疑的合法性逻辑，自当对下负责，其主要任务在于办理社区公共事务和公益事业等等。而现实中的村委会，难以防止地，更多精力用于为上级政府“要粮、“要款、“要命抓办方案生育，实际充当着上级政府的派出机构，履行着类似于“村公所的职能，在这个意义上，“行政村的称谓倒也切中本质。假如真正落实了村民自治，村委会选举摆脱了上级包办或暗中控制，在现行体制下，那么还有“尾大不掉

2、、政令难通的担忧，亦非空穴来风。其实，从法理上讲，村民委员会是否有义务为行政当局“要粮、“要款、“要命，尚且值得质疑，何况这些行为往往处于村民个体利益的对立面呢。?村民委员会组织法?第四条规定，“乡、民族乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，从其语气上说，这种“指导、支持和帮助可以承受，也应该可以不承受，何况后面还规定，“乡、民族乡、镇人民政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项呢。第四条还写道，“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作，但这终究是一般性描绘还是强迫性义务，立法者似乎也是颇费踌躇的。假如村委会具有无条件、无止境的“协助义务，那么将在事实上丧失自治地位，至

3、少也是在工作重心上的本末倒置。现有的案例显示，上级内定人选之外的“黑马上任后，多能主动示好于基层政府，卖力甚殷，这不妨理解为传统合法性诉求的一种模拟或沿袭，但是，这种惯性难以持久，因为他们将很快发现自身的合法性来源本已足够充分。所以，在所谓村民“民主自治的旗帜下，乡村精英假如挟“民意自重，消极抵抗乃至积极对抗行政当局，应该不致令人大感意外。对此，不能脱离现实的利益格局，寄希望于个别人的甚么政治觉悟。当然，基层政府不会容忍村委会潜在的“独立主义倾向，而村民对于唯上是从的村委会的不满也日益滋长。这种内在冲突、“两头受气的场面，更可能使得乡村精英自甘游离于村治之外，以致于，沉渣泛起，流氓当道。从长期

4、的演变来看，势必严重动摇现政权的根基，危及国家的长治久安。此外，同在村一级，现行政策法规关于村民委员会和村党支部的定位，理论上难以解释，理论中更不便操作。根据常识也不难想见，他们的利益可能一致，也可能不一致。即使利益一致，观点、主张更可能不一致。这样两个权利中心，并无明确分工，各自都有“尚方宝剑在手，很容易滋惹事端，内耗不断。相比于村党支部，在理论和法律上，也在大量的现实中，村委会拥有更为广泛和直接的民意基矗而村党支部那么拥有传统的权威和意识形态上的特殊地位。相当多的地方过度强调村党支部的核心作用，造成村支部过度干预乃至包办村委会工作，将村委会变成了村党支部的辅助组织，使村委会丧失其自治功能，

5、严重阻碍了村民自治的正常运行及其完善和开展。另外一些地方诉诸于其他种种制度设计，如穿插任职、“两票制等等，意在拓宽村党支部的民意根底，使“党的指导兼容于村民自治的框架。但是，现有的调和上述两者关系的努力往往收效甚微，偶有成功的经历也无普遍推广的价值。外表上看这是一个“平行构造的问题，其实从深层来说，也是一个“上下构造的问题。村委会与上级政府并无隶属关系，而党组织遵循严格的“民主集中制原那么。?党章?第十五条规定，“党的下级组织必须坚决执行上级组织的决定，第二十九条规定，“党的支部委员会选出的书记、副书记，应报上级党组织批准。?中国共产党基层选举工作暂行条例?第十五条更规定，“上级党的组织认为有

6、必要时，可以调动或指派下级党组织的负责人，第十六条那么要求党支部书记、副书记的候选人先经“上级党组织审查同意。中国共产党是我国唯一执政党，从广义上讲，党的组织是政府机构的组成局部，党对村委会的指导和干预实际上可以被看作政府行为。村党支部，特别是村支书，更容易成为上级政府的代理人。这才是冲突的根源。我们倾向于认为，村民委员会与村党支部之间的紧张关系，有相当因素仍然是村级社区与上级政府可能矛盾的反映。凡此种种，促使我们对于现行村民自治形式加以反思。村委会单纯充当政府与农民的中介，必然遭遇到上述困扰。片面强调程序化、常规化的基层“民主机制，缺乏以解决问题，反而带来高额的运作本钱。虽然自治组织代行局部

7、行政职能，在历史上和国际间都是有例可循的，但是往往隐含着一定的交换条件。如今的情况是，政府之于村委会，欠缺一种类似于会谈协商从而达成合作的机制；同样地，村委会之于农民，也更多是一个索取的机制，少有回报。村治问题之求解，首当矫正上述不对称的制度安排。村治的应有之义和当务之急，不仅要提供政府与农民的中介，也要解决农民与市场的中介，这是村治的两种应有职能。实际上在新的市场经济形势下，农民的日常生活和利益，更多地与后者相联络。众多分散的农户面对大市场特别是垄断厂商，往往显失势单力薄乃至于软弱可欺，那么，适当组织起来，有助于改善市场地位，降低交易费用，躲避经营风险，减少利益流失。国际经历说明，合作社或农

