检察职能变迁与工作创新

1、挤论st发表专家一 二中国学术期刊网 .qi ka 检察职能变迁与工作创新摘要新中国的检察制度经历了尝试“一般监督”、强化诉讼 监督和完善自身监督等几个阶段，今后检察机关将走向真正的法律 监督机关。未来的检察改革，可能会围绕检察机关如何监督地方立 法权和行政权而展开。这是检察工作创新的立足点。关键词检察制度工作创新诉讼监督自身监督法律监督新中国检察制度是伴随着共和国的成立而诞生的。诞生以来，共和 国检察制度经历了初创阶段的艰难探索，经历了波折阶段的中断取 消，经历了恢复重建后的创新发展，而今正迈向中国特色社会主义 检察制度蓬勃发展的春天。回顾历史，梳理检察职能的发展变迁脉 络，探寻不同时期检察

2、改革与创新的亮点，对把握检察制度发展完 善的方向无不裨益。建国初期：尝试“一般监督” 新中国成立前后，随着南京国民政府旧法统的彻底废除，我国掀起 了一个学习和移植前苏联司法制度的高潮。在当时的历史条件下， 国家建设经验师从苏联是唯一的、必然的选择，检察制度建设也不 例外。1950年7月，中央人民政府法制委员会主任陈绍禹在第一次 全国司法工作会议上强调：“人民检察机关，不仅在任务和组织制 度方面，应当根据中国的实际情况来学习苏联检察制度的经验；而 且要在检察工作方法、作风和方式上，也学习苏联检察人员的精 神”。1在这次会议上，苏联政法专家苏达里可夫作了专题报告，挤论st发表专家一 二中国学术期刊

3、网 .qi ka 对苏联检察制度进行详细介绍。苏联检察制度中最具有代表性的，就是“一般监督”制度。列宁在 “十月革命”胜利以后，逐步提出了他的法律监督思想。1922年， 全俄中央执行委员会第三次会议通过了苏俄检察条例，建立了 一种集一般监督、诉讼监督、犯罪追诉等职能于一身的新型检察制 度。这种检察制度模式，在1936年苏联宪法中得以定型化。 该法第一百一十三条规定：苏联总检察长对各部和各部所属的各机 关、公务人员及全体苏联公民是否确切遵行法律，负最高的监督责 任。自此，“一般监督”制度逐步在各社会主义国家中传播，一度 成为社会主义司法制度的“标志性制度”。1954年9月，我国第一部宪法颁布。这

4、部宪法第八一条规 定：“中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地 方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检 察权”。在同一次全国人民代表大会会议上，人民检察院组织法 也获得通过。根据法律确定的职能，最高人民检察院设立了五个业 务部门，即第一厅（一般监督厅）、第二厅（侦查厅）、第三厅（侦 查监督厅）、第四厅（审判监督厅）、第五厅（监所、劳动改造机关 监督厅）。从当时的检察机关职能排列顺序看，一般监督在检察机 关各项业务中居于首位，地位相当重要。一般监督制度建立后，各地纷纷尝试推行，在实践中也取得了一些成功经验。例如，1956年福建省人民检察院对该省人民委员会颁布论文

5、发表专家- 画中国学术期刊网 jnwvwrqik3 的禁止滥宰耕牛暂行办法中规定刑事处罚，以及关于配设乡护 林员的通知中规定护林员有拘留权两项违法决定，分别提请该委员 会作了纠正；安徽省萧县等人民检察院纠正了当地有些农业社以流 通券代替人民币的违法事件。总体上讲，一般监督的监督对象宽泛， 监督内容丰富，是一种综合性的“守法监督”。这种监督有助于提 高全社会的守法水平，增强全社会的法律意识，特别是能够促进国 家机关依法行政。最具有典型性的监督，莫过于人民检察理论的奠基人王桂五先生在 其著作中收录的这起事例：1956年9月，广东省阳春县人民检察院 发现本县人民代表大会及人民委员会会议未按法律规定的

