行政改革后新公共管理课件

1、第三章 第二节 行政改革2019-3-19第1页，共41页。第三章 行政部门3.1 行政扩权：从最低限度国家到福利国家3.2 行政集权 ：从议会至上到行政集权3.3 行政改革：新公共管理改革为中心第2页，共41页。3.3 行政管理体制改革从传统模式到新公共管理到后公共管理3.3.1 传统行政体制3.3.2 1980年代的新自由主义模式3.3.3 1990年代的新公共管理改革3.3.4 2000年代的后新公共管理改革3.3.5 三十年来行政改革总结与反思 第3页，共41页。3.3.4 2000年代“后新公共管理改革” 3.3.4.1 改革动因：新公共管理存在问题3.3.4.2 改革内容：各国改革

2、实践（英、美）3.3.4.3 改革特点：五大重构 3.3.4.4 改革结果：第4页，共41页。新公共管理改革的目标与举措目标：3E， 花得更少（减少开支）、做得更好（提高效率、效益、回应程度、增强责任）。举措：政府职能与机构的分裂：执行局大幅精简机构：竞争性外包服务：商业化、公司化和企业化;责任下放绩效评估：从投入控制转向产出和结果控制;更严格的绩效规定和更广泛的合同履行。第5页，共41页。后公共管理改革进程20世纪90年代中后期开始, 英、美、澳大利亚、新西兰等新公共管理改革先锋国家先后推行了明显区别于“新公共管理”改革的第二轮政府改革。90年代末已经进入了后新公共管理时期。第6页，共41页

3、。新公共管理存在问题机构裂化/碎片化：新公共管理改革强调分权（向下授权）并引入竞争机制，导致执行机构和横向部门的大量产生，造成了碎片化（fragmented）的制度结构，使部门之间的合作与协调变得更困难，公共责任难以追究；第7页，共41页。3.3.4.2 改革内容：各国改革实践英国：整体政府（ Holistic government ） 合作政府( Joined- Up Government)美国：协同政府( Collaboration Government) 网络化政府( Net - worked Government)加拿大：水平政府( Horizontal Government)澳大利亚

4、与新西兰：整体政府(Whole- of- Government)第8页，共41页。英国“整体政府”内涵横向协作：中央行政部门不同政策领域之间日益增加的横向协作；纵向协作：中央对更多的下属机构实施控制，强化或恢复中央的权力； “ 协同”改革中都包含了比较明显的等级命令成分；内部协作：部委与其代理机构之间的内部协作；地方协作：地方机构在提供公共服务时进行的协作；目标：通过纵向和横向的协调，消除政府间和部门间的政策冲突，有效整合资源，把各种机构（和个人）的力量联合起来，为公众提供无缝隙的而不是相互分离的服务。第9页，共41页。澳“整体政府”（ Whole- of- Government） 定义澳大利

5、亚，“联合政府报告”（The Connecting Government Report），“整体政府是指公共服务机构为完成共同目标而实行的跨部门协作，以及为解决某些特殊问题组成联合机构。所采取的措施可以是正式的也可以是非正式的；可以侧重政策的制定、项目的管理或者服务的提供。”整体政府的含义非常广泛，泛指协调与整合相互独立的各种组织以实现政府所追求的共同目标。其主旨是协调和整合。这种协调和整合是全面的，包括公私部门之间、政府与非政府之间、政府与部门之间、中央与地方之间等。第10页，共41页。英国的“整体政府”起源：英国学者培利希克斯于2019 年出版了著作整体型政府（PERRI. Holisti

6、c government. London: Demos）。这本书一上市就得到英国新一届工党政府的肯定，成为政府官员广泛阅读的著作。主要举措：工党迈向协同政府的第一步就是于2019 年成立的“ 社会排斥小组”和2019 年成立的“ 战略沟通小组”，实施了审查回顾( review)、达成了公共服务协议。第11页，共41页。“整体政府”范式的基本内容（希克斯）（1）整体预算；（2）围绕结果定义组织；（3）联合信息系统；（4） 建立个案工作者的职位；（5） 基于结果的合同；（6）预防性审记；（7）强化预防工作的职责与地位；（8）建立提供安全措施的预警系统；（9）灵活性采购；（10）文化审核；（11）建

