全球化治理视野下的中国海关变革与发展

1、全球化治理视野下的中国海关变革与发展以实施WCO全球贸易安全与便利标准框架王军全球化正成为我们这个时代的最主要特征，而全球化需要全球治理。尤其是经济全球化，是导致人类政治生活从统治走向治理的最重要的因素之一。进入21世纪，在经济全球化的影响下，随着国际货运与人员交流的巨大增长、有组织国际犯罪的剧增以及全球恐怖主义威胁的不断增长，国际贸易的安全与便利问题，已成为全球化治理关注的焦点。面对新形势，世界海关组织（WC0）及时采取了一系列战略行动，其中一个重大举措是制定了WC0全球贸易安全与便利标准框架（以下简称框架），并在2005年世界海关组织理事会年会上获得通过。本文以全球化治理的理论与方法为基本

2、工具，对框架的目标原则、基本内容及其实施要求等治理要素做一简要介绍，在分析中国海关实施框架的有利治理条件及现实治理差距的基础上，提出中国海关实施框架的治理对策建议，希望能够为中国海关在全球化治理的背景下在实现自身的变革与发展提供一份可供思考与借鉴的材料。一、全球化治理与框架治理要素的介绍关于全球治理的要素，有学者认为主要有以下五个：全球治理的价值、全球治理的规制、全球治理的主体或基本单元、全球治理的对象或客体，以及全球治理的结果。也有学者认为，全球治理是一个包含着价值基础、规制保证和治理操作三类主要指标的复杂治理体系，综合以上观点，本文认为，全球治理的价值、规制以及结果是全球治理的三个最基本的

3、要素。从这一分析工具出发，框架的内容可以从三个方面进行分析：（一）框架的目标与原则全球治理的价值全球治理的价值，就是全球治理的倡导者们在全球范围内所要达到的理想目标。而且从这些倡导者的眼光看来，这些价值应当是超越国家、种族、宗教、意识形态、经济发展水平之上的全人类的普世价值。从框架的名称就可以直观地看出，框架全球治理的价值基础就在于世界海关组织成员对于全球贸易安全与便利所达成的价值共识。具体而言，框架制定的目标价值共识体现在六个方面，即：制定全球供应链安全与便利的标准，促进稳定性和可预见性；形成适用所有运输方式的一体化供应链管理；增强海关应对2l世纪挑战和机遇的作用、职能和能力；加强成员海关之

4、间的合作，提高甄别高风险货物的能力；加强海关与商界的合作；促进货物在安全的国际贸易供应链无缝流动。与此相联系，框架的技术价值体现为以下四个核心要素：第一，框架统一了对进口、出口和转运货物提前递交货物电子信息的要求。这是框架力图超越各国海关的现行做法与措施并建立一套统一的国际海关标准的制度规范价值基础；第二，加入框架的成员承诺采用统一的风险管理方法来对付货物安全方面的威胁。这是框架为形成标准统一性的管理范式价值基础；第三，框架要求根据进口国的合理请求，出口国海关应基于可比的风险识别方法，对出口的高风险集装箱和货物进行查验，最好使用非侵入式查验设备。这是框架要达到的加强成员海关之间合作的最低价值标

5、准；第四，框架规定了成员海关要向达到最基本的供应链安全标准并采纳最佳做法的企业提供相应的便利。这是框架要达到的加强成员海关与商界合作的最低价值标准。框架的基本结构与内容全球治理的规制解决全球性问题的努力通常集中于创建不同形式的国际制度。全球规制体现了对国际协调和集体行动的要求，表现为国际组织所制定的国际规则，它包括了跨国性的规范、标准、协议和程序等。如果没有这样的全球普遍规范，全球治理便无从说起。框架作为一套统一的国际海关标准，结构划分如下：采纳和实施框架的益处；支柱：海关与海关的联网协作和海关与商界的伙伴关系；附件：包括实施细则的说明。其中，框架的两大支柱及其各自的实施细则是其核心规则。1、