6、期限召 开，于是发出了建议书，要求县人民委员会加以纠正和改进。建 议书主要内容摘录如下：1阳春县人民委员会：我院根据副检察长列席你会委员会初步所发现的问题，对你会执行 中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会 组织法的情况依法进行了检查，经检查结果发现有下列问题： 1、阳春县第一届人民代表大会于1954年6月27日召开，至现在 已两年又两个月，仅于1956年1月7日召开了第二次会议。不执 行中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会 组织法第十条“省、直辖市、县市、市辖区人民代表大会会议每 年举行二次”的规定。澄文发表专家- 胆亟中国学术期刊网 Snvww .qi k

7、a nwang,nel2、阳春县人民委员会于1956年1月10日正式成立之后，于2月 18日、7月16日、9月14日先后召开三次委员会会议。不执行中 华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织 法第二十九条“县级以上人民委员会每月举行一次”的规定。根据上述情况，我院按照中华人民共和国人民检察院组织法第 八条的规定，向你会提出建议书，要求你会采取措施，纠正和防止 违法，以保证国家法律的贯彻执行：兼检察长叶超副检察长柯金水一九五六年九月二十日检察机关的监督收到了显著的效果。县人民委员会接到建议书后， 召开会议进行了讨论，提出了纠正的措施，人民日报对这一监 督事例进行了报道。此后，广东

8、省人民检察院将阳春县检察院的建 议书转发全省各县检察院，要求各县都进行一次检查。不久，南 方日报报道了广东全省各地纠正不按期召开人代会的情况。不过，在一般监督工作的试点过程中，也出现了不少问题。有的地 方监督范围过宽，例如某市就把一些国营商店螃蟹跑掉、韭菜烂掉、 工厂劳动环境差等问题纳入“一般监督”的范围，令人啼笑皆非； 有的时候工作方式不当，例如第一厅在农林部搞试点，在列席该部论文发表专家- 胆亟中国学术婀网 rqi ka 部务会议时引发了对方的反感和不满。这些现象的存在，导致方方 面面对一般监督工作的看法不太一致。在1957年的反右派斗争中，一般监督制度遭到批判。当时的主流 政治话语认为，

9、检察机关的一般监督是“专政矛头对内”、“束缚对 敌斗争的手脚”，有人甚至指责这项工作“以法抗党”。检察机关内 部坚持一般监督工作的代表人物刘惠之、王立中，则被扣上了 “右 派分子”的帽子。在这样的政治氛围下，经请示中共中央，最高人 民检察院决定将一般监督从检察机关的日常工作中取消。1958年8 月，第四次全国检察工作会议提出，检察机关的一般监督职权应该 作为一个法律武器保留下来，备而待用。自此，一般监督名存实亡， 基本上退出了检察机关的职权体系。就连“一般监督”这个词语本 身，也基本上从检察机关的各种文件、会议材料中消失了。从1957年开始，在“左”倾思想的指导下，检察机关的法律监督 职能受到

10、很大冲击，整个检察制度都处于风雨飘摇之中，几经波折。 1968年，最高人民法院、最高人民检察院、内务部三个单位的军代 表和公安部领导小组联合提出关于撤销高检院、内务部、内务办 三个单位，公安部、高法院留下少数人的请示报告，这个报告经 中央批示下发后，最高检察院及各地检察院被先后撤销，检察制度 至此中断，一般监督制度也退出了中国的法治舞台。恢复重建至今：强化诉讼监督1978年3月，五届全国人大一次会议通过修改后的中华人民共论文发表专家- 胆亟中国学术期刊网 Snvvvw rqi ka 和国宪法，检察机关恢复设置。一年后，五届全国人大二次会议 通过了新的人民检察院组织法，这部法律首次将检察机关的性

11、 质确定为“国家的法律监督机关”。不过，此时的“法律监督”主 要局限于刑事诉讼监督。这部法律规定检察机关行使五个方面的职 权：（1）对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、 法令、政令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权；（2）对于直接 受理的刑事案件，进行侦查；（3）对于公安机关侦查的案件，进行 审查，决定是否逮捕、起诉或者免予起诉；对于公安机关的侦查活 动是否合法，实行监督；（4）对于刑事案件提起公诉，支持公诉； 对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督；（5）对于刑事案件 判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法， 实行监督。显然，这五项职权都是检察机关参与刑

