财政学原理课件：第十一章 财政预算

1、宏 观 调 控 篇第十一章 财政预算 第十二章 公共债务第十三章 财政政策与宏观调控第十四章 政府间财政关系第十一章 财政预算第一节 财政预算概述第二节 财政预算的编制*第三节 财政预算的执行*第四节 预算平衡第一节 财政预算概述一、财政预算的概念预算：是对未来一定时期内收支的预测、计划和安排。财政预算：政府为实现其职能和一定的经济社会发展目标而编制的经立法机关审批的反映政府一个财政年度内基本财政收支计划的法律性文件。 （一）财政预算是政府活动计划的财务反映形式：是按照一定标准将政府财政收支计划分门别类地反映在一张收支对照表中。内容：是对政府年度财政收支的规模和结构所作的安排，表明政府在财政年

2、度内计划从事的主要工作及其成本，政府又如何为这些成本筹集资金。因此，财政预算是政府活动计划的一个财务反映，它体现了政府及其财政活动的范围、政府在特定时期所要实现的政策目标和政策手段。（二）财政预算是具有法律约束力的文件财政预算基本内容的级次划分、收支内容、管理职权划分等等，都是以预算法的形式规定的；预算的编制、执行和决算的过程也是在预算法的规范下进行的；财政预算编制后要经国家立法机构审查批准后方能公布并组织实施；预算的执行过程受法律的严格制约，不经法定程序，任何人无权改变预算规定的各项收支指标，通过预算的法制化管理使政府的财政行为置于民众的监督之下。（三）财政预算是政府科学管理经济社会发展的重

3、要工具。在市场经济条件下，当市场难以保持自身均衡发展时，政府可以根据市场经济运行状况，选择适当的预算总量或结构政策，通过预算手段来弥补市场缺陷，以谋求经济的稳定增长。二、财政预算的特征（预算原则）1. 法定性：财政预算的产生过程必须严格通过法定程序，而且财政预算的收支范围和方向均有相应的法规为依据。2. 精细性：精确、具体。财政预算的安排是详细的，有精确说明，而且有相应的表式。也就是说，政府各项收支的来龙去脉都是清楚的，有根据的。3. 完整性：政府收支都应在财政预算中得到反映，即凡是法律法规所规定的预算收支都应列入财政预算。4. 时效性：财政预算的时效通常为一年。财政预算在年度终了时应做出决算

4、。 5. 公开性：财政预算在本质上反映的是公共需求和公共商品供给的计划。代表公众利益，因此，财政预算必须向公众公开，便于公众监督。这不仅有利于政府的清正廉洁，而且有利于预算效率的提高。三、财政预算的产生和发展现代财政预算制度最早出现于英国。 在1879年通过的联合王国总基金法案的基础上，直到19世纪初，英国确立了按年度编制和批准预算的制度。 第一次世界大战后（1921），美国正式规定总统每年要向国会提出预算报告（预算审计法案）。财政预算产生的社会经济条件和产生的根本原因是资本主义生产方式的出现（王室财政与国家财政的分离）。 因此，预算制度既是政治民主化进程的结果，也是实现政治民主化的基本手段。

5、加强财政管理，是财政预算产生的另一个动因。 随着政府职能的扩张，财政分配的规模日益扩大，收支项目增多，收支关系复杂，客观上要求对财政收支活动进行管理，制定统一的预算制度。 因此，预算制度既是管理技术科学化进程的结果，也是推进财政管理科学技术化的基本手段。财政活动的货币化，是财政预算产生的必要条件。 总之，预算制度产生与发展的历史是“民主”与“科学”精神深入财政管理的写照。四、财政预算体系和基本程序（一） 财政预算体系 一国的预算是由各级政府的预算组成，而各级政府的预算是由该级政府所辖的公共部门预算组成，相互之间有复杂的预算资金往来关系。 因此，财政预算体系是指由各级政府的预算以及各级政府的公共