7、立信息公开和有说服力的预算；（12）跨组织功能的结果测量。第12页，共41页。“整体政府”内容三个方面：一是整体思考。强调从整体上应对社会问题，强调服务对象、治理目标以及社会问题的完整性和有机关联性；二是重视“整体人”。管理者应当尽可能从整体人的完整需求出发来设计政府机构和发展公共服务供给模式，而不是先将管理职能分解而后去寻求协调；三是整合行动。整合不同的行动机构和主体，既对政府内部机构进行整合，也对政府外部的多元主体进行整合。第13页，共41页。“整体政府”内涵：（OECD）整体政府的方法治理虚弱的国家（2019）指出，“整体政府”方法（“Whole-of-Government” appro

8、ach，WGA）在治理“虚弱的国家”（fragile states）时不会在操作层面自动起作用，它要求实施一系列政策、治理工具和战略来促进联合工作（joined-up working）。该报告把“整体政府”方法的内容和特征归纳为八个方面：（1）建立协调与管理机制；（2）调和；（3）结盟； （4）认同组织文化差异；（5）雇员能力建设和人力资源开发；（6）灵活性的财政资源；（7）建立部门内与部门间的信息交流系统；（8）建立与信息交流系统相适应的组织汇报结构。第14页，共41页。“整体政府”范式的内容和特征(10)：（1）民主行政的价值取向；（2）以结果为导向的管理逻辑；（3）协调的公共服务政策；（

9、4）联合的公共服务供给方法；（5）整合型预算（integrated budgets）；（6）整合的信息系统；（7）融合差异的组织文化；（8）更少的治疗，更多的预防；（9）开发人力资源管理的新技能；（10）整合型组织结构及其运作，提供整合型公共服务。第15页，共41页。美国的“新公共服务”：对新公共管理的批评1. 服务于公民，而不是服务于顾客；2. 追求公共利益；3. 重视公民权胜过重视企业家精神；4. 思考要具有战略性，行动要具有民主性；5. 公务员要承担广泛责任；6. 服务而不是掌舵；7. 重视人，而不是重视生产率； Denhardt， Janet and Robert，新公共服务 中国人民

10、大学出版社，2019年版；第16页，共41页。后新公共管理主要理念与特点：责任行政价值重构：从片面追求效率到强调公共责任行政机构重组：从分权与竞争（裂化）到整体协调与合作行政权力重配：从向下授权（分权）到适度集权行政手段再造：从纵向信息技术到横向信息网络行政文化重塑：从市场化竞争到相互信任与合作第17页，共41页。3.3.4.4 改革结果：知易行难, 行动鲜有成功者。“大多数改革或彻底失败, 或前景暗淡。执行是行政改革的阿基里斯之踵”。第18页，共41页。后公共管理改革的失败加拿大的公共服务2000 方案( Public Service 2000 initiative) 就可以了解, 一旦有利

11、环境不复存在, 事情发生逆转是多么容易。公共服务2000 方案包含了许多新公共管理因素, 然而它在中途失去动力并被其他政治举措所取代(Caiden et al, 2019)第19页，共41页。3.3.5 西方国家近三十年行政改革反思3.3.5.1 改革背景：时代的要求3.3.5.2 改革力度：全面重构3.3.5.3 改革取向：效率还是责任？3.3.5.4 改革结果：能走多远？第20页，共41页。改革背景：1980开始的社会转型特点政治上：福利国家危机经济上：新技术革命(信息技术、知识经济)对政府的挑战国际上：经济全球化的激烈竞争及其压力思想上：社会时代变迁及新兴思潮的影响第21页，共41页。“

12、后/post”时代的来临：颠覆传统Postindustrial/material de - classPost-capitalism de - classPost-modern de - traditionPost-commercial de - commodification de - familizationPostcold war/globalization de country，marginal Postsocialism de ideologyPostwelfare state de government/regulation第22页，共41页。政府无法逃避的永久难题人们对公共服务/

13、福利的需求越来越多公共部门满足人们需求的能力越来越弱第23页，共41页。 3.3.5.2 改革力度：重构 Re structuring（重构）Re engineering（重建）Re inventing（重塑）Re aligning（重组）Re thinking（重思）（Lawrence R.Johnes & Fred Thompson,Public Management Renewal for the Twenty-First Cenrury. Stamford, Connecticut:JAI Press Inc.2019,p.32.）第24页，共41页。改革力度：三大行政模式对比传统的公