12、事诉讼方面的内 容。对这一变化，彭真委员长在对法律草案进行说明时解释说：“检 察院对于国家机关和国家工作人员的监督，只限于违反刑法，需要 追究刑事责任的案件。至于一般违反党纪、政纪并不触犯刑法的案 件，概由党的纪律检查部门和政府机关去处理”。1979年至2012年的33年间，人民检察院组织法只于1983年 进行过一次小的修订，其中关于检察机关职权的条款并没有发生改 动。不过，上世纪80年代以来的一些重要立法涉及到检察机关的 职权变化，检察职能的内涵及检察机关的工作范围在事实上不断有 着新的变化。首先是1982年颁布的民事诉讼法（试行），这部论文发表专家- 胆亟中国学术期刊网 Snvvvw rq

13、i ka 法律在总则中规定人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实 行法律监督”。由于当时立法机关和社会各界对检察机关如何参与 民事诉讼看法不尽相同，检察机关内部的认识也不统一，民事诉 讼法（试行）分则中没有具体规定检察监督的具体方式、程序等 内容。此后，检察机关对如何开展民事、行政诉讼监督进行了调查 研究，在一些地方进行了试点，积累了不少经验。1989年，七届全 国人大二次会议通过行政诉讼法，除了在总则中规定检察机关 有权对行政诉讼实行法律监督，还在分则中规定了检察机关的抗诉 权。两年后，民事诉讼法正式颁布，这部法律在分则中增加了4 个条文，进一步完善了检察机关对生效民事裁判的抗诉程序。以这

14、 两部法律的颁布为标志，检察机关开始告别“刑事检察院”的单一 局面，检察职能从单纯的刑事诉讼监督向全面的三大诉讼监督发 展。最近十年来，检察机关民事、行政诉讼监督业务一直稳步发展， 每年提出监督意见的案件平均约为1.5万件。2011年，全国检察机 关共提出民事、行政抗诉10332件，提出再审检察建议10411件。 全国各级法院共审结民事、行政抗诉案件8239件，其中改判3124 件、调解2305件、撤销原判发回重审960件，原判改变率为77.6%； 采纳再审检察建议8033件，采纳率为77.2%。在这一时期，强化检察机关诉讼监督的法律、法规还包括1990年 国务院颁布的看守所条例，其第八条规定

15、“看守所的监管活动 受人民检察院的法律监督”；又如1994年监狱法，其第六条规论文发表专家- 胆亟中国学术期刊网 Snvvwv .qi ka 定“人民检察院对监狱执行刑罚的活动是否合法，依法实行监督”。1996年全国人大第一次修订刑事诉讼法，将检察机关对刑事诉 讼实行法律监督的原则写入总则，同时赋予检察机关对刑事立案活 动进行监督的职权。2001年，国务院颁布行政执法机关移送涉嫌 犯罪案件的规定，其第十四条规定“行政执法机关移送涉嫌犯罪 案件，应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督”。2008年以来，全国掀起了一波强化检察机关诉讼监督的热潮。随 着北京市人大常委会第一家通过了加强检察机关对

16、诉讼活动实行 法律监督的决议，各省、自治区、直辖市立法机关纷纷跟进，以地 方性法规的形式推动诉讼活动法律监督。截至2011年底，除港、 澳、台外，全国31个省级人大常委会全部制定出台了关于加强法 律监督或诉讼监督工作的决议、决定。刑事诉讼监督方面，各地的 决议确定了检察机关加强诉讼监督工作的重点，要求着力加强对立 案、侦查、审查逮捕、审查起诉、审判、执行等重点环节和关键岗 位的监督。河北等地人大出台的决议、决定，把不该立案而立案等 问题纳入立案监督的重点；青海将监督重点拓展到立而不侦、侦而 不结、立案后违法撤案等违法立案的行为，充实了立案监督的内涵。民事、行政诉讼监督方面，青海等地规定，积极开