6、部门预算组成的一个体系。 中央级预算省、自治区级预算直辖市级预算设区的市、自治州级预算县、自治县，不设区的市、市辖区级预算乡、民族乡、镇级预算中华人民共和国预算法第一章第二条：国家实行一级政府一级预算，设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可以暂不设立预算。1. 财政预算体系的形式2. 财政预算体系的内容（1）财政总预算：一级政府的财政收支计划，由本级政府的各部门预算组成。（2）部门预算：是政府各职能部门的财政收支计划，由本部门管辖的各单位的预算组成。（3）单位预

7、算：是行政事业法人单位的财务收支计划。（二）预算的基本程序：四个阶段编制：预算管理部门确定财政支出总额，再按部门确定最初的分配方案，各支出部门对最初方案提出反馈意见之后，再编制预算草案。预算管理部门与各支出部门之间经过几个来回的修改与反馈，形成最终的预算草案，进入审批程序。审批：立法机关首先审定总体预算规模，再由专门的委员会对预算草案逐项审查并提出审查意见，经立法机关批准后，成为正式财政预算，并成为具有法律效力的文件。执行：各收入机关依法及时、足额地完成财政收入计划，预算管理部门根据预算对政府所属的职能部门拨款，各职能部门根据拨款履行其相应的政府职能。决算：各职能部门和预算单位对执行结果进行总

8、结，编制决算，经预算管理部门汇总后，交立法机关审计和审批。第二节 财政预算的编制* 一、财政预算的编制形式（一）单式预算将政府的全部财政收支汇编在一个统一的预算表之中。特点：完整性强；体现国库统一和会计统一的原则要求；便于立法机关的审议批准和社会公众对财政预算的了解。 （二）复式预算 复式预算：是把预算年度内的全部财政收支，按收入来源和支出性质不同，分别编成两个或两个以上的预算。通常包括经常预算和资本预算。经常预算：是指财政经常性收支计划。收入主要来源于税费，支出主要用于公共消费。资本预算：是财政投资性收支计划。由政府投资性支出和各种专门收入来源组成。在资本预算中，经常预算结余和债务收入是其重

9、要的收入来源。 2、复式预算的产生 从实践上看，复式预算的出现与政府开支大幅度增加有直接的关系。从理论上看，复式预算的出现与当时财政理论的发展密不可分。 最早实行复式预算制度的国家是丹麦、瑞典等国，随后英、法、日等国也都陆续采用了这种预算编制形式。 3.复式预算制的特点优点：（1）便于考核预算资金的来源和用途；（2）有利于分析预算收支对社会供求的影响；（3）有助于使预算成为促进经济发展的强有力杠杆，有利于提高就业水平。缺点：（1）复式预算中资本预算的资金来源主要依赖于举债，如果举债规模控制不当，容易导致通货膨胀，物价上涨，影响国民经济的稳定；（2） 经常预算支出的资金来源主要是税收收入，税收在

10、整个预算收入中占很大比重，这样容易掩盖支出浪费的现象； （3）给预算编制带来一些困难。如经常预算和资本预算科目的划分标准难以统一。二、财政预算的编制方法 (一) 项目预算与绩效预算项目预算：是指在编制预算支出计划时，只反映项目用途和投入金额，而不反映项目支出绩效的预算编制方法，也称为投入预算。绩效预算：是指政府首先制定有关的事业计划和工程计划，再依据政府职能和施政计划制定计划实施方案，并在成本效益分析的基础上确定实施方案所需费用来编制预算的一种方法。 绩效预算的特点：就是按计划决定预算，按预算计算成本，按成本分析效益，然后根据效益来衡量其业绩。注意！实行绩效预算制度，对某些部门支出（如国防、教

