城市综合防灾规划探讨

1、 PAGE 7城市综合防灾规划探讨石琼林 张见，合肥市规划设计研究院，工程师【摘要】城市综合防灾规划是一个新兴的研究课题，编制理论与手段均处于摸索阶段。本文针对城市综合防灾规划目标，研究并制定了工作流程，构建了“应急指挥、避难场所、防灾保障”三大系统，并就主要技术方法及规划实施策略进行了阐述，望能为城市综合防灾规划编制工作提供参考与借鉴。【关键词】城市综合防灾规划；灾害防救体系；风险评估；应急指挥中心；避难场所；保障系统；随着城市化的发展, 社会财富(人力、物力、财力)进一步向城市聚集，社会资产最为集中，城市成为我国经济和社会发展的“火车头”。在社会财富向城市聚集过程中，城市风险也愈发加大。我

2、国是世界上灾害损失最为严重的国家之一, 由于城市对灾害的放大效应，所以几乎所有的大灾大难均发生在城市，诸如1976年唐山地震、1994年新疆克拉玛依友谊馆特大火灾、2001年合肥市城隍庙小商品市场特大火灾、2003年SARS疫情、2010年上海“1115”特大火灾等。历史与现实如此惊人的重复，无不一次次提醒世人，安全是社会发展的一个永恒主题1，是实现社会和经济可持续发展的重要战略和紧迫任务。城市灾害发生时，一般均会引起次生灾害的发生，衍化成多灾种连锁反应，在此过程中，势必需多部门协同合作，动用各种资源予以应对，因此城市防灾理应采用综合性的防灾模式。城市规划范围内的防灾规划更应在灾前预防、灾中救

3、援和灾后重建全过程、全方位的统筹综合，采用工程性措施和非工程性措施23，用以抵御和减轻各种灾害对城市居民生命财产造成的危害，即城市综合防灾规划。1、规划定位城市综合防灾规划和城市规划是既矛盾又统一的联合体，单一的考虑城市规划将无从体现“以人为本”，而单纯的考虑城市综合防灾规划又将产生城市资源巨大的浪费，不利于建设集约节约型社会4，因此，城市综合防灾规划需在两者之间起一种协调和衔接作用，在尽可能保障市民生命财产安全的前提下，使城市可持续的良性发展（图1）。城市综合防灾规划须服务于城市总体规划，为城市总体规划的重要组成部分，是城市安全和社会发展的重要基础工作，是对城市既有规划（总体规划、分区规划、

4、详细规划、防灾类专项规划）的整合，或对城市下一步规划进行指引，从而发挥其规划的最大效能。土地利用再开发设施建筑防灾防灾据点生命线工程综合防灾城市规划城市综合防灾图1 综合防灾与城市规划的关系示意图2、规划范围为保障城市总体规划顺利实施提供综合防灾的策略和技术支持，城市综合防灾规划范围应涵盖城市总体规划范围。考虑到灾害发生源的影响想区域可能在城市总体规划的规划范围以外，但影响城市安全，因此，城市综合防灾规划范围从理论上说须大于或等于城市总体规划范围。3、技术路线城市综合防灾规划可分现状分析、体系构建、规划方案、策略与建议四大步骤进行编制（图2）。现状分析阶段主要通过踏勘现场、部门走访与调查等手段

5、摸清城市防灾基本条件、城市面临主要灾害和城市风险区划，此阶段需完成城市防灾能力评估报告和相关规划评析报告；体系构建阶段主要结合现状分析的结果，结合城市现状及未来发展需要，确立主要解决问题并完成规划编制体系工作；规划方案阶段是落实规划体系过程，逐项按构架的体系予以一一落实；策略与建议阶段需对城市面临的潜在重点灾种进行分项规划指引，并结合规划提出实施建议，明确规划更新的前提条件。现状防灾条件分析城市风险评估城市历史灾情研究灾害筛选城市概况分析相关规划评析并提出问题（“一张图”）规划体系构建（设定目标）规划策略应急指挥系统避难场所系统保障系统规划评估实施策略重点灾种指引规划更新体系构建阶段规划方案阶