17、展民事督促起诉、 支持起诉工作，探索对适用特别程序、公示催告程序、企业法人破 产程序等审判活动和对民事执行行为的监督；海南提出要规范民 事、行政诉讼申诉案件的受理、立案、审查、抗诉程序，健全监督论文发表专家- 画中国学术期刊网 Snvvvw .qi 如 听证制度，加强检察调解与人民调解、司法调解和行政调解的衔接、 配合等。在此期间，最高人民检察院加强与相关部门的协商配合，以会签文 件的方式积极落实中央司改任务，检察改革与工作机制创新获得了 丰硕成果。其中最重要的成果有两项：一是会同最高人民法院、公 安部、国家安全部、司法部于2010年会签下发了关于对司法工 作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律

18、监督的若干规定（试 行），明确检察机关对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为可以 采取调查、建议更换办案人等方式进行监督，强化了对司法工作人 员在诉讼活动中的渎职行为的法律监督工作，使检察机关依法对诉 讼活动实行法律监督的手段更加完备；二是会同最高人民法院于 2011年会签下发了关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督 的若干意见（试行）和关于在部分地方开展民事执行活动法律 监督试点工作的通知，明确和完善了民事、行政诉讼检察监督的 范围和程序，将生效调解和民事执行明确纳入检察监督范围，同时 还解决了长期困扰基层检察机关的调卷难、检察建议监督缺乏依 据、检察长列席审判委员会难落实等问题。2012年

19、3月14日，十一届全国人大五次会议通过了关于修改中 华人民共和国刑事诉讼法的决定。这次修改是一次“大改”，涉 及证据、强制措施、侦查、起诉、审判、执行等刑事诉讼制度的方 方面面。其中，涉及检察机关的修改之处较多，特别是新增加了检论文发表专家- 胆亟中国学术婀网 rqi ka 察机关对刑事诉讼进行法律监督的几项重要规定：（1）第七十三条 第四款：人民检察院对指定居所监视居住的决定和执行是否合法实 行监督；（2）第二百四十条第二款：在复核死刑案件过程中，最高 人民检察院可以向最高人民法院提出意见。最高人民法院应当将死 刑复核结果通报最高人民检察院；（3）第二百五十五条：监狱、看 守所提出暂予监外执

20、行的书面意见的，应当将书面意见的副本抄送 人民检察院。人民检察院可以向决定或者批准机关提出书面意见；（4）第二百八十九条：人民检察院对强制医疗的决定和执行实行 监督。显然，修订后的刑事诉讼法对检察机关加强法律监督提 出了新的任务和更高的要求。可以预计，今后数年内检察改革的重 点将围绕应对刑事诉讼法修改带来的机遇和挑战而展开。回首检察机关恢复重建至今的职能变迁历程，检察体制和工作机制 改革中“强化法律监督”这根主线一直清晰可见。回应社会关注：完善自身监督上世纪90年代以来，检察体制和工作机制改革进程中出现了第二 根主线：“完善自身监督”。在一些场合，时常会听到有学者发出这样的疑问：检察机关是法律

21、 监督机关，专门监督别人，但“谁来监督监督者？ ”对于这个问题， 西方人的答案是三权之间互相监督、权力制衡，但这种监督模式显 然与中国宪政体制不吻合。中国古代曾经采用过的办法是：再设一 个监督者来监督它。明朝，洪武十五年（1382年）设立锦衣卫，“掌论文发表专家- 胆亟中国学术婀网 rqi ka 直架侍卫、巡查缉捕”，其北镇抚司成为直属皇帝的刑事特别法庭 而凌驾于三法司之上。永乐十八年（1420年）设东厂，成化十三年 （1477年）增设西厂，“令宦官访缉谋逆大奸”，监督包括锦衣卫在 内的文武百官，锦衣卫指挥使见到厂主竟要下跪叩头。因东、西厂 权势过大，正德三年（1508年）竟又设立内行厂，其职