11、育等）进行成本效益评估时，难以用数字表明其预期的经济效益，导致所谓的“绩效”无从考核。 (二) 增量预算与零基预算 增量预算：是以前一年的实际数或前几年平均数为基本依据，结合对预算年度经济社会发展情况的预测和要求来确定预算年度的财政收支指标的一种预算方法。也称基数预算。 特点：注重过去，不注重将来，注重历史因素，不注重发展因素，从而使原有的一些不合理、不必要的支出得以继续保留，而适应新的发展需要的支出不容易充分考虑进来，导致支出规模和结构的不合理，支出对象之间的利益不平衡，资金使用效益低下。 零基预算：是指在编制预算年度收支指标时，对所有的财政收支项目，不考虑以前年度的指标，以零为起点，从实际

12、需要出发，重新计划预算年度收支指标的一种预算方法。 零基预算的核心是打破基数加增长的预算编制方法。1962年美国农业部首次采用。 （三）功能预算与部门预算1. 功能预算 传统的预算是收入按类别、支出按功能的汇总预算。这种“功能预算”不分组织单位和开支对象、按照政府的职能对开支加以分类，便于了解政府所行使的职能。 但从预算管理的角度上看，其缺陷非常突出，概括起来，主要表现为“残”、“粗”、“散”、“软”。 “功能预算”的缺陷 “残”是指预算残缺不全，一个部门没有一本完整的预算。 “粗”是指预算编制粗糙，没有将预算指标细化到部门和单位。 “散”是指预算资金分配权分散。“软”是指预算机动权力过大，预

13、算约束软化。2. 部门预算与部门预算制 “部门”：是指与财政直接发生经费领拨关系的一级预算单位。 部门预算：是由政府各部门编制，经财政部门审核后报立法机关审议通过的、反映部门所有收入和支出的预算。 部门预算以部门为单位，一个部门编制一本预算。各部门预算由本部门所属各单位预算和本部门机关经费预算组成。 部门预算包括部门收入预算和部门支出预算。 编制部门收入预算，要求各部门根据历年收入情况和下一年度增减变动因素测算本部门组织的收入（不含国家税收）。 收入预算要按收入类别逐项核定，对本部门组织的行政性收费和其他预算外收入，以及部门其他收入要核定到具体的单位和项目。 部门支出预算，包括基本支出预算和专

14、项支出预算。 基本支出预算的核定不再以上年基数为基础，而以财政部门核定的定员定额标准为依据，包括人员经费定额和公用经费定额。 专项支出预算按项目编制。专项支出预算是在经常性经费以外，按指定的用途和对象编制的专项支出计划，主要包括专项公用经费、事业发展项目支出和建设性专项支出，采用前述的绩效预算、计划项目预算等方法编制。（1） 完整性。部门预算内容由预算内扩展到预算外的。 既包括一般预算收支计划，又包括政府基金预算收支计划； 既包括正常经费预算，又包括专项支出预算； 既包括财政预算内拨款收支计划，又包括财政预算外核拨资金收支计划和部门其他收支计划。 使预算全面完整地反映政府活动的范围和方向，增强

15、预算的透明度和调控能力。（二）部门预算的特点（2） 细化性。部门预算的内容细化到部门及下属单位。 部门预算详细地确定和规范部门及其下属单位预算支出项目和支出内容，既包括行政单位预算，又包括其下属的事业单位预算，更全面地发挥财政分配资金的职能作用，逐步改变目前把资金切块给部门自行分配使用的状况。 各部门预算不仅反映本部门的年度财政需求，还要反映本部门的全部收入状况，内容更全面，体现了预算的精细性。 （3） 综合性。部门预算采用综合预算，统筹考虑部门和单位的各类资金。 财政预算内拨款、财政专户核拨资金和其他收入统一作为部门(单位)预算收入； 财政部门核定的部门(单位)支出需求，先由财政专户核拨资金