6、支柱一：海关与海关的联网协作海关与海关的联网协作之所以作为框架的支柱，是因为它通过各国海关在执行被广泛接受的和统一的国际标准基础上进行合作，可以达到使货物和集装箱运输在全球贸易供应链各环节都获得最大程度的安全与便利这个目的。支柱一的核心原则是运用提前获得的电子信息判断高风险集装箱或货物。通过自动化风险识别工具，海关可在货物到达出口国口岸之前或在出口国口岸，尽早在供应链中发现高风险货物。为此，海关需要采取为自动化的信息交换制定规则、运用现代技术手段对高风险货物进行查验等技术与手段。为了实现支柱一的功能，框架共列出了13项标准，并且在附件中指明了与执行这十三项标准相对应的各项技术细则。这十三项标准

7、分别是：一体化供应链管理；货物查验权；现代化技术在查验设备中的应用；风险管理系统；高风险货物或集装箱；提前电子信息；布控和交流；绩效评估指标；安全评估；工作人员的廉政；出口安全查验。本文认为，这十三项标准基本可以分为三大类：标准1至标准4为实现海关与海关的联网协作的制度或机制类标准，这类标准的执行构成了海关与海关的联网协作的具体前提；标准5至标准10为实现海关与海关的联网协作的技术或措施类标准，这类标准的执行构成了海关与海关的联网协作的具体内容；标准11为实现海关与海关的联网协作的交流或互动标准，这类标准的执行构成了海关与海关的联网协作的重要环节。2、支柱二：海关与商界伙伴关系框架认为，各海关

8、都应该与企业建立伙伴关系，让他们参与到保证国际贸易供应链安全的工作中来。本支柱的核心在于建立一个国际统一的认证制度，对那些在供应链不同环节上能够提供高度安全保障的企业进行识别认证。这些企业应通过建立上述伙伴关系获得切实的好处，如：快捷通关或其他便利措施等。如同支柱一，为了实现支柱二的功能，框架共列出了六项标准，并且在附件中指明了与执行这六项标准相对应的各项技术细则。这六项标准分别是：伙伴关系；安全；授权认证；技术；交流；便利。本文认为，这六项标准基本也可以分为三大类：标准1至标准3为实现海关与商界伙伴关系的制度标准，即建立经认证的经营者(AEO)制度，这类标准的执行构成了海关与商界伙伴关系的具

9、体前提；标准4至标准5为实现海关与商界伙伴关系的技术或措施类标准，这类标准的执行构成了海关与商界伙伴关系的实施内容；标准6为实现海关与商界伙伴关系的互动标准，这类标准的执行构成了海关与商界伙伴关系的重要环节。（三）框架的实施要求全球治理的效果全球治理的效果，体现了国际规制的有效性。这集中体现了国际规制对政府能力、权力分配、相互依存和知识基础等若干要素的实施要求。为了实现框架的及时、有效实施，框架提出了九个方面的建议。概括来说，它们为：其一，在实施的要求上，成员海关应采用框架，以保证全球贸易安全和便利；根据每个政府的能力和必要的法律，尽快实施框架的原则、标准和其他规定。其二，在实施的准备上，成员

10、海关在海关能力和操守方面鼓励任何必要的改进，以为全球贸易安全提供了一个全面的框架；明确所需的可持续能力建设的措施，包括修改国家法律、行政法规和程序，在适当情况下，并追求其实现对框架规定的全面执行；预见需提供的技术援助，以鼓励执行该框架；服从世界海关组织指导性的时间表，以使执行框架适合其能力。其三，在实施的重点上，海关在执行框架中应致力于保护商界充分合作的安全。其四，在实施的评估上，海关应参加定期评估会议，以评估执行方面的进展；应向世界海关组织提供执行情况进展的定期报告，该报告在每次评估会议上应当被讨论；考虑使用标杆管理的方法来评估每个成员自身执行过程。二、中国海关迎接框架实施挑战、实现自身治理

11、变革与发展的对策建议应该说，框架的实施对于中国海关的治理变革与发展而言，既意味着机遇，也意味着挑战，而且是机遇大于挑战。框架的实施，必将对中国海关未来的治理模式产生重要而深远的影响。在此认识基础上，中国海关应对框架实施的基本治理思路可以从加强框架标准规范研究、加强能力建设、加强国际合作等几个方面来考虑。（一）加强框架标准规范的研究、分析有学者从全球治理与中国对外战略的选择角度进行分析，认为中国应对全球化浪潮总的思路应该是积极参与，量力而行，需要关注全球意识的培育以及对人的关注。在全球问题研究领域还要注意加强问题导向研究战略，树立负责任的大国形象。无疑，这对中国海关的框架实施治理工作有启示意义。

