环境法《生态补偿的步骤》

1、生态补偿的步骤41206093法学刘威一、我国生态补偿的主要步骤（一）确定补偿标准按照微观经济学理论，外部性是指某人没有直接参与某产品或服务的生产或消费,却从中 获得收益或为此付出成本。环境保护具有正外部性，生态系统经营者的个人成本高于社会成 本，个人效益低于社会效益。如果不对生态系统经营者由于实施森林保护而损失的机会成本 进行补偿，就会导致生态服务产品供应不足。因此要通过对生态系统经营者的经济行为所提 供的生态服务和丧失的机会成本进行补偿，减少或消除个人成本与社会成本、个人效益与社 会效益的偏差，实现公共产品的有效供给。所以，最低应补偿由于提供生态服务而丧失的机会 成本,最高不能大于产生的生

2、态服务价值，逻辑上生态补偿标准应介于损失的机会成本和提供 的生态服务价值之间国内外关于以机会成本作为生态补偿的下限、生态服务价值作为补偿上限已基本达成共 识，但是，在计算中,国外更注重土地条件、社会经济条件、补偿意愿等的差异研究，提供的补偿 标准较为接近农户的机会成本或受偿意愿，如英国的环境敏感项目，因此，农户在项目补偿停 止后继续实施能提供良好生态服务的土地利用方式的可能性较大。我国计算的机会成本有的 未考虑区域差异，如生态公益林补偿采用全国统一标准，即便考虑区域差异如退耕还林计划， 由于区域单元尺度过大，不能真实反映农户的实际成本,过度补偿和补偿不足两种问题并存， 不仅影响资金利用效率，而

3、且在项目补助停止后保护区域受到破坏的可能性较大退耕土地至 少有1/5在项目结束后会返耕。（二）确定补偿主体生态补偿的主体主要根据相关利益者在特定生态保护/破坏事件中的责任和地位予以确 定，我国主要坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则。1、破坏者付费原则破坏者付费原则（简称DPP），主要针对行为主体对公益性的生态环境产生不良影响从 而导致生态系统服务功能的退化的行为进行的补偿。这一原则适用于区域性的生态问题责任 的确定。2、使用者付费原则生态资源属于公共资源，具有稀缺性应该按照使用者付费原则，由生态环境资源占用者 向国家或公众利益代表提供补偿。该原则可应用在资源和生态要素管理方面，

4、如占用耕地、 采伐利用木材和非木质资源、矿产资源开发，企业在取得资源开发权时，需要向国家交纳资 源占用费。3、受益者付费原则在区域之间或者流域上下游间，应该遵循受益者付费原则，即受益者应该对生态环境服 务功能提供者支付相应的费用。如对国家生态安全具有重要意义的大江大河源头区、防风固 沙区、洪水调蓄区等区域的保护与建设，国家级自然保护区与国家级地质遗迹或自然与文化 遗产的保护，受益范围是整个国家乃至世界，国家应当承担其保护与建设的主要责任。同时， 国际社会亦应承担相应责任。区域或流域内的公共资源，由公共资源的全部受益者按照一定 的分担机制承担补偿的责任。4、保护者得到补偿原则对生态建设的保护做出

5、贡献的集体和个人，对其投入的直接成本和丧失的机会成本应给 予补偿和奖励。（三）确定补偿对象国际上基本是通过对补偿区域的环境压力和补偿者的环境目标偏好研究,优化选取补偿 区域，提高补偿效益。而我国选择补偿对象的指标单一，比如对大于25的坡耕地实施退耕还 林，生态公益林的补偿对象是防护林和特种用途林对补偿区域可能遭受破坏的风险以及提供 的生态服务等方面重视不够，容易对破坏风险较小的区域实施补偿,资金使用效率较低。（四）确定补偿方式生态补偿的方法和途径很多，按照不同的准则有不同的分类体系。按照补偿方式可以分 为资金补偿、实物补偿、政策补偿和智力补偿等。1、资金补偿，资金补偿是最常见、最易行的补偿方式