14、共行政新公共管理后新公共管理时间1980以前1990年-2019 2019年后政府价值管理效率、民主责任、公共利益政府目标执行国家的意志满足公民（顾客）对公共产品、公共服务的需求满足公民共同体利益，民主、公民权、公共利益的提供者/服务者回应对象选民（代议民主制）顾客基于个人利益汇总公共利益公民基于共同价值观的公共利益政府功能划桨 （福利国家）垄断、直接提供服务掌舵而不划桨（福利多元主义）竞争间接提供服务（外包）监督公共物品供给市场服务建立公共利益协商机制政府与社会协同官僚功能政治-行政二分官僚政治中立具有专业行政技能官僚成具创造力企业家类型市场导向（成本-收益计算）服务者组织形态等级森严的科层

15、制纵向集权专业分工分权竞争弹性规制组织横向分权职能分化整体政府（分权、合作）适度集权相互信任、协同、合作管理方式严格监督标准化作业程序简化程序业务流程再造横向、网络化、多元、参与式的协同治理行政裁量权有限广泛因事而异，强调责权统一业绩评估年资 + 功绩绩效评估导向（成本-收益）绩效评估导向第25页，共41页。未来国家职能的定位？守夜人国家 有限政府 政治/军事(治安与国防）福利 国家 大政府 经济 + 社会 （三高/高福利、高税收、高就业） 后福利国家：契约 国家 企业化政府（政府采购、绩效评估） 能促型国家 服务型政府（公共服务、责任政府、赋权公民、）第26页，共41页。新旧政府管理手段变化

16、From agency and program to tool （施政基础：从机构项目趋向政策工具）From hierarchy to network （施政机构：科层结构趋向平面网络）From public vs. private to public + private （公私对立趋向公私合作）From command and control to negotiation and persuasion （指令控制趋向谈判说服） From management skills to enablement skills （有效管理趋向能力促进）第27页，共41页。新公共管理改革的反思能走多远？是学

17、者的出新的理论构想还是实际的现实实践？是政治家的哗众取宠还是真正意义上的理论/制度创新？是对传统公共行政的终结（颠覆）还是改造？第28页，共41页。新公共管理改革的理念反思能走多远？行政部门的功能定位？ 工具理性 or 价值理性 （政治/行政二分法与政府掌舵）公共部门企业化、社会化改造的可能？ （公共部门与企业、社会组织的区别） （third-party-government 第三方政府 风险）第29页，共41页。反思：政治行政二分法的视角对克林顿政府行政改革的批评：新公共管理对高级文官实行政治任命, 以加强政治控制的主张, 既破坏了传统的文官政治中立原则, 又在一定程度上导致政治腐败。Goo

18、dsell,C.T.(1993)：与现有宪政体制严重冲突，违反政治/行政二分对行政官僚的功能定位； Rosenbloom & Ross(1994)： 新平民主义（New Populism），过度强调政府官僚的利己性，顾客至上，减少规制等；Kettl D. F. (1994): 公民是政府的所有权者而非顾客，政府服务的范围相当广泛，并非单纯的物质性服务，顾客导向无法使政府对公民负责；Hood，Christopher（2019），新公共管理背离了公共官僚机构合法性基础的传统模式；第30页，共41页。反思：公共部门企业化改造的可能？新公共管理主张公共部门私有化, 是放弃政府公共服务职能, 逃避提供社

19、会福利责任的表现; 无视公营、私营部门的根本差别， 两者终极目标各不相同, 前者是提供公共服务, 后者追求利润；引入竞争机制的同时, 忽视了部门之间的合作与协调,带来了碎片化的制度结构 ；新公共管理理论所倡导的公共企业家精神以及新管理主义很可能会损害诸如公平、正义、代表制和参与等民主和宪政价值。第31页，共41页。政府领导力的削弱与丧失美国OPM（Office of Personnel Management ）2019年的战略规划指出:“我们的全职雇用人员( FTE) 水平已经从1993 年的6208 人降低到了2019年的3253人, 总共裁减2955人,48%的裁员率远远高于其他任何一个联