8、协就是这样一种可行的方式。但是，我国旧有供销社、信誉社系统的改革以及新生的合作社、专业协会的开展，并未被纳入现行的村治框架。二、合作社改革的误区合作社在我国，长期被视为一种“集体经济组织。自从人民公社解体以来，有关农村集体经济组织的设置及其地位，有关规定较为模糊，莫衷一是。从过去的“消费队演化过来的“居民小组，从“消费大队演化过来的村，也已经成了“集体经济组织的代名词，以便在名义上，拥有农村“集体土地的所有权。如今想来，改革之初在推行家庭承包的同时，不忘强调“双层经营体制与“集体经济组织，恐怕更多出于政治上的顾虑，唯恐被指责为“私有化、“回头路，所以差不多是“虚幌一枪。这与今天面向市场经济所呼

9、唤的农民合作组织，背景和意义迥然不同。中国的供销社、信誉社等“合作社，当年在相当程度上，正是为了对农民进展“社会主义改造、乃至进一步提取工业化积累，才建立起来，是为先天缺乏；此后竞相追求“一大二公，职工以“非农户口和吃“商品粮为荣，干部以“行政级别和“政治待遇为念，产权不清，管理不善，是为后天失调；作为方案经济的历史产物，长期又处于行政垄断地位，简单地指望他们摇身一变，放下身段全心全意为农民融入市场经济效劳，是为南辕北辙。当然，如今也有不少供销社和信誉社的官商习气在市场竞争的压力下有所转变，甚至开场改善了效劳态度，实现了一些“经济效益。但从目前的主流方向上看，它们主要不是恢复合作社的性质，而是

10、纷纷化身为经营自主的独立企业，以利润最大化为主要甚至是唯一追求；更有甚者，在“内部人控制下，完全以职工或个别指导的利益为转移。有的供销社不遗余力地盘剥农户往往也是自己的社员，较私商亦有过之；有的信誉社那么参与高利贷。以农村信誉社为例，其对社员的贷款程序、标准与商业银行根本一样，非社员贷款比重占到3050。至于民主管理云云，亦长期流于形式。所以在农民看来，信誉社并非自己的互助性合作金融组织，而是政府部门(或国家银行)的附属机构；同样道理，供销社也难区别于一般商业企业。突出的问题还在于市场准入。现有的供销社、信誉社虽然难以适应形势的需要，却在各自的领域享有排他性的专营权，借助其垄断地位将低效、浪费

11、和腐败所导致的高额本钱转嫁到农户头上，导致农业本钱的不断上升。近年来，农业效劳费用上升了22%，年均增长9%，这也是农民负担过重的一个原因。农业固然是国民经济的根底，但从社会再消费过程来看，也只是其中的一环，有其上游和下游。农户参与市场经济，必然是有进有出，同样是“两头在外。择其要者，一头是购进化肥等农业消费资料，一头是卖出粮食等农产品。问题是众多分散的农户处于双重的市场垄断之下。在粮食市场上面临着粮站系统的买方垄断，在化肥等农业消费资料市场上面临供销社系统的买方垄断。在此情况下，任何新生的流通合作社都是难有作为的。三、村治的整合如今看来，村民自治的施行与农村合作社体制的改革各行其道，都难以成

12、功；要其成功，有待于两者的成功会师或整合，实现新村治。从村委会来说，两头受气，也是因为功能过于单一。无论为上级政府代收代缴，还是仅仅维持自身的运作，办些社区公共事务和公益事业，村委会都必须直接面对众多分散的农户，资金筹措殊为不易，更容易导致干群的对立。何况合作社系统，再加上国营粮站，控制了主要农产品和农业消费资料的根本购销渠道，在这种利益格局之下，村民自治的空间极其有限，“民主无甚可为，命运并非操之在己，打一个未必恰当的比方，乞丐群体不会因为内部民主而变得富有，囚犯群体不会因为内部民主而赢得自由。但是，假如我们转换思路，将供销社、信誉社改革以及新生合作社、专业协会的开展纳入村治框架，在乡村设置

13、综合性的基层农协，确立其法人地位，以农协或农协式的村委会为主体施行村治，就可以同时借助市场中介的机制，在自愿交易的根底上，从流通环节获取必要的盈余用于社区公共事务和公益事业，这样不太容易遭到农民的抵触，也极大降低了征收本钱。从农村合作社来说，我们长期视之为“集体所有制企业，却几乎忘记，从其历史渊源来看，这个集体并非内部的员工集体，而是当年的“社员集体。当年的“社员就是今天的村民。市场经济条件下，合作社及其员工之间仍然适用一般的雇用劳动关系，“社员之于合作社，那么应当诉诸于资本的逻辑虽然这些资本的份额通常比拟持平。所以，农村合作社的迫切问题，是从“官本位回归社会，重返社区。但是，供销社、信誉社的