16、和单位其他收入安排，不足部分再考虑财政预算内拨款。 财政在对部门预算实行综合管理的基础上，将财政预算内外资金纳入政府综合财政预算管理，编制综合财政预算，增强了财政部门统筹安排政府资金的能力。 第三节 财政预算的执行*一、预算执行的基本环节二、国库集中收付制度三、政府采购制度第三节 财政预算的执行一、预算执行的基本环节 预算的执行是指预算目标的实现过程。它有三个基本环节：组织收入、拨付支出、预算调整与平衡。（一）组织预算收入：预算收入的执行是预算收入的实现过程。如税务、财政、海关等。 （二）拨付预算支出：预算支出的执行是支出目标的实现过程。 （三）预算调整：是指在预算执行过程中因实际情况发生重大

17、变化需要改变原预算安排的行为。 分为局部调整（小调整）、全面调整（大调整）。1. 局部调整：是对预算收支某些项目的调整，在预算执行过程中，它是经常发生的。 它主要有四种措施： （1）动用预算后备基金，包括预备费和预算周转金。 预备费是各级总预算中预留的不规定具体用途，专门用于解决某些意外支出需要的资金； 预算周转金是为了平衡预算收支季节性差异、应付资金周转需要而用历年预算结余设置的专项资金。 （2）预算的追加追减。在原核定的预算总额的基础上，增加预算收入或支出数额，就是追加预算；减少预算收入或支出指标，就是追减预算。 （3）经费流用。是指在保证完成各项工作计划，又不超过原定预算支出总额的情况下

18、，由于预算科目之间调入、调出和改变资金用途而形成的预算资金再分配，也称科目流用或预算支出科目之间的经费流用。 （4）预算划转。是指由于预算单位隶属关系改变而将其预算划转至新的接受单位的调整方法。如行政区划的改变、国有企事业单位隶属关系调整等。 2. 全面调整：在国家对原定的国民经济和社会发展计划做出较大调整时，财政预算相应进行的大调整，它实际上是重编预算。 二、国库集中收付制度 国库集中收付制度：又称国库单一账户制度，是建立、规范国库集中收付活动的各种法令、办法、制度的总称，是对财政资金从征收、入库、拨付、使用、银行清算，直至资金到达商品供应商和劳务提供者账户全过程的监控制度。(一) 国库集中

19、收付 国库集中收付，就是政府将所有财政性资金集中在国库或国库指定的代理行，所有的财政支出均通过这一账户进行拨付。国库集中收付由国库集中收入和国库集中支付两部分组成： 国库集中收入：是指预算收入缴付者将各项收入直接缴入国库或其授权的代理行，再经过银行清算将款项划入国库。 国库集中支付：是指财政部门在中央银行设立一个统一的银行账户，各单位预算资金统一在该账户下设立的分类账户集中管理； 预算资金不再拨付给各单位分散管理； 各预算单位可以根据自身履行职能的需要，在批准的预算项目和额度内购买商品和劳务，但支付款项要由财政部门来安排； 除特殊用途外，资金都要通过国库直接支付给商品供应商或劳务提供者。国库集

20、中收付的特征：1. 国库集中收付是政府经济行为，是政府的财政管理活动；2. 集中收付的对象是财政性资金，包括预算内收入、预算外收入和其他财政性资金；3. 集中收付的中介是国库及其指定的代理银行；4. 具有集中统一性，即财政资金统一在国库开立单一账户，财政支出按实际发生数由财政部门统一集中办理支付；5. 具有资金可控性，即财政部门直接对每一笔财政资金进行严格的监督和控制，防止其被挤占挪用。（二）国库集中收付制度的主要内容收入、支出集中管理。实现对财政预算收入、支出全过程的有效监督和控制，保证财政资金使用规范、合理、安全、高效。 财政集中开设账户，即国库单一账户。取消各预算单位及其他相关部门在商业