6、段策略与建议阶段现状分析阶段图2 城市综合防灾规划编制技术路线图4、主要技术方法（1）灾害筛选灾害筛选从两个方面进行分析：一是对规划范围及周边区域的历史灾害发生情况进行统计；二是结合城市总体规划和社会经济发展规划，预测规划范围内可能出现的各种灾害。结合以上两方面分析，逐一罗列与统计分析各灾种，例如，洛杉矶市地方减灾规划中列出的灾种有16种，纽约市减灾规划中有13大类，旧金山市有9种，西雅图市有14种，奥斯汀有13种，俄克拉荷马市有13种，克莱尔蒙特市有16种，比尤特市有18种等等5，通过以上事例可知，城市综合防灾中对灾害的筛选不尽相同，因地制宜的筛选出符合各城市自身特征的灾害，对编制防灾规划的

7、有效性至关重要。通过以上分析出的各类灾害，根据城市灾害的八大特征（重大性、延迟性、破坏性、影响区域、频率、可能性、易损性、社区优先性）16并结合民众御灾意识，共计九大因子，分别按照高风险、中等风险、低风险和微风险四类分别赋值统计,筛选出城市综合防灾主要御灾灾种。（2）城市风险评估结合灾害筛选中确立的城市主要面临灾种，借鉴美国联邦应急管理署（FEMA）、美国环保署（EPA）、美国消防协会（NFPA）工作方法，借助GIS、Surfer、Matlab、HAZUS、ALOHA （Areal Locations of Hazardous Atmospheres）等新兴技术手段，确立各灾种的风险等级和影响

8、范围7 8。同时，综合考虑各自然灾害与人为灾害影响权重综合评分并将各单灾种风险叠加，最终确立城市用地空间综合风险评估图。（3）相关规划评析依据城市各相关规划，将各项规划中所涉及的与防灾类有关的机构、设施、通道、管线、场所等叠合至“一张图”；将其按指挥系统、场所及保障类设施等分类成图，并进行统计与分析，发现并提出问题，按“未涉及但须规划补充的、需现状整合的、需规划变更的机构、设施和场所”三类予以评析，并结合城市综合防灾规划构架，统筹各项规划，提出综合防灾需重点考虑的工作内容，且形成相关规划评析报告。反之，若拟编制城市综合防灾规划的城市未能及时编制或编制不齐全各项规划，需从城市综合防灾规划需要的角

9、度出发，进行规划指引或补充，在下一层面的规划中予以落实。5、规划方案通过分析比较国内外先进城市综合防灾规划的编制经验，规划可着力构建“应急指挥、避难场所、防灾保障”三大系统。（1）应急指挥系统据相关统计分析，我国的指挥系统分布以自立门户、各自为阵为主要特征，在本规划中，需将应急指挥办公室、消防、医疗、公安、地震、防洪、人防、通讯、广播等部门逐步统一整合至市级（级）应急指挥中心，并建设涵盖以上各部门的综合性指挥平台，平台应包括业务协同平台，应急专网系统，有线、无线通信平台，视频监控与视频资源共享平台，视频会议系统，北斗星/GPS卫星定位系统，安全保密平台等。指挥中心主要负责应急指挥与协调、信息收

10、集与分析、指令上传下达、信息发布等任务。区级（级）指挥中心主要包括各区（县）政府应急指挥机构及各专业救援队，不单独强调应急指挥中心建设，可考虑结合其他部门联合建设。（2）避难场所系统2008年“汶川地震”发生时调查发现，市民避难疏散遵循以下特点：以家庭或团队为单位组织疏散；离家园距离近的开敞空间，就近、就地避难；周边无高大建筑，且交通及市政设施较完善的安全场地。因此避难场所规划应坚持环境安全、综合避灾、平灾结合、均态分布、就近疏散五项原则。根据城市现状及规划的城市资源分布，结合城市综合风险评估分析，考虑人口分布、重点防灾区域等因素，依托现有及规划的公园、体育馆、学校等进行避难场所的布局规划。避