14、规模多已较大，直接改制为基于村民个人的会员制组织，在操作上很不方便，也不利于形成有效的治理构造。结合农协的设置，这个问题可以迎刃而解。譬如，将这些合作社成建制划归农协，或者，合作社以基层农协为其单位会员，就比拟容易解决“所有制缺位的问题。欲加强农协地位，必先充实其法人财产，在改革的起步时期尤其如此。除了上述“收编合作社的措施之外，还可从农村集体土地中划出适当比例的“公地，由农协支配，以其出租收入支持社区组织的运行。在传统社会条件下的宗族自治，不是也有类似于“公地的制度安排吗？农协也应当是村办企业权益的合法持有者。另外，原来“公社一级的“集体资产，在“社改乡过程中，似乎不知所终，其实大都纷纷演变

15、为乡镇政府所有或实际控制。假如按照一些学者的主张，撤销乡级政府建制，缩编为乡公所，那么应有一些乡镇财产“物归原主，由农协代领。在县乡机构改革中，如农技、农机、农经之类的所站，也可以精简整顿后整体划归农协，或成为个别“收编的对象。最后，既然已在考虑减持国有股以充实社会保障基金的问题，那么，国有资产净额当中属于历史欠账的局部，除了包含国有企事业原有职工的应提未提的养老金之外，还有在农业统购统销和工农产品剪刀差的体制下所转移的巨额农村积累；所以，也不妨在国有资产净额中划出一定比例，由全国性农协持有，以加强其行业协调实力。这样做，并无私有化之嫌，还有助于国有企业改革。至于划出比例确实定，并不需要太准确

16、，好比是“肉烂烂在锅里嘛。政府以立法方式，赋予农协一定的专营权，隐含地换取农协在行政上必要的合作。譬如，现行的粮食、棉花和化肥、农药等专营权，假如还要有所保存，就可以赋予农协，至少也要确立农协的主渠道地位。台湾的经历可资借鉴，在那里，“农会经收三分之一的消费稻谷，分配五分之四农民使用的肥料。农会办理农业推广方案。而台湾“政府的农业改良方案透过农会达与农民。台湾“政府的责任减轻至仅限于政策制定和辅导监视，而将实际执行之责任交付农会。目前台湾农会开展的四大业务，供销?包括供应、运销、仓储、加工、制造、运输等、信誉(包括存款和放款?、农业推广?包括家政改良，农事指导等、家畜保险包括疾病预防、疾病治疗

17、、死亡赔偿等，深化和带动千家万户。农协有此实力，很大程度上就可以市场化运行。而国家在农村的财政收入，也可以通过农协完成。当然，农村税费本身有一个改革问题。釜底抽薪的方法，是大力精简税费，在归并之后，也尽量不要直接针对农民个人收龋此外，政府的法定义务，如农村根底教育，应由财政确保，不应成为农民的负担。这样农村的官民矛盾可以大为缓解，原来村委会的那种不尴不尬的苦衷，可望消解于无形。至于村委会的名义是否保存已经无关紧要。可将村委会作为基层农协的常设执行机构，以在较大程度上兼容于现行的?村民委员会组织法?；也可将村委会变成农协的一个内设的社区效劳部门，不再直接由选举产生；或者完全取消村委会，最多只设一

18、个礼仪性的村长。为免农协重蹈传统农村合作社的覆辙，社团民主非常重要。与大陆具有根本相近的历史文化背景的台湾，其农会最早产生于1899年。日本殖民统治时期，农会会长和重要职位，多为各级行政长官兼任或者委派，农会成为殖民政府控制农产品的半政府机构。有研究者指出：“因长期受日据政府的控制，一切以统治国家的利益为依归，而使其组织和会员关系脱节。以致会员与对农会的业务漠不关心D。1949年，台湾农会和合作社两大农民组织合并之后，农民组织被地主、商人和退职政府职员把持。和退年的一项调查说明：当时有一半以上的农会会员不知农会为谁所有，答复农会为农民“自有的只有一人。?D?年，美国教授安德森提交考察报告后，农会被改组，中心内容就是废除了指派农会干部的做法，使所有会员代表，农业小组正副小组长、理事、监事以及业务主管、总干事，都由农会成员以直接或间接选举产生。“台湾农会的真正开展是在?年将农会交由农民控制，因此会员人数急剧增加，业务数量逐年扩展e。如今，台湾的“农会法规定了自上而下的农会选举制度、规定了各级农会会员代表中，应有三分之二以上为自耕农、佃农及雇农。理事及监事会要有三分之二为佃农和自耕农。台湾农业开展和乡村建立的这些经历教训，非常值得我们注意。村治不仅仅是田间地头的事情。假