22、能与东、西 厂相同，但侦缉范围更大，“东西厂皆在伺察中”。后来，统治者也 看到了这种“叠床架屋”式的机构设置方法的弊端，四年后将内行 厂与西厂一并撤销。检察机关对这个问题的回答是：加强和完善对自身的监督。用最高 人民检察院曹建明检察长在第十三次全国检察工作会议上的话来 讲，就是“检察机关要履行好法律监督职责，必须首先努力做到自 身正、自身硬、自身净”。为此，检察机关在检察体制和工作机制 改革过程中付出了诸多努力。其中，影响最大、持续时间最长的一 项改革措施是建立、完善人民监督员制度。2003年，为了加强对检察机关自身执法办案活动的监督，最高人 民检察院启动了人民监督员制度试点工作，探索由来自社

23、会各界的 “人民监督员”对检察机关受理的职务犯罪案件中“三类案件”、“五 种情形”进行监督。截至2010年，全国共有3137个检察院开展了 试点工作，占全国各级检察院总数的86.5%，共选任人民监督员 21962名。试点实践证明，人民监督员制度有效规范了检察机关查 办职务犯罪案件工作，提高了办案质量，体现了诉讼民主，得到了论文发表专家- 胆亟中国学术期刊网 Snvvvw rqi ka 社会各界广泛赞同。在充分总结试点经验、深入开展调研论证的基 础上，最高人民检察院于2010年10月下发了关于实行人民监督 员制度的规定，决定在全国检察机关全面推行人民监督员制度， 同时将人民监督员的选任方式改革为

24、由上级检察院统一选任，将人 民监督员的监督范围扩大到检察机关查办职务犯罪案件工作中具 有终局性决定权的主要环节。在今后一段长时间内，这项工作都将 在检察机关着力推进的改革措施之列。此外，检察机关还在一些具体制度上完善自身监督措施。1998年 10月，全国检察机关开始推行“检务公开”，将检察公共资源提供 给社会，同时也将检察工作置于阳光之下，更好地接受社会各界和 人民群众监督。2006年，最高人民检察院颁布了关于进一步深化 人民检察院检务公开的意见，扩大了检务公开的范围。2006年，检察机关开始推行讯问职务犯罪嫌疑人时全程同步录音 录像制度。根据最高人民检察院的规定，同步录音、录像实行讯问 人员

25、和录制人员相分离的原则，讯问由检察人员负责，不得少于二 人；录音、录像则由检察技术人员负责，对录制人员适用刑事诉讼 法有关回避的规定。这一制度的推行，有利于检察机关加强对讯问 环节的监督，能够有效防止检察人员刑讯逼供等违法讯问行为的发 生，同时也有利于及时全面固定证据，防止犯罪嫌疑人翻供。其他改革措施还有：通过侦查权与抗诉权相分离的改革，完善内部分权制约机制。为切实强化检察机关执法办案各环节中不同性质权论文发表专家- 题亟中国学术期刊网 Snvvwv .qi ka 能之间的有效制衡，最高人民检察院根据中央有关司改文件的要 求，于2009年9月下发了关于完善抗诉工作与职务犯罪侦查工 作内部监督制

26、约机制的规定，明确规定人民检察院的抗诉职权与 职务犯罪侦查职权应由不同业务部门行使，规范了抗诉工作与职务 犯罪侦查工作的内部职责分工和协作配合，防止因同一部门权力过 于集中导致侦查权被滥用。推行职务犯罪审查逮捕程序改革。针对职务犯罪案件的侦查、逮捕 在同一检察院内操作，制约效果不明显的问题，最高人民检察院于 2009年9月下发了关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上 一级人民检察院审查决定逮捕的规定（试行），规定省级以下（不 含省级）人民检察院立案侦查的案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，报 请上一级人民检察院审查决定。这被称为职务犯罪案件审查逮捕“上提一级”改革，改革措施对市、县两级检察机关职务犯

27、罪案件 的办理质量起到了明显促进作用。建立和完善检务督察制度。2007年10月，最高人民检察院检务 督察工作暂行规定出台。根据这一规定，检务督察突出事前督察， 督察部门拥有知情权和责令纠正权，对于重大案件的办理情况和上 级检察院的制度、决策的执行进行全程跟踪监督，同时将办案安全 防范措施的落实、警务区的规范化建设、同步录音录像制度的执行、 重大职务犯罪的现场搜查、赃款赃物的扣押等列入事前督察的重 点，在功能设计上将主动防错的预防功能放到了一个前所未有的高挤论st发表专家一 二中国学术期刊网 .qi ka 度，从而有效地预防检察权的出轨。今年的刑事诉讼法修改对检察机关加强自身监督也提出了新的要