21、银行开设的各种账户相关配套措施。这些相关配套措施包括国库管理制度、预算编制方法、政府收支分类、政府采购、行政事业单位财务会计制度等。 （三）国库集中收付制度的优点1.有助于加大预算管理力度。2.有助于提高预算管理效率。3.有助于提高资金使用效果。4.有利于防止腐败行为的滋生，加强廉政建设。三、政府采购制度（一）政府采购与政府采购制度政府采购：是指各级政府为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要从市场上购买商品和劳务的行为，即财政购买性支出的一种行为。政府采购制度：是为规范政府采购行为而制定的一系列法律、规章和办法。传统政府采购供应商D供应商E供应商F采购人A采购人B采购人C特点： （1）

22、同质性。政府采购市场是一般的商品和劳务市场的一个组成部分，与一般商品和劳务市场没有质的区别。 （2）直接性。买卖双方是直接的、面对面的交易，没有中介，采购资金的支付也是直接的。 （3）自主性、分散性。政府各部门的采购活动是自行、分散进行的。现代政府采购制度 供应商D供应商E供应商F采购管理监督机构资金集中支付机构采购集中代理机构 采购集中代理采购人A采购人B采购人C（1）规范性。通过一系列法律、规章和办法规范政府采购行为。（2）集中性。政府采购按形式分为集中采购和分散采购两大类，凡适宜集中采购的采购项目必须按法律规定委托给集中采购代理机构。（3）计划性。所有的政府采购必须在预算范围内进行，采购

23、资金由财政部门集中支付；（4）公开性。主要的政府采购项目、特别是集中采购项目都采用竞争性招投标办法公开进行，并设立专门的政府采购监管机构从不同角度对政府采购进行全程监控。特点（二）政府采购方式 1. 按是否具备招标性质分类，可分为招标性采购和非招标性采购。 （1） 招标性采购。是指通过招标的方式，邀请所有的或一定范围的潜在的供应商参加投标，采购实体通过某种事先确定并公布的标准从所有投标中评选出中标供应商，并与之签订合同的一种采购方式。 （2）非招标性采购。非招标性采购是指除招标采购方式以外的采购方式。达到一定金额以上的采购项目一般要求采用招标采购方式，但在有些情况下，如需要紧急采购或者采购来源

24、单一等，招标方式并不是最经济的，需要采用招标方式以外的采购方法。另外，在招标限额以下的大量的采购活动，也需要明确采购方法。 询价采购，也称货比三家：是指采购实体向国内外有关供应商(通常不少于三家)发出询价单让其报价，然后在报价的基础上进行比较并确定中标供应商的一种采购方式。 单一来源采购：也称为直接采购。即没有竞争的采购，它是指达到了竞争性招标采购的金额标准，但所购商品的来源渠道单一，或属专利、首次制造、合同追加、原有项目的后续扩充等特殊情况，只能由一家供应商供货。 非招标性采购的主要方法有：询价采购、单一来源采购、竞争性谈判采购、自营工程等。 竞争性谈判采购：是指采购实体通过与多家供应商进行

25、谈判，最后从中确定中标供应商的一种采购方式。这种方法适用于紧急情况下的采购或涉及高科技应用产品和服务的采购。 自营工程：是土建项目中所采用的一种采购方式，它是指采购实体或当地政府不通过招标或其他采购方式而直接使用当地的施工队伍来承建的土建工程。2. 按招标范围分类，可将采购方式分为公开招标采购、选择性招标采购和限制性招标采购。世界贸易组织的政府采购协议就是按这种方法来对政府采购方式进行分类的。 (1) 公开招标采购，是指通过公开程序，邀请所有有能力的供应商参加投标。 (2) 选择性招标采购，是指通过公开程序，邀请供应商提供资格文件，只有通过资格审查的供应商才能参加后续招标；或者通过公开程序，确

