黑臭水体治理PPP模式探索

1、-. z【PPP案例】黑臭水体治理PPP模式探索蒹葭苍苍，白露为霜；所谓伊人，在水一方。是古人描绘人与自然和谐共处美好场景的一句优美诗词。但如今国的河流早已受到不同程度的严重污染，伊人也消逝不见。最新统计数据显示，在全国295座地级及以上城市中，除了77座城市没有发现黑臭水体外，其余218座城市共排查出黑臭水体1861个，形势十分严峻。为了能够唤得伊人回，黑臭水体治理，刻不容缓！根据水十条对城市黑臭水体整治工作提出的明确目标，除了已完成的2015年年底前黑臭水体排查任务外，要求于2017年年底前，直辖市、省会城市、方案单列市建成区根本消除黑臭水体。为实现这个目标，环境效劳商和咨询公司将起到很大

2、的作用。打个比方，政府业主身体有恙不适黑臭水频发，各地名医环境效劳商闻风而至，有推荐讲求中医自然调养的生态修复技术，有建议口服头孢抗生治疗的加菌种生化技术，还有主直接上透析的磁别离技术，而我们PPP咨询公司是做什么的呢？帮病家分析比选治疗方案的，不但要看各种医术对症治疗效果，还帮他考虑治疗总费用，不是看你名医用了多少钱的药，或许最后是推荐一套综合治疗方案，而是看你有没有到达约定的治疗效果绩效达标否。引入社会资本参与根底设施和公共效劳的PPP政府与社会资本合作模式，是十八届三中全会决议上确立的改革政策之一，也是提升国家治理现代化水平的重要举措。应用PPP模式治理黑臭水体，难点在于如何实现按效付费

3、。本文结合那考河水环境治理案例，从四个方面分析了黑臭水体PPP工程的按效付费及其实现方式。PPP这两年站在风口：中央政府竭力推广PPP模式，各地政府也纷纷上马PPP工程。在增加根底设施等公共产品的供应数量的同时，PPP也促进供应的效率提升，尤其是设计良好的PPP工程，有可能改善政府在公共效劳领域的治理方式，革除旧病沉疴。例如环境污染治理，过去重投资、轻管理，更遑论对治理效果的追责，所以屡屡出现巨额投资和工程建立工程，但治污效果差强人意的事情。PPP工程首先将包含设计、投融资、建立、运营的全生命期管理责任交给社会资本，形成全生命期管理的鼓励约束机制。这就比之前社会资本只负责设计、施工，而政府承当

4、其他责任的碎片化管理方式更能实现资源的最大化利用。其次，工程的市场风险、建立风险、运营风险、金融风险等在政府、社会资本各方合理分担。最后，PPP工程产出强调效劳譬如黑臭水体治理的环境效果而非工程建立投资，并且政府按产出绩效付费，这也在最大程度上鼓励了社会资本提高效率的同时保证工程质量。规的PPP工程运作流程相对完整，一个PPP工程从发起到最终移交政府，分为五个阶段：工程识别筛选、准备、采购、执行和移交。黑臭水体治理工程如果应用PPP模式，选择合作的社会资本主要涉及识别、准备、采购前三个阶段工作。其中，准备阶段的PPP工程实施方案编制显得尤为重要。它相当于一个投资工程的商业方案书，包含投融资构造

5、、合同构造、风险分担方案、回报付费机制、主要边界条件及财务测算等。PPP工程在正式进入采购程序之前，就可以通过实施方案的设计，进展图上作业，包括借此与市场进展初步沟通和对话。我们知道，PPP工程的付费机制有三种，即使用者付费、政府付费和可行性缺口补贴，另外如果精心规划，回报付费机制还可以与工程开发的外部效益结合起来设计。譬如，环境治理工程，可以与工程周边受影响的土地开发结合，形成所谓环境导向的城市开发EOD的回报机制。倘假设治理任务时间紧，工程周边沿线的可开发利用土地资源少，黑臭水体治理PPP工程选择政府按效付费的方式居多。黑臭水体在中国分布围广，治理效果不佳的原因多种多样，归纳起来我认为有如

6、下四大难点。难点一，黑臭水体的污染源控制难度大，政府与治理单位之间的治理责任划分不清晰。黑臭水体的形成原因非常复杂，既有外源污染，也有源污染；既有相对好控制的市政和工业的点源污染，也有难以管控的农村面源污染；既有历史形成的污染存量治理，又有新污染物的控制。如果应用PPP模式来治理黑臭水体，则合作双方势必要求划分清楚工程物理边界、责任边界和权利边界，容易在水污染源头管控和责任边界划分时遇到障碍。难点二，治理黑臭水体的工艺路线种类虽多，但在国大规模实践的经历少，技术风险大。现在中国水污染情况比拟严重，像前些年的污水处理一样，中国几乎成了全世界各种黑臭水体治理工艺技术的实弹练兵场。过去治理黑臭水体多