28、求。例如，新刑事诉讼法有条件地延长了检察机关对犯罪嫌疑人的 拘传时间，赋予检察机关对重大贪污贿赂、侵权案件采取技术侦查 措施权，规定检察机关对特别重大贿赂犯罪嫌疑人可以指定居所监 视居住，在查询、冻结财产范围中增加规定了债券、股票、基金份 额等财产形式，等等。这些新增加的措施和手段都涉及对公民人身 自由、财产权利、通讯秘密、个人隐私等基本人权的限制和影响， 必须严格依法行使。因此，刑事诉讼法修改涉及检察权行使的相关 内容，在今后几年中也将成为检察机关完善自身监督的重点。展望未来：走向法律监督如前所述，检察机关目前的“法律监督”主要局限于诉讼监督，离 全面的、完整的法律监督还有一定距离。现行宪法

29、规定“人民检察 院是国家的法律监督机关”，这是我国社会主义民主政治层面上的 一种政治考量和制度安排。法律监督制度应该是国家政治制度的组 成部分，检察机关应该是国家的宪政机关。宪法文本中“法律监督” 一词所指的“法律”，并不仅指刑事法律，也绝非仅指诉讼法律， 而应该是完整意义上的法律。但由于法律监督职能的不完善，使得 检察机关在性质上“名不副实”，从“法律监督机关”缩减为“诉 讼监督机关”，从宪政机关降格为一个诉讼机关。如果检察机关如 现状般仅仅是一个诉讼监督机关，那么它就完全没有必要放在宪法论文发表专家- 画中国学术期刊网 Jnvww .q i ka rwa ng.nel中来规定，享有和行政机

30、关、审判机关相并列的宪法地位。时至今 日，检察机关职能的发展已经远远突破了彭真同志1979年对检察 权的解释。展望未来，检察机关将走向真正的法律监督机关。未来 的检察改革，可能会围绕检察机关如何监督地方立法权和行政权而 展开。检察机关监督地方立法权听起来比较奇怪，但它所描述的制度实际 上在我国法治框架的设计中已经初具雏形，已具有一定的立法基 础。2000年颁布的立法法第九十条第一款规定：“国务院、中 央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、 直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自 治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表 大会常务委员会书

31、面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构 分送有关的专门委员会进行审查、提出意见”。根据这一规定，检 察机关有权参与对地方性法规、自治条例和单行条例等地方立法的 合宪性、合法性的监督。而且，基于法律监督机关的宪法定位，在 该条文所列举的国家机关中，最高人民检察院是最适合从事这一监 督的机构。在我国法治实践中，地方立法涉嫌抵触上位法的情况也 时有所闻（如2003年“李慧娟事件”中涉及的某省地方性法规）。 但现实是，检察机关目前尚未开展这种监督。原因可能在于，这一 条款的授权对象较多，而且是一种倡导性、可选择的授权，并不是 专门针对检察职能的设权性规定。最高人民检察院“可以”提出审论文发表专家-

32、 胆亟中国学术婀网 Snvvvw rqi ka 查要求，当然也就可以不提出审查要求。如果在开展地方立法监督 的问题上认识统一，将来修改人民检察院组织法或制定法律 监督法时只要加入相关的授权内容，使“地方立法检察”成为检 察机关的法定职责，那么检察机关就可以名正言顺地行使这一职 权。这样的监督，必定将促进地方性立法质量的提升，对宪法和法 律权威的维护及国家法制的统一将大有裨益。与地方立法监督相比，检察机关对行政权的行使进行监督更加有必 要，也具有更大的认可度。虽然针对行政行为的监督已经建立了行 政监察、行政复议、行政诉讼等制度，但是行政机关依法行政的水 平仍然不尽如人意。在全面推进依法行政实施纲要中，国务院 已明确指出目前政府在依法行政方面还存在许多问题。在抽象