11、难场所分中心避难场所、固定避难场所、紧急避难场所三级规划设置（表1），中心避难场所主要承担全市范围内的市民疏散与安置，并同时肩负应急救援一系列行动中的人员、设备和物资等的集中安置与部署，该类场所需绝对安全可靠，对城市面临的主要灾种均可作为避难疏散场所使用；固定避难场所主要承担防灾分区内的市民疏散与安置，该类场所对部分灾种可不予响应；紧急避难场所主要提供灾害发生时的临时性避难，在此规划中提指标，可不作规划安排，需在详规、专项规划层面进行落实。表1 避难场所规划分类与功能场地等级灾时功能服务半径平时功能有效避难面积灾种响应中心避难场所人员集中安置；救灾物资临时储备、中转与发放；救援人员中转与宿营；

12、应急指挥中心；医疗救助与防疫；灾时动员与宣传；全市城市公园、大型体育馆、广场、物资储备不小于50000完全响应固定避难场所人员集中安置；救灾物资临时中转与发放；医疗救助与防疫；灾时动员与宣传；不大于5km街头公园、公共绿地、广场、小型体育馆、中小学不小于10000部分响应紧急避难场所就近紧急临时避难；500m为宜小公园、小花园、小广场、停车场、空地、非交通性主干道等安全空间部分响应（3）防灾保障系统保障系统包括至各重要机构与场地的生命线工程和重大设施的保障性措施与设施，主要包括救援与疏散通道、供电、供水、供气、重点医疗、重点消防、物资储备、通讯、加油以及环卫设施等，对于以上规划项目，需筛选出一

13、批进行重点保护，提高其御灾能力，使得灾害发生后，以上项目遭到破坏较小，经应急抢修后即可迅速投入使用。6、结论城市综合防灾规划的编制手段和工作内容由于其规划的特殊性，单一规划不可能解决一切问题，需会同多部门、多规划一同编制与实施，而本规划主要倾向于与城市空间相关的工程与非工程措施。城市综合防灾规划应明确规划范围，确立保护目标，设置防灾级别，只有主次分明了，才对规划实施更具有可操作性。一支运转高效、反应迅速、技术全面的专业化应急救援队伍建设，是目前城市综合防灾的重中之重，建议由应急指挥中心牵头，成立由消防、公安、医疗、灾害专家等专业技术人员组成救援队，负责全市的重大及特种灾情的应急处置。保护民众是

14、城市防灾的主要目标之一，民众参与是规划编制根本出发点，通过规划形成防灾宣传常态化机制只管重要，只有提升了民众防灾意识，才能切实保障人们的生命与财产安全。此外，由于城市综合防灾是一个近年的新兴课题，国家还暂未统一标准与规范，目前的研究工作多采用类比借鉴及数学模型等手段进行佐证与推理，在今后的工作中需重点加强在城市快速发展过程中对城市安全产生影响的灾种、影响区域、破坏程度等进行研究，并探索相关的城市综合防灾规划的规划标准。参考文献1 卢岚.安全工程M.天津：天津大学出版社.20032王江波.规划师.2007.1 我国城市综合防灾规划编制方法研究J 53-54.3陈绍福.灾害学.1997.4 城市综合减灾规划模式研究J 21-22.4陈鼎超.江苏城市规划.2010.7 规划研究动态J 39-40.5 王江波.我国城市综合防灾规划编制方法研究美国经验之借鉴D.上海：同济大学硕士论文.2006.6 City of Los Angeles Emergency Preparedness Department.City of Los Angeles Local