7、是在小湖小塘小沟小渠的小水体尺度进展，但如果将这些工艺技术放到高人口密度、高污染负荷的复杂城市尺度来实施，有些技术的治理效果是否稳定可靠，存在较大技术风险。难点三，黑臭水体治理的产出绩效指标难设定，绩效考核难以进展。黑臭水体PPP工程的产出物是什么，自然是环境污染治理效果。可是，如何准确全面地衡量环境治理工程的效果，就需要识别和设计假设干绩效考核指标。考虑到建立本钱、运营本钱和融资本钱及风险溢价等全周期完全本钱与绩效指标的非线性关系，这也对绩效认定、指标选择增加了很大难度。难点四，国目前具备整合设计、建立、融投资和运营能力的环境治理运营商较少，造成黑臭水体治理的市场发育缓慢，能够参与黑臭水体治

8、理的合格运营商数量有限。政府可选择面不大，在PPP采购社会资本时容易出现流标或非理性报价现象。前面我们谈到黑臭水体治理的考核指标难以确定，但就没有适宜的考核指标么？当然不是，咨询公司和技术参谋在大量的PPP运作实践中摸索出了一套指定绩效指标的方法：首先，我们要确定一个技术导则来明确每个工程的绩效考核指标集，并采用考核结果与付费挂钩的方式鼓励社会资本方提高处理质量。其次，绩效指标对应着资本性投入工程投资+运营维护运营本钱+工程技术解决方案的最终产出：环境治理效果。因此，选定准确全面的绩效指标非常关键！必须意识到，考核一座城市的黑臭水体治理总体效果的绩效指标，肯定不同于考核一个单体黑臭水治理PPP

9、工程的绩效指标。简单抄抄监管部门发布的城市治理绩效考核指标对工程层面肯定无济于事。此外，绩效指标越多越好吗？当然不，过多的指标可能带来高昂的履约监管本钱。最后，绩效指标的设定应该是技术、工程、投融资、运营、财税等多专业人员的联合攻关成果。想当然地认为，绩效指标是工程技术人员就能设计的，是贻害无穷的事。确定好具体工程的考核指标后，我们推荐政府采用按效付费的模式，这就要求政府方建立绩效监测方法和组建监管力量来监视测量工程产出绩效并决定付费方法和金额，表达与治理效果的强关联。而付费应该反映社会资本使用一种通行的先进适用型治理工艺的全部投入本钱、运营费用及合理利润，但是与工程公司的实际本钱弱关联。此外

10、，针对长达十数年的工程合作期外源污染及政府规划的可能变化，PPP实施机构及其参谋公司应该设计一种弹性的协商机制，能够容纳风险分担的变化、考核标准变动及付费方式调整，如此才能最大程度提高工程质量。我们通过一个具体的PPP案例那考河水环境治理工程来介绍按效付费方法的应用。市政府有意打造中国水城，加大市区黑臭水体治理，在国家财政部、住建部等部委力推PPP模式的大背景结合下，那考河水环境治理PPP工程被提上议程。整个那考河工程包括河道整治、截污、生态、沿岸景观、污水处理厂、海绵城市示工程和信息监控工程等七项工程。目标为改善水体水质，打造生动、多样的湿地景观，实现水畅、水清、岸绿、景美的环境并修复河道生

11、态系统安康和可持续开展。那考河工程的估算投资额10.01亿元后实际调整为11.9亿，工程公司注册资本金为总投资额的20%实为2亿元，其余为负债融资，由工程公司中的社会资本负责具体落实。此工程的投融资构造并不复杂：由市财政局向市河管理处拨付财政资金，当地政府的建宁水务集团与中选的排水集团通过股权出资北排所持股权比例为90%，建宁水务所持股权比例为10%成立工程公司，工程公司与市河管理处签订PPP合同资产归政府方所有并提供效劳，后者向工程公司支付流域治理效劳费，而金融机构则向工程公司提供债务融资。那考河工程的合同构造详见图1相对复杂，其中核心的PPP工程协议对合作目标、合作根本原则、运作架构、合作

12、围和容、绩效指标、检测方法以及双方的根本权利义务等做出了具体约定。工程协议很好地反映了从工程、技术、建立投资、运营到最终表达出治理效果的全过程环境效劳整合。该工程采用财政部最新发布的竞争性磋商程序选择社会资本，相比招标投标程序，竞争性磋商在公开竞争的前提下具有更大的灵活性。图1 那考河PPP工程合同构造那考河工程采取按效付费的方式，需要设立绩效考核指标并对水质水量进展监测。实际的监测断面体系如图2。监测点1：位于工程区入境断面。当入境断面水质劣于污水排入城镇下水道水质标准(CJ_343-2010)B等级标准时适用免责条款。监测点2、3：分别位于上、下游两处污水处理厂尾水排放口。污水处理厂尾水水质不达标时适用罚款条款。图2 那考河监测点及监控断面分布图工程的PPP交易参谋和技术参谋共同协作下，在工程协议及其附件中制订了包括水质、水量、防洪标准三大类绩效指标，针对各项运营维护工作和监控断面，共设