6、，也是实践中最具实践效力的， 其具有直接、高效、实用的特点，是其它补偿方式无法相比的；2、实物补偿，这种补偿是为了解决受补偿对象的生产资料和生活资料问题而实施的一 种补偿方式，补偿者给予被补偿者一定的实物补偿，有利于改善被补偿者的生活状况，增强 其生产能力，如对退海还渔的渔民给予土地让其耕种等。这种补偿方式在实践中不是很常见；3、政策补偿，是指中央和各地方政府通过制定各项优先权和优惠待遇的政策，以促进 生态补偿的顺利进行，如税收优惠、提供优惠贷款等；4、智力补偿，是指对被补偿者进行免费的智力服务，如培训专门的技术或管理人员等。 按照补偿条块可以分为纵向补偿和横向补偿；从空间尺度大小可以分为生态

7、环境要素补偿、 流域补偿、区域补偿和国际补偿等；而补偿实施主体和运作机制是决定生态补偿方式本质特征的核心内容，按照实施主体和 运作机制的差异，大致可以分为政府补偿和市场补偿两大类型。1、政府补偿方式，根据中国的实际情况，政府补偿机制是目前开展生态补偿最重要的 形式，也是目前比较容易启动的补偿方式。政府补偿机制是以国家或上级政府为实施和补偿 主体，以区域、下级政府或农牧民为补偿对象，以国家生态安全、社会稳定、区域协调发展 等为目标，以财政补贴、政策倾斜、项目实施、税费改革和人才技术投入等为手段的补偿方 式。政府补偿方式中包括下面几种:财政转移支付，差异性的区域政策，生态保护项目实施， 环境税费制

8、度等。2、市场补偿机制，交易的对象可以是生态环境要素的权属，也可以是生态环境服务功 能，或者是环境污染治理的绩效或配额。通过市场交易或支付，兑现生态（环境）服务功能 的价值。典型的市场补偿机制包括下面几个方面：公共支付，一对一交易，市场贸易，生态（环境）标记等。二、存在问题（一）生态补偿标准确定不够科学受限于法律及行政管理能力，我国对生态补偿对象略粗划分,并仅以此为标准发放生态补 偿金，这种大一统形成各个地区实际实施效果的重大差异。我国地方经济发展水平不平衡,居 民维持生活以及人口再生产所需成本存在差异，造成生态维护成本的差异，不同林木种类生长 期不同，流域水更新周期不同,矿产开采环境地质条件

9、不同，忽略了这些相关因素而制定的补 偿办法，在一些地方过剩,另一些地方就会不足，有些方面保护资金短缺,有些方面补偿方式不 当，往往会事与愿违，不能很好实现生态补偿的初衷。Macmillan等在苏格兰的研究结果表明，新造林生态补偿标准与新造林地的生态服务功 能无关，与机会成本直接相关。机会成本是确定生态补偿标准的关键，可将土地价值作为其上 限，而土地价值受土地覆被、土壤质量、坡度、气候、道路等的影响，因此机会成本随着土地 的自然和社会经济条件而发生变化，具有区域差异性。不仅如此，受偿者的需求和补偿者的支付能力及支付意愿也应该是生态补偿的决定性因 素，故补偿标准还应考虑生态服务提供者的需求、受益者

10、的补偿能力和支付意愿通过博弈最 终确定。而我国“一刀切”的补偿标准明显没有考虑这些问题。要制定一个相对合理的补偿标准，应该根据下图的流程来具体分析制定。图2 生态补偿标准确定的理论框架（二）生态补偿法律法规存在空白点缺乏生态补偿具体制度的立法，如，排污权交易制度。另外，要建立健全草原生态补偿 机制，有必要在国家层面建立比较完善和规范的生态补偿机制，以立法的形式研究确定草原 生态补偿机制的补偿内容、补偿标准、补偿主体、补贴对象和补偿方式，以此来解决实践中 生态补偿制度主体不清晰、标准不统一、补偿形式缺乏多样化以及资金使用不规范、不到位 等问题。（三）生态补偿方式存在弊端从以上几种生态补偿方式的内