12、为此，中国海关需要在深入了解、掌握框架基本规则的基础上，充分考虑我国的特点和国情，建立问题导向研究战略，制定分阶段实施的计划，逐步落实框架的各项要求。（二）全面加强海关能力建设尤其应当针对实施框架的薄弱环节，积极推进海关立法、管理模式、监管程序、信息政策等的改革与创新，以追求尽快对框架规定的全面执行，使中国海关能够适应全球治理的新发展。对此，本文认为应重点加强以下六个方面的建设：1、加强海关立法建设，在提高海关法规透明度和一致性的基础上，重点加强维护贸易安全与便利的立法，以国家利益至上、国家间利益均衡的标准来解决海关治理全球化所引发的规制冲突，不断提高海关法体系实施框架的适应性。例如：为实施一

13、体化海关监管程序，海关在风险评估和海关监管方面进行跨境合作，海关之间应该互相认可对方的监管、查验结果，以及各自对经营者进行安全认证的安排，这些都需要相关的立法予以明确。2、建立健全风险管理机制，建立统一的风险数据库，加快风险管理平台建设，逐步实现执行统一的风险管理标准，并逐步提高风险管理系统的自动化水平。海关管理应全面引入战略风险管理的理念，并逐步实现情报信息、业务职能、业务流程的整合统一。当前，要进一步统一规范各级海关风险判别标准、处置方式、运行机制，推动风险管理大系统的建立和运行。该系统的运行特别要关注识别潜在的高风险货物，因此应不断提高这一系统的自动化水平。3、在通关监管方面，加快建立、

14、完善物流信息监控系统和舱单法定提前申报制度，认真执行进出口贸易管制法律法规，全面落实审单、归类、估价等各项规定，努力实现进出境货物和集装箱的安全通关、便利通关。根据框架提前电子信息的要求，中国海关应逐步推广并采用电子方式进行货物申报的通关模式。同时，逐步建立二步式通关的海关监管模式，第一次是安全通关，第二步是财政和贸易政策通关，以此为将货物进出口申报整合为单一进出口申报提供基础。加强企业进出口信用管理，在现有的海关对通关企业实行分类化管理基础上实现与框架中海关商界伙伴关系项目要求的对接或者转换。4、加强信息技术运用和交流，深入推进“电子海关”、“电子口岸”、“电子总署”建设，提高海关科技管理水

15、平和科技应用效益。紧紧围绕提前信息交换、风险管理以及认证企业通关便利等重点环节，加强信息科技应用项目的整体规划，切实加强风险管理系统等重大信息系统的管理体系建设。进一步规范进出口信息电子交换的原则和标准，积极使用电子商务技术。引导企业向海关申报货物时，逐步以世界海关组织数据模型的数据元为基础，遵守世界海关组织数据模型的电子信息规定。5、积极服务于国家区域发展战略规划，在促进区域协调发展中实现海关的区域协调发展。加强电子口岸以及大通关建设，提高口岸对一体化供应链的管理水平。为此，整合利用口岸海关与内陆海关资源，提高海关管理整体效能。加强与口岸其他政府部门的联系、协调，提高口岸通行效能。在口岸管理

16、中逐步引入单一窗口的管理模式，逐步实现贸易商只需以电子形式向一个指定机构如海关一次性递交进出口所需信息，逐步实现在国家和国际层面上共享风险情报。6、建立并完善与商界的对话机制，为国际贸易的安全与便利提供良好的内部环境。海关应当与商界共同明确并制定对应的安全合作措施，鼓励商界予以贯彻实施。通过与商界磋商开展对话，加强情报互换和培训交流，以讨论共同关心的事务，确定其在安全供应链中应当取得的收益。（三）加强区域及国际合作有中国学者认为，中国提出的“和谐世界”理论实际上从“全球治理”的角度指出了如何面对全球化挑战、管理全球化的思路。它是关于全球治理的中国主张，可以看作中国官方提出的“全球治理”版本。又有学者认为，这种建立在“和谐世界”理念之上的