26、定特定采购项目在一定期限内的候选供应商，作为后续采购活动的邀请对象。 (3) 限制性招标：是指不通过预先刊登公告程序，直接邀请一家或少数几家供应商参加投标。3. 按招标阶段分类，可将招标采购分为单阶段招标采购和两阶段招标采购。 单阶段招标采购：就是通过一次性招标，让投标商提交价格标和商务标的采购方式。 两阶段招标采购：是一种特殊的招标采购方式，即对同一采购项目要进行两次招标。 第一次招标是采购实体要求供应商提交不含价格的技术标，目的是征求各供应商对拟采购项目在技术、质量或其他方面的建议。 第二次招标是采购实体根据第一阶段征求的建议修改招标文件，要求供应商按修改后的招标文件提交最终的技术标和价格

27、标。（三）政府采购的基本程序 确定采购需求 选择采购方式 执行采购方式和签订采购合同。 履行采购合同 效益评估 1. 确定采购需求。采购需求由各采购实体提出，报财政部门审核，只有被财政部门列入年度采购计划的采购需求才能执行。 2. 选择采购方式。采购方式很多，选择采购方式的总原则是，要有助于推动公开和有效竞争及物有所值目标的实现。 3.执行采购方式和签订采购合同。一旦确定了采购方式，就必须严格按照已定采购方式的程序和要求操作，并与供应商签订采购合同。 4.履行采购合同。合同签订后，采购进入了合同执行阶段。在此阶段，供应商必须按合同的各项规定，向采购实体提供货物、工程或服务，采购实体和合同商都不

28、得单方面修改合同条款，否则属于违约，违约方必须按合同规定向合同的另一方赔偿损失。 5. 效益评估。采购实体及有关管理、监督部门对已采购的项目的运行情况及效果进行评估，检验项目运行效果是否达到了预期目的。 通过效益评估，还可以判定采购实体的决策、管理能力及供应商的履约能力。 在上述五个阶段中，前两个阶段称为合同形成阶段；后三个阶段称为合同管理阶段。合同形成阶段和合同管理阶段构成了整个采购过程。第四节 预算平衡一、预算平衡的含义二、财政赤字与财政平衡等式三、财政赤字的经济效应四、量入为出与量出为入五、预算平衡理论的三个发展阶段一、预算平衡的含义预算平衡，或财政平衡：是在一个预算年度内，财政收支在量

29、上的对比关系。一是收支相等，即财政平衡；二是收大于支，称为财政结余；三是收小于支，称为财政赤字。 从实际经济运行来看，预算收支完全相等的情况几乎不存在。相反，财政赤字或财政结余则是预算执行结果的普遍现象。 1、财政平衡是指财政收入与支出在量上大体相等 由于财政收入量是一国在既定的经济发展水平下政府收入政策决定的，财政支出量则主要由政府职能的大小决定。由于收入、支出的决定因素不同，使得政府实际财政收支往往不可能完全相等。在欧盟，条约规定成员国的财政赤字率（财政赤字占GDP的比率）应低于3%。 2、财政平衡是静态平衡与动态平衡的统一。 静态平衡是指年度财政收支平衡，动态平衡是指中长期的财政收支平衡

30、。中长期平衡不仅要求财政保持年度收支平衡，而且要求从中长期内，不能出现连续的盈余或赤字。长期盈余只能说明政府课税太多，超过了其基本的支出需要。长期赤字有两种可能，要么是政府支出太多，超出了其基本职能；要么是税制不合理，税负太轻。无论是长期盈余还是长期赤字，都是经济社会生活不正常的一种表现。 3、财政平衡是总量平衡与结构平衡的统一。 总量平衡是指财政收支的总量大体相等，结构平衡是指财政收支各项目之间的比例基本合理。财政平衡不仅要求做到总量平衡，而且要求做到结构平衡，是总量平衡与结构平衡的统一。 4、财政平衡是中央财政平衡与地方财政平衡的统一。 在中央与地方事权划分的基础上，中央财政与地方财政各自