11、部看，主要是以资金补偿为主，其它补偿方式为辅，并且 这种资金补偿的典型方式是以中央和地方的财政支付为主要形式，主要依靠政府财政资金进 行补偿。1、以财政补偿力不从心，我国现在仍为发展中国家，经济水平并不高，需要政府财政 投入和支持的项目还很多，这决定了政府不可能也没有如此强大的财力对生态补偿进行大量 的资金投入，在这种情况下，处于主导补偿方式地位的政府财政补偿也会显得力不从心。而 其它补偿方式在整个生态补偿的方式体系中则处于相对弱势地位，不能全面充分地发挥其对 生态的补偿作用。另外，财政支付是需要根据中央和各地方政府的财政预算和全国或者某一 地区的具体发展等情况来决定分配生态补偿金额的，由于财

12、政预算和发展状况等都具有不稳 定性，这种注重财政补偿的单一补偿方式不利于生态补偿的持续进行和稳步发展。2、补偿治标不治本，不论是资金补偿、实物补偿、政策补偿还是智力补偿主要强调的 是经济性的补偿。这种单一的经济补偿方式不仅不能调动起一切有利的方式对生态进行补偿， 并且是典型的头痛医头，脚痛医脚”、治标不治本的表现，不能从根本上解决生态补偿的问 题。单一的经济性补偿很有可能导致获得资金补偿的受偿人将该部分资金用于生活所需的消 费，而无法真正地将其利用到生态补偿中去，对生态补偿可能起不到任何作用。3、主要针对陆地，补偿方式单一，以上几种生态补偿方式主要是针对陆地生态设计的 补偿方式而并不是针对不同

13、种类生态特征设计的生态补偿方式。对生态补偿来说这几种补偿 方式会发挥其补偿作用，但是并不是最适合的补偿方式，生态补偿制度有其特有的某些补偿 方式，如资源补偿、生境补偿。这四种传统的补偿方式并不完全适合于不同种类生态补偿制 度，需要其它生态补偿特有的补偿方式予以补充，需要不断进行充实，建立起一套适合不同 种类生态特征的生态补偿制度所特有的补偿方式。4、生态补偿方式尚未以立法方式予以确定，我国生态补偿方式除了上述缺陷外，还存 在着目前的立法没有予以明确确定的缺陷。无论是环境保护法还是涉及生态保护的有关 法律，都没有确立我国生态补偿方式的法律地位。由于立法的缺陷导致我国生态补偿达不到 理想的效果。三

14、、我国生态补偿机制法律完善的建议（一）建立专门的生态补偿法在确立生态补偿机制的基础下，出台生态补偿法。生态补偿是生态环境保护的一部 分，与生态环境密不可分，生态补偿是保证生态环境保护得于良好实现的途径之一，因此应 当在法律层面确定整体的生态补偿制度，出台生态补偿单行法，明确规定生态补偿的责任主 体、补偿对象、征收对象、如何去征收补偿费用以及在生态补偿中的违法行为该承担法律责 任等一系列的实施程序，增强生态补偿执法的可操作性。生态补偿法主要对生态保护中 涉及到的环境资源利用的补偿关系进行调整，属于环境保护法的下位法，是对环境保护法内 容的重要补充，其在环境保护法的基本框架下与其他环境保护单行法共

15、同构成我国环境保护 法的统一法律体系。（二）建立健全生态补偿机制的监督管理体制政府的大力推动和严格监督也是生态补偿得于实现的重要保障。在立法中，应该明确政 府在这一方面的权利义务。政府作为国家和区域的代表和决策者，必然要为此做出自己应有 的努力去保障落实生态补偿机制的实施。政府在作为生态补偿机制推动者的同时，也必然要 对生态补偿的具体实施情况进行监督管理。只有严格的对生态指标进行监测并科学地加以认 定，才能够形成一个较规范的生态服务交易市场，这也要求严格各级政府的生态补偿责任， 建立健全政府补偿的内部监督制约机制，对那些违反法定程序的政府部门，要求其承担相应 的法律责任。否则，宽松的监督执行力和疏忽的管理会导致生态保护效率降低，达不到保护 生态的具体目标。因此，制定一套严谨有效的监督机制，对生态补偿的各方面进行严格的监 督，是生态补偿质量和生态保护有效性的有力保障。（三）优化生态补偿各步骤的计算方式上文我们分析到，我国目前采用的生态补偿制度，在确定生态补偿对象以及生