20、邦机构。”这一大规模的裁员导致了OPM任务范围的缩减, 其目前保留的基本职责在于: 联邦退休系统的管理、功绩制问题的管理、人力资源政策问题的管理。对于任务的精简, 若是明确了核心业务, 而卸下了其他繁琐的非核心业务的“包袱”, 那么可以说是精简对路了。但对于OPM而言, 精兵简政却进一步引发了对政府倡导OPM作为“人力资源管理专家”这一战略角色定位的新的挑战大量的裁员影响了OPM为其他政府部门提供人力资源管理指导的能力。第32页，共41页。赞成派“整体政府”范式在研究视野、主题领域及范围上有了重大的突破、拓展与创新：一是研究视野实现了“组织内部”取向和“组织外部”取向的有机结合。“整体政府”运

21、用协调、联合、整合等结构与系统的方法来提供优质的公共服务，其公共服务的范围既关注政府组织的内部，也突出政府组织的外部，实现组织内部与外部公共服务的最佳结合。二是形成了以公民为中心的公共服务研究主题，与以前的公共行政范式以解决政府问题为主不同，“整体政府”把解决人民的生活问题作为核心关怀。三是拓展了公共行政的研究范围，如目标整合、部门（间）关系、整合预算、伙伴关系、整合信息系统、决策统一、政策设计、政策制定、政策协调、政策规划、文化整合等。四是对公共行政的传统主题进行重新确认，重申公共责任和公共利益，对民主社会的基本价值，如自由、民主、平等、公平、正义等提到与经济、效率、效能同等的层次，坚持公共

22、行政的公共性。五是把协作理念运用到跨部门（机构）的管理中来，在集权与分权管理两个层次形成了一系列创新策略。第33页，共41页。新公共管理改革特点：效率在政府之外寻求出路;从政府与社会/民间的合作中寻求出路;政府因而发生全新变化(重塑政府);第34页，共41页。反思：绩效评估的可能性“新公共管理强调目标管理、绩效管理, 实际上是一种“新泰勒主义”；强调精确界定、测量和评估绩效目标, 但许多政府服务项目的产出、成本以及绩效是难以量化, 也难以准确测量和评估的; 第35页，共41页。反对派结论尽管新公共管理被其推崇者尊为范式,但只是昙花一现,很可能衰退，新公共管理改革运动必将消失；（林恩）第36页，

23、共41页。质疑新公共管理：对发展中国家的适用性？跨国组织如经济合作与发展组织及世界银行积极推动新公共管理的影响下, 许多发展中国家已在承受着综合国力削弱之后带来的严重后果。1985年美国以解决拉美债务危机为由, 提出“贝克计划”, 要求拉美国家必须对国有企业进行私有化。但国有企业私有化使一些产业向私人资本和外国资本集中, 失业问题愈发严重, 分配不公的问题业已突出。而且, 民族企业陷入困境, 国家职能明显削弱, 社会协调发展被严重忽视, 最终导致许多发展中国家的综合国力下降, 引起社会矛盾, 金融危机濒发, 如1994年的墨西哥金融危机、2019年巴西货币危机和2019年阿根廷债务危机等。Ma

24、nning教授指出, 新公共管理在发展中国家的直接应用实际上几无建树； Terry教授强调, 新公共管理已经导致了发展中国家在行政能力削弱的情况下出现了所谓“ 空洞化国家” 的现象。第37页，共41页。“整体政府”存在问题（1）“整体政府”的改革往往容易形成一系列“组织飞地”（organizational enclaves）。“组织飞地”使“整体政府”改革进入一种极为尴尬的境地：挂着时髦的标签却按着传统的、“垂直”的组织模式运作。（2）与绩效管理相冲突。绩效管理鼓励满足个人与组织自己的绩效目标，采用分散化的组织结构，这与“整体政府”改革所主张的共享目标及其组织结构存在明显的冲突。（3）政策协调与职能交叉的问题不同程度的存在。如在英国的一些地区，“健康行动小组，毒品行动小组，打击犯罪活动机构等，它们的覆盖领域都重叠在一起。管理者不得不将同样的问题在各个论坛上重复。” （4）改革中容易缺乏一个强有力的领导中心，在急燥心理下容易产生多重方案重叠，使管理者