31、的支出范围与事权范围相协调，收入范围与支出需要相协调，从而实现各自的财政平衡，并进而实现国家财政的平衡。中央财政与地方财政，任何一方出现长期的财政不平衡现象，必然影响其政府职能的正常履行。因此，财政平衡也是中央财政与地方财政平衡的统一。 二、财政赤字与财政平衡等式财政赤字，通常是指财政收入小于财政支出的差额。财政赤字财政收入财政支出财政赤字是政府的经济行为违背了其预算约束的产物。预算约束是指在交换经济中，经济主体的行为能力受其收入量的限制，在经济学中用预算线来表示。 XYX1X2Y2Y1由于政府掌握了公权力，其预算线的右移远比私人部门要容易。因此，私人部门的预算约束往往相对较硬，而公共部门的预

32、算约束则较软。这是预算结余是私人部门的常态，而预算赤字是公共部门的常态的一个重要原因。 （一）软赤字与硬赤字软赤字（大口径）是可以用债务收入弥补的赤字。 软赤字总支出经常收入 (经常支出资本支出) 税收收入非税收入(不含债务收入)硬赤字（小口径）是不可以用债务收入弥补的赤字。 硬赤字总支出总收入 总支出（经常收入债务收入）在财政出现硬赤字的情况下，政府通常通过发行货币（即货币的财政性发行）来弥补，这就相当于政府向社会加征了一次通货膨胀税。（二）总赤字与原始赤字总赤字总支出经常收入原始赤字总支出经常收入净利息支出总赤字（与软赤字的计算口径相同）与原始赤字的区别在于经常性支出中是否包含净利息支出。

33、 总赤字说明政府在该年度内需借多少债才足以支付其全部支出；原始赤字说明政府该年的经常收入是否足以支付该年的各项正常支出。净利息支出被排除在原始赤字之外，是由于它是政府借债资助过去支出的费用，而不代表该年支出项目的费用。 （三）周期性赤字与结构性赤字周期性赤字：是指经济运行的周期性引起的赤字，即在经济衰退期间，由于财政支出增加而财政收入减少所形成的赤字。结构性赤字：是指非经济周期性因素引起的赤字，即经济活动保持在充分就业状态时出现的赤字，故又称充分就业赤字。三、财政赤字的经济效应1. 国债规模扩大 当财政收不抵支时，政府必然会设法增加收入。政府最主要的收入来源是税收收入，而增加税收会面临来自各方

34、面的政治压力。于是，政府往往选择发行国债这种形式。政府举债既不会受到过多法律条文的制约，又能及时满足支出需求。 2. 货币扩张效应财政部发行公债后，中央银行可以直接购买公债。在中央银行购买公债的同时，财政部在中央银行的存款余额等量增长。这笔增长的存款余额即相当于中央银行新发行的高能货币。如果法律规定中央银行不能直接购买公债，但在政府向公众发行债券后，中央银行可以在公开市场上从公众手中购买公债。于是，在债券流入中央银行的同时，等量的高能货币也就流出了中央银行。3. 拉动总需求，带动经济增长政府发行公债后，往往将其用于各项投资。由于投资的乘数效应，总需求会成倍扩大。另外，政府投资也为市场经济运行创

35、建了良好的投资环境 。当然，要尽量避免或减小挤出效应。 中国传统的理财思想一直强调财政收支平衡，“量入为出”和“量出为入”就是最好的例证。 1.从技术层面上看，短期内，政府支出是通过年度预算来安排的，可控性强；而政府收入是由收入制度和经济发展水平决定的，可控性弱。因此，为了实现收支平衡，在安排年度预算时，应坚持量入为出。但是，由于长期内收入制度是可变的，因此，在安排长期的收入制度时，应坚持量出为入。 2.对于具有刚性的经常性支出，采取量出为入。 对于具有弹性的资本性支出，采取量入为出。四、量入为出与量出为入五、预算平衡理论的三个发展阶段(一) 大衰退以前的正统预算准则：年度预算平衡论在资本主义自由竞争时期，西方经济学家一般是主张自由主义，反对国家干预，主张实行严格的年度预算